1、重庆电大行政管理论文套式完整版答辩定稿版中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点 毕 业 论 文论文题目 地方环境管理体制存在的弊端及改革 学生姓名 学号1051201205221 入学时间 2010春 专业 行政管理 试点电大(分 校) 指导教师 重 庆 广 播 电 视 大 学 2012年 5 月 10 日材 料目录1指导任务书（ 1 ）2指导记录表（ 2 ）3写作提纲（ 3 ） 4论文提要（ 4 ）5论文正文（ 5 ）6参考文献（ ）7指导教师情况及评语（ ）8答辩记录表（ ）9审查意见（ ）毕业设计(论文)指导任务书毕业论文题目 地方环境管理体制存在的弊端及改革 学生姓名 专 业
2、行政管理 指导教师 职 称 高讲 毕业论文研究的内容及要求：一、研究的内容：1、环境行政管理体制的含义 2、我国地方环境管理体制存在的弊端3、我国地方环境行政管理体制的改革措施二、研究要求 在深入实践的基础上，运用所学的专业知识，独立地完成具有一定质量的毕业论文，论文的重点放在完善会计监督的对策这一部分，应观点明确，主题鲜明，材料丰富，结构严谨，且论文字数在5000字以上。毕业论文写作进度计划：1、期限：自 2012 年 1 月 15 日起至 2012 年 5 月 10 日2、具体进度安排： 年 月 日完成内容2012.3.4-2012.3.15完成论文提纲2012.3.16-2012.4.1
3、0完成论文初稿2012.4.11-2012.4.25修改初稿,完成二稿2012.4.26-2011.5.10修改二稿,完成三稿,并做成电子文档毕业设计(论文)教师指导记录表重庆广播电视大学 试点单位 指导教师 学生姓名学号1051201205221专业行政管理第一次指导指导时间：2012年1月15日指导内容：确定选题内容，指导写作提纲毕业论文选题应在行政管理专业范围以内第二次指导指导时间：2012年2月5日指导内容：根据写作提纲，指导学生完成初稿的写作。论文题与论文的内容基本相符,结构基本完整,语言也比较通顺,问题是,全文引用的部分太多,自己的分析太少,有些“分析”有抄袭的痕迹。应当说，完成这
4、篇论文所需的材料已经具备，作者要以在此基础上对材料进行分析归纳以得出自己的结论第三次指导指导时间：2012年3月20日指导内容：修改初稿，完成二稿的写作。在一稿的基础上有所改进，合并了某些不必要的段落，重拟了论文中某些章节的标题，参考文献中的错误也得到了纠正。第四次指导指导时间：2012年4月20日指导内容：修改二稿，完成三稿的写作。在二稿的基础上有较大的改进，论文题与论文的内容基本相符，结构完整，语言比较流畅。第五次指导指导时间：2012年5月10日指导内容：完成定稿根据论文格式要求，完善论文格式，完成定稿地方环境管理体制存在的弊端及改革 写作提纲一、环境行政管理体制的含义 （一）组织结构（
5、二）权力配置结构（三）职权运行机制二、我国地方环境管理体制存在的弊端（一）机构规格不相匹配，难以保障参与综合决策（二）部门职责交叉严重，难以统一监管到位（三）综合协调能力不足，难以形成管理合力（四）中央对地方监督制约乏力，难以落实地方政府责任制三、我国地方环境行政管理体制的改革措施（一）按照政企分开的原则，转变部门职能（二）加强人员和机构方面的建设（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制地方环境管理体制存在的弊端及改革内容提要：地方环境行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的地方环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分
6、重要的意义。本文对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国地方环境行政管理体制科学发展的途径。 关键词：环境管理体制；问题；对策。地方环境管理体制存在的弊端及改革一、环境行政管理体制的含义 对于“环境行政管理”，目前尚无统一定义，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。 “体制”的含义，现代汉语词典解释为：“1.关于国家机关、企业和事业单位的机
7、构设置、管理权限、工作部署的制度。2.艺术作品的体裁格局。”至于“环境行政管理体制”，学界至今尚无公认的定义，笔者认为其主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度，大致可以分为三个部分：（一）组织结构指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政
8、机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、国务院环保总局、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如环境保护法第7条第2、3款规定的授权主体，又如根据淮河流域水污染防治暂行条例第4条设立的淮河流域水资源保护领导小组。受委托的组织，是指接受环境行政机关的委托而取得环境行政权力，以委托的行政机关的名义实施
9、环境行政决定，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织代替从事环境行政管理的还很少，主要是各环保局的职能机构如监测站以及2006年总局新设立的环境保护督查中心等各类派出机构，这应是今后壮大与发展我国环境行政管理力量的重要方向。（二）权力配置结构指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、
10、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。 另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如噪声污染防治法第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权
11、主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。 （三）职权运行机制指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式。行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。 以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行
12、政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理。但以此考察现行我国的地方环境行政管理体制，发现其中存在种种弊端，亟待改革。 二、我国环境管理体制存在的弊端近些年来，我国农民以暴力抗议当地环境污染之事件时有发生。这些暴力事件不仅挑战了以GDP为核心的发展观，而且凸现出中国环境管理制度和政策之缺失。以2005年浙江省东阳市与新昌县发生的两起农民暴力抗议环境污染的事件为例，这两起农民暴力抗议环境污染之事件不仅反映了地方政府、企业与农民在价值和利益的冲突，而且表明在涉及到本地环境问题上，管理制度和决策制定与执行的缺失
13、，反应了中国环境管理问题之不好现状。经过30多年的努力，我国形成了“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环保事业发展确实发挥了积极的作用。特别是在我国人口多、资源少、环保工作起步晚、经济发展速度快、管理手段弱、环境意识有待提高的转轨时期，该体制是比较经济有效的。但是也必须看到，该体制也存在不少弊端，“部门分散、地方分割、条块分离”现象严重，管理手段严重滞后，难以适应经济社会发展的客观需要，难以有效推动环保工作的深入开展，难以适应温家宝总理提出的“从重经济增长轻环境保护转变为经济
14、增长与环境保护并重；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步；从主要用行政方法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”三个转变的要求。现行环境体制存在的主要问题有：1. 机构规格不相匹配，难以保障参与综合决策经济社会发展的重大决策对环境保护具有举足轻重的影响。环境问题产生的根本原因就是在经济和社会发展的重大问题上没有充分考虑环境影响，使得经济发展和环境资源的承受力失调。实践表明，环境保护只有参与到国家综合决策中来，才能变被动的末端治理为主动的源头预防，避免走先污染后治理的弯路。目前，国家十分重视环境保护，将环境保护作为实施宏观调控的重要手段，并提出“并重
15、”、“同步”、“综合”三个转变要求。实现三个转变，其关键也在于方针、政策能够体现环保的要求，做到经济与环境协调发展。这就需要环保部门具有较高的地位和权威，在政府决策中具有一定的发言权，能够全面、充分地参与综合决策。而目前环保总局作为国务院直属机构，规格偏低，参与综合决策的能力比较薄弱，缺乏应有的机制和手段。2. 部门职责交叉严重，难以统一监管到位保护环境是国务院各部门共同的责任，环保部门与许多部门都有工作联系。在实际工作中，各部门围绕本部门主要职责开展环保工作是积极的，也是需要的。但由于以下一些因素，造成实际工作中部门职责交叉、“争权夺利”现象普遍：第一，由于历史原因，原先的管理职能分散在各部
16、门，在成立环保机构后，只注意对新机构的授权，并没有撤销或完全撤销原部门的环保相关职能。第二，部门立法色彩浓厚，“依法打架”现象严重。国务院各部门既承担政策法规的制定，又同时是执法主体。由执法者立法，必然导致依法争权，依法谋利，造成“国家利益部门化，部门利益法制化，法律权力岗位化，岗位职权个人化”。第三，资源管理部门政企不分，既有资源保护、生态建设的职能，又有经营和开发资源的任务，不利于生态保护。部门“争抢权力而不承担责任”的现象，长期困扰着环保部门，不仅造成工作重复、协调困难，难以形成国家环境管理整体实力，而且加大了行政成本，降低了行政效率。例如，在水质保护方面，环保部门负责环境监测、统计、信
17、息工作，统一发布信息，而水利部门也负责水质监测、管理，发布水质信息。这不仅会导致重复建设、重复工作，造成浪费；而且还会导致“数出多门”，出现一个政府公布两套数据，造成不良社会影响和国际影响。再如，在海洋环境保护方面，环保部门负责监督、协调、指导海洋环境保护工作，海洋局也负责海洋环境的监督管理，形成“陆地”、“海洋”两个环保局，既增加了协调的难度，降低了办事效率，浪费了行政资源，还影响了政府部门的形象。3. 综合协调能力不足，难以形成管理合力环境具有系统性，环境问题涉及众多部门、行业、领域，客观上需要进一步加强部门协调机制。而环境保护作为构建和谐社会的重要内容，涉及社会政治经济生活各个方面，制定
18、重要环境政策、统一重大环保行动的协调任务极为繁重，也需要一个国务院高层次机构来加强部门之间的组织协调。从1984-1998年，通过国务院环委会的组织运行和协调机制，比较好地解决了部门协调问题。1998年，环保部门得到了加强，环委会被撤销，其组织协调职责交由环保总局承担。然而，多年的运行却表明，环保总局组织协调国务院各部门开展环保工作仍存在很大困难，原环委会的一些职能难以有效履行。此后，虽又成立了“全国环境保护部际联席会议”，重新建立了协调机制，但由于规格较低，作为牵头部门的环保总局不是政府组成部门，而一些监管对象往往是组成部门，因此联席会议的实际协调能力很弱。4. 中央对地方监督制约乏力，难以
19、落实地方政府责任制依照环境保护法规定，地方人民政府对本辖区的环境质量负责，环境质量的好坏，政府是责任主体。但是，由于缺乏完善的环境绩效考核指标体系，政府环境保护责任制难落实。虽然目前的环境保护部门领导管理体制已经从单纯的“块块领导”改为双重领导、以地方政府为主，在一定程度上加强了地方落实和执行国家环保政策的力度，但由于是以地方领导为主，在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩考核的主要标准的情况下，容易导致一些地方只顾GDP增长，不顾环境保护，甚至不惜以牺牲环境换取经济增长，造成严重的环境问题。根据中国绿色国民经济核算研究报告（2004）的统计结果，全国仅因环境污染造成的经济损失就占当
20、年GDP的3.05%。很明显，环境问题已使得我国经济发展取得的成绩大打折扣，甚至成为经济发展的瓶颈。目前，有关部门已经提出试行的综合性政绩评价指标，但尚待细化。中央政府对于地方政府是否依法履行其对本辖区环保质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。三、我国地方环境行政管理体制的改革措施（一）按照政企分开的原则，转变部门职能国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地
21、方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只
22、是引导或指导的作用。 （二）加强人员和机构方面的建设精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须
23、不断加强环境保护。（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素
24、，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。参考文献1 陆新元：改革创新，破解难题，环境执法工作必须适
25、应历史性转变。 2 王灿发：论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径，政法论坛(中国政法大学学报)2003 年第21卷第4期，第54-56页。3 中国政法大学环境资源法研究与服务中心2006年度环境维权流动宣传活动总结报告，第17-19页。 4 张鲜堂：顾海兵提出环境保护十大建议，载中国经济时报2006年6月26日第3版。 5 姜明安：行政执法研究，北京大学出版社，2004年版，第66页。6 胡双发，王国平。 政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析J . 贵州社会科学，2008 , （5） :91 - 96.7 邓志强，罗新星。 环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析J . 管理探索
26、，2007 , （5） :19 - 21. 游霞。 环境管理体制若干问题探讨J . 科技管理研究，2007 , （10） :58 - 59. 孙志燕，高世楫。环境政策存在的若干问题与调整思路N.学习时报，2007,（11）指导教师情况及评语指导教师情况姓名性 别男年 龄46职称高讲毕业学校专 业政治工作单位参加工作时间85年7月指导教师评语论文成绩 指导教师（签名）： 年 月 日答辩记录姓名 学号 论文题目 主答辩问题学生回答情况1234参答辩教师问题学生回答情况12毕业设计（论文）审查意见答辩委员会组成情况姓 名职 称工 作 单 位备 注主 持 人成 员成 员答辩委员会评审结果答辩委员会评语答辩成绩综合成绩答辩委员会 签 名答辩日期年 月 日试点单位意 见 签章： 年 月 日重庆电大终审部门意 见签章：年 月 日
