1、我国现代农村金融制度变迁与创新研究第一章 绪论一、问题的提出经济体制改革以来，主要得益于家庭联产承包责任制和乡镇企业这两次重大制度创新的推动，中国农村经济进入迅速发展的快车道。进入20世纪90年代以来，随着农业产业化进程的加速推进，中国农村经济发展呈现经济主体趋向多元化、农村经济成分、产业结构趋向复合化、农村经济行为趋向市场化的特征。但是农村金融服务的供给却远远不能满足农村经济发展所产生的金融需求，主要表现为农业信贷供给总量不足，直接投入农业生产环节的比例较小。近几年来，中央政府对农业的资金支持相对减少、地方政府也无能为力、信贷投放的趋利性逐步加强，使得整个农业资金供给呈现缓慢增长的变动态势，
2、与农业对信贷资金需求的加速趋势，形成了较为强烈的反差。另外，农村金融服务手段单一，也不能适应农村经济主体的多元化金融需求。进一步分析发现，制度缺陷(或者低效率的制度)是制约当前中国农村金融发展不足的重要因素之一。考察中国农村金融制度变迁的轨迹，20多年来始终围绕机构设置、中央与地方的集权与分权、体制外金融增量演进为主线，金融制度却未发生实质性变革，致使现行农村金融制度仍然带有相当多的计划经济特征，如金融组织仍然以行政区划的范围设立和运行、金融组织的治理结构仍带有行政机关的性质等。因此，探索中国农村金融制度创新的正确方向、创新一些制度安排来保证农村金融制度的进一步深化，不仅十分紧迫，而且具有很强
3、的现实意义。二、研究目的及意义本文总体目的在于考察中国农村金融制度变迁历程，运用新制度经济学关于制度变迁与创新的理论对此进行分析和解释，并在总结中国农村金融制度变迁特征和分析现存制度缺陷的基础上，提出一些可行的创新安排，从而为国家和政府制定切实可行的农村金融制度改革政策和措施提供依据、建议，以推进农村金融和农村经济的共同协调发展。具体而言，考察中国农村金融制度变迁历程，目的在于归纳和分析农村金融制度变迁的特征；具体分析以农村信用合作社等为主体的农村金融制度变迁的方式和特征，目的在于总结农村金融制度变迁的经验和教训，以及说明农村金融制度变迁和农村经济发展的紧密联系；对当前农村金融结构与农村经济发
4、展不相适应的分析和对中国农业银行等金融组织在产权制度、组织制度、监督管理制度等方面存在的缺陷所作的详细分析、解释，是为了提出农村金融在产权制度、组织制度、监督管理制度的创新安排并论证这些创新安排的合理性和可行性。在前述背景下，加强对农村金融制度变迁与制度创新方面的研究，具有非常重要的理论意义和实践意义。第一，自新中国成立以来，农村金融制度几经变迁，不论是它所积累的大量成功发展的经验还是克服挫折所得到的教训，都需要从理论上作出全面的总结。这对今后农村金融制度创新大有裨益；第二，解决当前中国农村金融发展中所出现的种种问题与矛盾，需要从理论上进行全面、深入地剖析，然后从最根本的地方入手，避免那种头痛
5、医头、脚痛医脚的应对法，贻误农村金融制度创新的时机；第三，当前农村金融发展徘徊不前，己经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。若能够借助切实合理的金融制度创新安排使农村金融发展走出当前的困境，必将推动农村金融本身和农村经济的快速高质量发展；第四，作为中国金融制度建设的重要组成部分，农村金融制度建设取得突破和发展，也会加速中国金融制度建设进程。三、国内研究动态中国农村金融理论界与实际工作者从未停止过对农村金融制度建设的探讨，积累了大量的文献。近几年来，有关文献的研究重点主要集中于以下方面：第一，关于中国农村信用合作社（以下简称“农信社”）的体制改革的探讨，分别在当前农信社是否坚持合作制原则、农信社的治
6、理结构与组织系统建设、产权制度改革等几个方面进行，具有代表性的文献有中国农村信用合作社体制改革的争论（谢平，2001）、试论农村金融改革的新思路（王自力，2002）、农村合作金融产权制度改革研究（阎庆民、向恒，2001）、农业农村现代化：金融支农的新视角（朱德位，2000）等。谢平（2001）等学者赞成农信社的发展应放弃合作制原则，按照股份制原则组建农村合作银行或者农村商业银行；朱德位（2000）等学者坚持农信社的改革应继续坚持合作制原则：关于农信社的治理结构，则有实施一级法人制度与二级法人制度之争；对于农信社的组织系统建设方案，则有上虚下实、上下皆实、组建农业协会及江苏模式等几种模式占据主导
7、意见。第二，对中国农业银行、中国农业发展银行（以下分别简称“农行”、“农发行”）改革的研究，更多地站在服务于整个国民经济的角度，把它们作为四大国有银行或者三大政策性银行之一来进行探讨，把它们列入农村金融制度改革来进行探讨的相对较少。代表性文献有新时期下农业银行的发展战略（曾康霖、虞群娥，2001），商业银行：选择何种产权制度（曾华中，农业大学2002届硕士学位论文），中国农村金融制度变迁与制度创新研究康霖，2000），制度创新：“入世”过渡期内国有银行的战略选择（乔海曙，2001）等。他们认为，农行的产权制度改革应该引入非国有资本，将农行改制为股份制商业银行。中国农业发展银行的改革方向为拓宽业
8、务范围，真正具备有一个发展银行的功能。这些文献大多从某个金融组织、或某项制度等单一角度来着眼，很少从多角度地审视整个农村金融组织的制度变迁与创新。以作者本人有限的阅读范围来看，黄燕君（2001）的农村金融制度变迁与创新研究一文在这方面作了最初的努力。他在简单地分析了农村金融制度变迁的历史基础上归纳了农村金融制度变迁的两个主要特征强制性制度变迁和金融制度变迁与经济制度变迁的路径相悖；在对现行农村金融制度的缺陷分析后，指出了当前要通过金融制度创新来提高农村金融效率，需要解决好几个问题。本文的研究将在此基础上更深入、更系统、更全面地进行。四、研究方法、基本研究思路与论文结构本文采用规范分析与实证分析
9、相结合的方法、静态与动态相结合的方法和比较分析法。本文的基本研究思路是：理论准备个案考察综合分析结论。第一部分（第一、二章），对制度变迁与创新理论进行系统的阐述，并在此基础上构建一个理论分析框架；第二部分，先把中国农村金融制度作为制度变迁与创新理论的一个案例来考察，接着分析了农信社、农行、农发行和农村合作基金会、民间借贷制度变迁的特征；第三部分，剖析现存农村金融制度的缺陷，包括农村金融组织的产权制度与治理结构、组织制度、监督管理制度等方面的缺陷；第四部分，在第三部分分析的基础上，进一步着重从产权制度、组织制度、监督管理制度三个方面论述农村金融制度创新安排。最后，归纳出有关中国农村金融制度变迁与
10、创新的一般性结论。五、主要创新与不足本文的主要创新，是将能够为农村经济发展主要提供资金服务的农信社、农行、农发行作为一个整体来考察，考察了其制度变迁历程和制度变迁的特征，并提出了农村金融制度从产权制度、组织制度、监督管理制度等三个方面的创新安排。由于作者能力水平、所掌握的资料及文章篇幅均有限，本文还存在着一些不足，主要有：第一，本文从制度变迁与创新的理论入手，收尾于农村金融制度创新安排，在宏观上把握较好，但在分析问题时，具体数据不多，有的问题缺少实证分析和验证。从客观上讲，许多数据很难采集，较难得到第一手资料，如有关农信社风险的一些事例不便公开；第二，农村金融制度的内容相当广泛，包括产权制度、
11、组织制度、监督管理制度这三个方面，其余方面较少涉及；第三，农村金融体系包括银行、信用社、证券、保险、信托、租赁等多种行业。本文主要分析、研究了银行、信用社和民间借贷的制度变迁与创新问题，很少涉及证券、保险业等。现在证券、保险在一些农村地区发展很快，其制度变迁与创新问题也很有研究价值，笔者准备今后作些调查研究，进一步丰富和发展本文的研究内容，力求理论体系更加完整，描述和分析更加贴近实际、更中肯，政策建议更加合理。第二章 我国现代农村金融制度变迁一、农村金融制度的内涵（一）金融制度对于金融制度的解释，从纯粹制度学的角度考察，多数学者比较公认的定义是金融制度实际上是有关金融交易、组织安排、监督管理及
12、其创新的一系列在社会上通行或被社会采纳的习惯、道德、戒律和法规等构成的规则集合，其实质是为调节人际关系并在金融领域存在的行为规则，其创新或变迁的激励来源于风险的规避和利润的追求。研究表明，金融制度既可以成为经济进步的工具，也可以成为经济停滞或衰退的工具。进一步说，金融制度只有在经济发展到一定程度的时候，才能成为促进经济进步有力而有效的工具（范恒森，2000）。具体而言，金融制度应由以下规定构成：（l）金融制度是金融交易赖以进行的社会形式，它表现为一系列人们在金融交易过程中所应遵循的规则。（2）金融制度本身并不独立存在，而必须有实际的载体如金融机构、金融资产、中央银行、金融法规条文等；同样，金融
13、机构必须由金融制度来维系和支撑，或者说，金融机构的组织安排本身就是金融制度的重要内容之一。（3）金融制度通过某些规则和组织安排等为金融交易过程提供激励和约束机制，界定金融交易的选择空间，降低金融交易费用，并为人们之间的金融交易关系提供了必不可少的保障机制，使个人对他人的金融行为进行预期成为可能。（4）金融制度与金融体制密切相关。金融体制主要指一个国家通过法律、法规、条令等形式所确立的金融体系结构，以及组成这一体制的各组成要素之间的职责分工和权力划分。金融制度的外延是金融体制。金融制度从内容上看包括产权制度、组织制度、监督管理制度、信贷制度、利率制度等，很显然，金融制度比金融体制更具有基本的意义
14、，它从根本上决定着金融体制和运行机制的性质特征和效率状况（王廷科，1995）。（二）农村金融制度关于农村金融制度在国际上有几个通常使用的概念：农村金融制度是关于农村金融交易的规则、程序、组织体系等方面的制度安排。农村金融制度是针对农村金融交易双方的行为选择的制度安排。农村金融制度是关于金融交易主体行为的规则体系，是关于金融交易主体的权力、义务和禁忌的规定。在我国，关于农村金融制度，比较一致的共识是指关于农村金融交易的规则、程序、组织体系等方面的制度安排。受本人研究水平和篇幅的限制，本论文重点从农村金融的组织制度和产权制度方面进行研究，农村金融的其它制度不在本文的研究范围之内。目前，我国农村金融
15、体系按照是否属于正式的金融体制分为正规金融和非正规金融。所谓正规金融，就是在我国经过中国人民银行等金融监管机构批准设立的、属于正式金融体制范围内的金融机构，是合法的金融机构，如中国的农业银行、农业发展银行、农村信用合作社；而农村非正规金融则是在正式金融体制之外，没有经过中国人民银行等金融监管机构的批准，比如职业放贷者、钱庄、互助会、和会等。另外，按照功能不同，我国农村金融体系又可划分为三部分，即商业性农村金融、政策性农村金融、合作性农村金融。具体的机构由以工商企业为主要服务对象的中国农业银行、主要为农户服务的中国农村信用合作社、支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施
16、其它国家政策的中国农业发展银行组成。二、我国农村金融制度的历史变迁建国以后，我国的农村金融制度经历了几场大的制度变革，对农业与农村经济的发展起到了一定的促进作用。为了更准确的把握我国农村金融创新的方向，首先对我国农村的金融制度变迁进行客观描述。与我国经济发展的大背景相一致，我国农村金融制度变迁大致可以划分为四个阶段：（一）第一阶段（1951年1958年）：1951年5月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。1951年8月，正式成立农业合作银行。1952年“三反”后，精简机构，农业合作银行被撤销。1955年3月专门办理农村金融工作的中国农业银行成立。1957
17、年4月12日国务院批准撤销中国农业银行，各级农业银行并入人民银行。新中国成立后，土地改革使广大农户分得了土地，生产得到初步发展，农户有了扩大生产的普遍要求，民间互通有无己不能满足资金需要，而少数富裕农户想将多余的钱放债生息，因而又出现了高利贷现象。为了打击农村当时盛行的高利贷活动，促进农村经济、金融的稳定和发展，国家在全国范围内建立了众多的农村信用合作社。从1954年开始，我国农村普遍掀起了一个声势浩大的群众性的合作化运动，随着农村互助合作运动的进行，信用合作有了快速发展。到年底，全国农业生产合作社发展到48万个，信用社发展到12.6万个，70%左右的乡建立了信用社，其中9万多个信用社是在年底
18、前三个月内新建立的。1955年3月中国农业银行成立后，由中国农业银行负责指导信用合作的发展，在业务上领导信用合作组织开展存贷款业务，建立健全业务、财务制度，调剂信用合作组织的资金余缺。在此期间，国家为了恢复国民经济，特别是农村经济，鼓励农村在资金方面互助合作，推动信用合作社的建立，在当时的农村经济发展中发挥了重要的作用。1951年农村合作银行建立后，并没有建立起各级农业合作银行，与各级农村金融部门也没有直接联系，未能发挥它的应有作用。1952年“三反”后，农业合作银行被撤销，农村金融工作由人民银行总行设立的农村金融管理局负责领导和管理。1955年中国农业银行成立后，在县以下的金融工作中，出现了
19、人民银行与农业银行在贷款管理、组织现金供应、开展非现金结算方面难以划分和协调的矛盾，加上机构设置增加，人员及经费不足，1957年4月国务院批准撤销中国农业银行，各级农业银行并入人民银行，由人民银行设立专管农村金融业务的农村金融管理局管理全国的农村金融业务。总体看，在这一阶段，只有农村信用社是一直存在的，这一时期的农村信用社，从合作金融的本性来看，它是在自愿互利基础上，按照通行的合作原则而建立的相互协作、互助互利式的“合作性”资金融通安排。资本金由农民入股，千部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。其经济特征可基本概括为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民
20、主管理性；四是非盈利性。农村信用社在当时的农村经济发展中发挥了重要的作用。农业合作银行与农业银行都在建立的两年之内撤并，未发挥其应有的作用。（二）第二阶段（1958年1979年）：1958年，信用社随着人民银行在农村的基层机构（营业所）一并下放给人民公社和生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社成为基层社队的金融工具。1963年11月中国农业银行再次成立，1965年12月中国农业银行再次与人民银行合并。信用社下放给人民公社和生产大队管理后，由于把信用社的人权、财权、资金使用权交给了生产大队，农村信用社变成了国家基层机关在农村的融资工具，信用社账务混乱，资金被生产大队抽调挪用，民主管理被
21、废除，业务无法开展，亏损面扩大，业务陷于停顿。在“合作升级”后，信用社完全丧失了合作金融的性质。而且在这一阶段的“大跃进”和“文化革命”期间，我国曾两度“合作升级”将农村信用社下放给社、队管理，又两次收回归银行管理。农村的进一步合作化运动改变了合作金融的“合作”性质，这不能不说是合作金融面临的悖论。1977年，国家发布了关于整顿和加强银行工作的几项规定，指出：“信用社的资金应纳入国家信贷计划，人员编制应纳入县集体劳动工资计划，职工待遇应与中国人民银行基本一致。”从而把信用社纳入国家银行高度集中统一的管理体制之中，使合作金融的发展又表现出了“银行化”的倾向。1963年农业银行成立后，对支援农业资
22、金的管理和农村金融工作有了较大提高和改进。在它存在的一年零十个月中，共发放贷款39亿元左右，收回贷款32亿元左右，提高了资金使用效果，在支援农业生产上发挥了重要作用。但是，在全国自上而下建立了中国农业银行各级机构以后，也出现了一些问题，主要是：农业银行和人民银行基层机构的工作有些重复，增加了手续；管理机构重叠，增加了行政管理人员，而基层机构人员，特别是支援农业第一线人员增加不多；两行在业务分工和协作中也存在矛盾。1965年12月两行合并，恢复了分设前的管理机制。这段时期农村信用社的管理较为混乱，已逐渐从创社之初的合作金融组织演变成了改革前的国家银行基层机构，合作金融在发展中更多地成为了国家控制
23、农村资源的制度安排的产物，其财产组织形式为合作制的性质弱化，实现了合作金融的强制性制度变迁。1963年至1965年两年间农业银行虽然再次被撤并，但经营农村金融业务的基本职能没有变，发挥了一定的作用。(三)第三阶段（1979年1996年）：为适应经济体制改革需要，国家1979年决定恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益。80年代中期非正规金融的代表农村合作基金会开始兴起，这段时期农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持。1984年，国务院批转了中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告，国家提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在
24、农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，成立了县级联社。这段时期农村信用社实质上成了农业银行的“基层机构”。为适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年成立了政策性银行农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。1979年1993年这一阶段的主要改革措施和政策方案是恢复农业银行，并进一步改革农村信用合作社，放开了对民间信用的管制，允许多种融资方式并存：1、1979年恢复中国农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；2、随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。尽管这一时期农村信用合作社不是农业银行的
25、基层机构，但由于它接受中国农业银行的管理，使之实质成了农业银行的“基层机构”。3、放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业企业的财务公司，企业集资异常活跃；4、允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。1994一1996年的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号：1、于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥
26、离出来； 2、加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；3、 继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。4、另外一个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责;对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。农村合作基金会是80年代中期兴起的准正规金融组织，其经营资本主要依赖于农户的资金注入，其经营活动归农业部而
27、不是中国人民银行管辖，到1996年农村合作基金会的存款规模为农村信用合作社的1/9。一项全国性的调查表明农村合作基金会45%的贷款提供给了农户，24%的贷款提供给了乡镇企业。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经济的比例。由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高。因此，农村合作基金会对农村经济的融资需求提供了极大的支持，对农村经济的发展起到了一定的促进作用。这一阶段通过恢复和成立新的金融机构，放开对民间信用的管制，形成了农村金融市场组织的多元化和竞争状态，促进了农村金融的较快发展。这一时期
28、的农村金融体系包括商业性金融机构（中国农业银行），主要为农户服务的合作金融机构（中国农村信用合作社），支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构（中国农业发展银行）和具有准正规金融组织性质的农村合作基金会。在农村金融快速发展的同时，也存在一些问题，如农村信用合作社的改革明显滞后，1979至1993年农村信用社成为农业银行的“基层机构”，背离了“合作”的初衷。1995年也并未组建大量的农村信用合作银行，事实证明这也并不是农村信用社改革的唯一方向。19941996年农村信用合作社仍和中国农业银行有着密切的关系，而且农村信用社的业务管理此时还受县联
29、社的领导，农村信用社的金融监督管理又由中国人民银行直接承担，这些机构都对农村信用合作社的管理进行行政干预，农村信用合作社的发展受到了种种的限制。（四）第四阶段（1996至今）：1996年起农信社改由中国人民银行进行监管，与农业银行正式“脱钩”，农信社恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。中国农业银行开始收缩、撤并机构。国家开始打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1997年，政府做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后的1998至1999年，在全国范围内撤消农村合作基金会，并对其进行清算。在此阶段，尽管中国农业银行的大部分政策性贷款业务已经划归给了1996年成立的中国农业
30、发展银行，但农行仍然承担了许多政策性贷款业务，这些贷款的管理均属政策性金融管理范畴，无法免除政府职能部门的干预。另外，农行还必须根据政府的要求发放“救灾”贷款、“安定团结”贷款等带有明显政策性性质的贷款。所有这些直接影响到了农行资产质量。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年至2002年初，包括农行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，且撤并还在继续。这样一种组织结构明显加大了农行向分散的中小农户以及乡镇企业进行融资的成本，从而进一
31、步打击了农行提供农业贷款的积极性；虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由于贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，从而加大了农村资金供需矛盾。农信社在满足农村融资需求方面仍然作用有限：农信社只是名义上的金融“合作”组织，在实际经营中，农村信用合作社的经营经常受到政府的行政干预，没有突出创办时所欲体现的“合作”性质2，从而不仅难以履行农村信用合作社为农业和农民服务的宗旨，而且行政干预下的贷款往往最终成为呆帐、坏账，大大恶化了农信社的资产质量。据央行估计农信社积累的历史坏账达数千亿之多，不良资产率远高于四大国有商业银行，多数在50%以上，在某些经济不发达省份甚至高达90%以上。农村信用社为了
32、自己的脱困，也选择规模经营、撤并集中之路。农信社大量撤并基层业务代办点，清退农民代办员，推行一级法人管理，将资金回收到县联社层次，实际上与农村更加疏远。到1998年底，具有独立法人地位的农村信用社的个数与1990年相比下降了20%。我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13.94%，从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86.06%，大部分资金借贷是在农村内部解决的（何广文，1999）。由此可见，仅仅靠行政性的号召来解决农村金融的问题是远远不够的。在现行政策性金融体制下，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流通方面，也同样存在突出问题。棉花购销己经市场化，随着粮食购销市场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下降。据农业发展银行统计，2002年，放开粮食购销市场的8个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56 %。综合看，这段时期农信社改由中国人民银行进行监管，与农业银行“脱钩”。中国农业银
