1、制度变迁视野下的中国基本建设制度变迁视野下的中国基本建设目 录第一章 建国以来中国基本建设事业发展历程回顾 4第一节 中国基本建设投资的前提 4第二节 我国基本建设投资概况 6第三节 我国基本建设投资的成就 8第四节 中国基本建设变化趋势：制度经济学视角 15一、基本建设投资体制的变化 15二、基本建设融资体制的变化 19三、基本建设投资区域分布的变化 23第二章 中国基本建设的政策导向与理论基础 27第一节 新中国基建管理政策的变迁 28一、集中统一的基本建设投资管理体系 28二、基本建设投资管理体制的第一次改革 29三、基本建设投资管理体制的第二次改革 31四、基本建设投资管理体制的第三次
2、改革近期深化改革方案 32第二节 基建政策的哲学思想基础 33一、基建政策的转变, 是一个实践认识不断发展的辩证过程 33二、基建政策的转变，是对马克思社会资本再生产理论的运用和发展 36三、实事求是：基本建设的哲学基础 37第三节 基建政策的经济学理论基础 42一、资本理论：基础设施作为聚集财富的资本 43二、结构理论：基础设施变成经济增长的构件 45三、效益理论：基础设施提升经济发展的效益 47四、我国基本建设理论发展及有关问题 49第三章“基本建设”的公共品功能考察 52第一节 “基本建设”概念与功能的厘定 52一、基本建设是新增固定资产建设 52二、基本建设与基本建筑的关系 53第二节
3、 基于制度经济学的基本建设“公共品”性质分析 56一、应当严格界定现代市场经济条件下公共产品的范围 57二、基本建设领域中的公共品供应与地方投融资体制改革 58三、基本建设经济学是阐述新增固定资产建设的客观经济规律的科学 61第三节 制度经济学视角下基本设施的实践与效果：一个案例分析 63一、我国电力行业管制改革现状 64二、我国电力行业管制改革方案的评述 65三、我国电力行业进一步改革的建议 67第四章 从宏观到微观“基本建设”的新思维 69第一节 基本建设事业的宏观管理框架 69一、我国基本建设管理体制的特点与改革目标 69二、加强投资决策的宏观管理 73三、国家投资实行有偿使用与经营责任
4、制 79第二节 基本建设事业的微观运行机制 81一、基建项目投资的前期控制 82二、基建项目施工阶段的投资控制 82三、基建投资微观控制经验总结 84第三节 和谐社会架构下的基本建设管理体系研究 84一、新型基本建设管理在构建和谐社会中的重要地位 84二、转型期政府在基本建设中的关键地位和主导作用 85三、加强政府能力建设，推进基本建设管理创新 86第五章 基本建设的制度障碍与突破 88第一节 基本建设的制度基础 88一. 基本建设本质上是社会主义的 88二. 基本建设追求宏观经济效果 92第二节. 基本建设发展中政府和市场的作用 97一经济发展中政府和市场的关系 97二基本建设发展中政府与市
5、场作用的历史考察 99第三节. 基本建设发展中中央政府和地方政府的关系 105一. 地方政府提供基本建设服务的合理性 105二. 中央政府和地方政府的职责划分 108第四节.新经济情况下基建的热点和难点 109一. 投资过剩现象依然严重 109二. 投资来源分散和资金使用集中 113三. 官督商办从水行业看我国公用事业发展方向 116第六章中外基建制度的比较与借鉴 119第一节50年来中国基建的经验总结 119一基本建设规模给我们的启示 119二工业均衡布局和我国的实践 126第二节国外“基建”制度范例与借鉴 133一各国（地区）的建筑业管理法规体系及评价 133二，在国外基础设施建设中的实践
6、及对中国的启示 141第三节. “中国特色”的基建制度框架 148一. 优先发展工业 148二. 科学的基本建设程序 158第七章.中国基本建设事业的系统发展方略 161第一节. 努力实践“科学发展观”与“和谐社会” 161一、正确把握基本建设与实践科学发展观、构建谐社会的关系 161二、构建社会主义和谐社会面临的主要问题 163三、坚持以科学发展观为指导，推进我国基本建设发展 164第二节. 路径依赖与制度优化：中国基建领域体制的变革 167一、我国基建领域改革的进程与评价 167二、基建领域改革的首要任务是放宽市场准入，引入竞争机制 169三、继续推进基建领域股份制改革，实现投资主体多元化
7、 170四、继续推进和完善基建领域各行业的改革 171五、对自然垄断业务的有效监管 174六、基建领域改革中的政府作用 175参考文献： 177第一章 建国以来中国基本建设事业发展历程回顾一个国家经济发展的决定因素十分复杂，一般从劳动力、资金以及技术进步的角度人手分析。对于一个人口众多并且人口增长速度很快的发展中国家来说，劳动力的供给丰富，资金投入和技术进步的意义就突出了。而技术进步与资金投入息息相关，如何筹集资金，通过基本建设投资使生产性固定资产得到有效增长，成为中国工业化的关键。基本建设是国民经济运行的重要环节，是扩大社会生产规模、推进技术进步、增强综合国力的重要手段。基本建设这个概念，是
8、建国初期从前苏联引进的，主要指与新建、改建、扩建工程有关的建设、设计勘察、施工、建筑安装等工程建设。在我国，基本建设的概念有一个逐渐发展的过程。1952年政务院财经委员会发布的基本建设工作办法明确指出：“凡固定资产扩大再生产的新建、改建、扩建工程及与之连带的工作为基本建设”。建国后相当长一段时间内，基本建设一直是按照这个概念来定义的。随着生产力的发展，我国再生产结构发生了变化，挖潜、革新、更新改造成为再生产结构的一个重要组成部分。自1982年开始，我国将固定资产投资划分为基本建设投资和技术改造投资两类，于是基本建设成为新增固定资产的一个重要组成部分，同时它也成为促进中国经济增长和发展的重要环节
9、。本章将回顾中国建国以来基本建设事业的发展历程，探讨50多年来中国基本建设投资的变化趋势，了解基本建设投资对于中国经济发展的影响，并且从制度经济学的角度来阐述和解构中国基本建设变化的原因。从我国五十多年的经济发展情况看，基本建设支出作为我国财政支出的重要组成部分，在财政工作中据有重要的地位。建国以来，基本建设支出一直是我国财政预算中的第一大支出，承担着财政部门支持经济建设发展的重要任务，是财政部门为国家经济和社会事业发展提供建设资金的主渠道，在我国经济建设发展不同时期发挥着十分重要的作用。但是，由于历史的原因，新中国的基本建设起点低，任务重。要了解中国基本建设的成就，我们先要了解我国基本建设的
10、前提条件。第一节 中国基本建设投资的前提中国是历史悠久的文明大国。直至16、17世纪，中国仍是世界上产业最先进的国家。鸦片战争以前，以农业为主要产业的中国综合国力仍居世界前列。不过如果按人平均，早在1820年就低于世界平均水平14左右。19世纪后半叶以来，由于封建统治的压抑和外国入侵，近代工业举步维艰，生产力发展严重滞后。建国伊始，百废待兴，生产遭受严重破坏。在这种情况下，基本建设投资所面临的前提条件是：（1）生产力水平低下，人均产值尤其低；（2）资金紧缺，但资产相对集中；（3）遭受封锁禁运；（4）确立优先发展重工业的工业化方针。中国的近代机器工业开创于19世纪60年代。当时清政府的一批洋务派
11、官僚开始办一些新式工业。据18721911年统计，历年所设立的商办、官办、官商合办及中外合办工业共521家，其中在1895年以后设立的为447家，占85。可见中国近代工业比世界主要资本主义国家晚了100余年。19世纪中叶以来的100年中，中国战乱不断。直至20世纪40年代末，零星的工业企业、残缺的产业结构、畸形的工业布局等现象表明，中国的工业尚未形成规模和体系，即使以此前曾经达到的历史最高水平衡量也是如此。1933年工业总产值中，工厂生产占27.98，手工业生产占72.02。近代工业产值在工农业总产值中仅占123，工厂的规模也很小。在工业内部，纺织、饮食和烟草业的产值占了58.4；为农业、轻工
12、业和国民经济其他部门提供生产资料的重工业产值比重很低，1933年这一比重仅占23左右。加之战争对重工业的破坏比轻工业和农业更为严重， 1949年重工业产值约比战前降低70，能源、机械、原材料等基础工业尤其薄弱。此时的中国农业基本上也是以手工个体劳动为主的传统农业。全国平均亩产量粮食为63.5公斤，棉花为11公斤；人均占有粮食209公斤，棉花0.8公斤，油料4.3公斤，生猪0.11头，水产品085公斤。 1952年，中国国内生产总值为679亿元(按支出法计算为692.2亿元)，按1952年底总人口数5.7亿人计算，人均国内生产总值仅119元，按当时的比价，约合30多美元(按支出法为人均121元，
13、约合不到40美元)。在人均GDP如此低的条件下，要建设平均投资约5000万元以上的重工业企业，依靠私人投资是很难实现的。由于生产力水平低，单户农民维持最低生活水平之后很少剩余，资本主义工商业的资金也很分散。据统计，1950年，在私营工商业最发达的上海市，3004户工业企业的全部流动资产仅为3.214亿元，户均10.7万元；10627户商业企业的自有资金仅为2.526亿元，户均2.38万元。与工业化建设动辄数千万元建设一个企业相比，私人财力无异于杯水车薪。20世纪50年代，中国之所以能够集中财力、物力从事工业化建设，与40年代末民国的资本构成分不开。1927年南京国民政府的建立、标志着国民党官营
14、资本即国家垄断资本主义的崛起。至1949年其发展经历了三个阶段：抗日战争前是它的崛起和初步发展时期；19371945年是快速发展时期：战后至1947年因接收日本和汉奸的产业而急剧膨胀、达到高峰。国民党官营资本首先在金融领域形成，至全国解放前夕垄断活动已遍及贸易、工矿、交通运输、金融等领域。以战前法币计算，战后国民党官营资本工矿业和交通运输业资产额508118万元，占国民党统治区资本总额的53.85。1949年以后，以这些企业为主体形成了新民主主义的国营经济，并居于国民经济的主导地位。另外，在物资与技术力量匮乏的背景下，如果有良好的国际环境，可以通过对外贸易和利用外资等多种途径，广泛运用世界的资
15、金、技术等各种资源改善经济环境。但是，当时我国没有这种条件。1949年12月，中华人民共和国刚刚成立不久，美国政府即宣布“美国不应给共产党中国以官方的经济援助，也不应鼓励私人在共产党中国投资”，并将中国列入了“巴统”管制的国家之中。朝鲜战争爆发后，美国操纵联合国，通过管制交通运输、出口货物、冻结资金和不开美元信用状等各种方法，全面升级经济封锁。在这一背景下，中国的外贸方向发生变化，由与西方国家为主迅速转向苏联、东欧国家。在通过外贸方式大规模引进其资金、技术的同时，也学习并建立了计划经济体制，由国家集中财力、物力从事工业化建设。20世纪40年代末50年代初，中国能源、机械、原材料等基础工业薄弱。
16、经过19501952年国民经济的全面恢复，1952年工农业生产虽然已经达到并超过了解放前的最高水平，但工业总产值在社会总产值中的比重只占1/3左右，特别是重工业产值在全国工业总产值中仅占35.6。重工业的薄弱和落后反映在能源、钢铁、机械、化学等大批基础工业欠缺，缺乏制造机械的能力，能源、原材料严重不足，已有的轻工企业设备不能充分运转等方面。朝鲜战争进一步加强了对国防工业的需求。为了不再重演鸦片战争以来国家和民族落后挨打的惨痛历史，中国借鉴苏联在第二次世界大战前后的成功经验，决定建立完善的工业体系，优先发展重工业。而受国际环境的制约，建设重工业所需的大量资金主要来自内部积累，只有千方百计集中全国
17、的物力、财力、人力，才能使这一方针得以实施。第二节 我国基本建设投资概况针对中国建国初期的实际经济情况，在19501980年30年的时间里，我国实行“统收统支”的财政管理体制，国家财政基本上包揽了国民经济恢复和建设时期所需要的全部建设资金。这一时期，国家财政安排的基本建设支出累计达到64116亿元，占同期财政总支出的3546，是建国以来国家财政总支出中基本建设支出比重最高的时期。在“统收统支”的财政管理体制下，财政基本建设支出对国民经济和社会发展的贡献，主要划分为三个时期；（1）1950年到1952年的国民经济恢复时期。建国伊始，百废待兴，生产遭受严重破坏，在条件十分困难的情况下，国家财政积极
18、筹措资金，为国民经济恢复发展提供了财力保障。这一时期，财政安排的基本建设支出累计达到8621亿元，占同期财政总支出的2380%，主要用于对部分原有钢铁、煤矿、纺织企业进行改扩建，兴修水利和建立农场。 （2）1953年到1965年“一五”、“二五”计划和国民经济调整时期。从1954年开始，我国进入社会主义工业化建设时期，集中力量进行大规模的经济建设，主要建设内容是前苏联帮助设计和建设的156个重点项目。由于国家财政仍然十分困难，基本建设所需资金数额巨大。为了筹措建设资金，国家财政压缩了其他方面的支出，发行了建设公债，千方百计增加基本建设资金。这一时期，国家财政安排的基本建设支出累计达到19144
19、9亿元，占同期财政总支出474451亿元的40%。在1956-1960年，各年基本建设支出占财政支出的比重依次为46.76，41.80%、57.29、55.66和55.7，成为我国建国史上财政安排基本建设投资最多的时期。1959年建国十周年时，前苏联帮助建设的156个重点建设项目大部分建成投产，初步支撑了我国工业布局的骨架。随着133,694个工业大中型建设项目建成投产，逐步建立起我国社会主义工业化的初步基础，进入了以重工业为中心的工业化生产发展时期。 （3）1966到1980年“三五”、 “四五”、 “五五”计划时期。这是我国国民经济从追求高积累、高速度，走向按照农、轻、重的顺序开始有计划、
20、按比例地调整国民经济，集中人力、物力、财力建设三线国防工业等配套工业的时期。这一时期，国家财政安排的基本建设支出累计达到440442亿元，占同期财政总支出1171038亿元的376。财政安排的基本建设投资主要投向大型钢铁基地、大型煤炭基地和大油气田项目，建设了一批粮食、棉花、钢铁、煤矿、发电机组、石油开采、新建铁路、公路港口等国民经济发展的重点行业，初步建立起我国独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。 经过改革开放前三十多年的发展，我国大规模经济建设取得了明显的效果，人民生活水平得到提高，经济和社会事业发展速度加快。1978年12月召开十一届三中全会后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上
21、来，国民经济发展进入了新的不断探索和发展时期。 改革开放后，我国财政管理体制经历了1980年的“划分收支，分级包干”、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”、1988年的“地方财政包干”和1994年的“分税制”四次重大改革，国家财政扩大了地方财政的自主权，地方财政安排的基本建设支出增长很快，调动了地方政府支持经济发展，统筹兼顾，自主安排本地区农业、能源、交通等重点建设项目投入的积极性。 改革开放以来，为了适应社会主义现代化建设快速发展的资金需求，财政部门积极筹措建设资金，支持经济建设的发展。随着我国基本建设投资体制进行的一系列改革，投资领域出现了投资主体多元化、资金来源多渠道的新情况。财
22、政部门按照投资体制改革的要求，逐渐调整投资结构。基本建设支出占财政总支出的比重从“六五”，“七五”期间的25.13 和20.53，调整为“八五”、“九五”期间的12.86和11.85，财政安排的基本建设投资转向支持农林水利、能源、交通运输、原材料等基础产业和基础设施项目。1994年，按照国家财税，金融、投资体制改革要求，新成立的国家开发银行负责为基础设施、基础产业和支柱产业建设项目提供政策性贷款，财政部门安排的基本建设投资退出经营性和竞争性领域，转向农业、水利和社会文教事业等公共基础设施建设项目，实行“分税制”的财政管理体制后，地方机动财力大幅度增加，地方财政用于基本建设方面的支出增长很快，带
23、动国家财政安排的基本建设支出大幅度上升，仅“九五”计划期间国家财政安排的基本建设支出就达到了752614亿元，超过了改革开放前30年基本建设支出640512亿元的总和。据统计，从1981年到2004年，国家财政安排的基本建设支出累计达到3070485亿元(不包括国债资金)，是改革开放前基本建设支出总和的5倍。财政安排的基本建设投资，“六五”时期建成投产496个大中型基建项目；“七五”时期建设了钢铁、有色金属基地和电力、煤炭、化肥等大中型基建项目；“八五”时期建成投产845个大中型基建项目；“九五”时期建成投产三峡工程和黄河小浪底水利枢纽；“十五”时期开工建设青藏铁路、南水北调等特大项目。这些项
24、目的建设和投入使用，使我国社会事业得到全面发展，城乡居民生活水平显著提高，为我国国民经济和社会事业发展奠定了坚实的基础。1998年下半年亚洲发生金融危机，国内出现了有效需求不足的新情况。党中央、国务院决定实施以扩大内需为主要内容的积极财政政策，增发1000亿元长期建设国债，用于水利、交通、环境保护、城乡电网建设和改造、中央直属储备粮库以及城市基础设施等六个方面；防止了经济下滑，确保了经济稳定增长。1998-2005年以来，我国持续8年增发长期建设国债9000多亿元，用于多个水利、交通、社会发展和城市基础设施项目建设。其中：用于水利、交通、环境保护、城乡电网建设和改造、中央直属储备粮库和城市基础
25、设施项目占73，用于企业技术改造、高技术产业化、老工业基地调整改造项目占27。近几年，长期国债建设资金的使用方向和结构不断进行调整，国债基础设施项目重点向农村倾斜、向中西部倾斜。 发行长期建设国债8年来，财政投入9000多亿元国债建设资金用于公共基础设施建设，对确保经济持续稳定增长发挥了重要作用。总结长期建设国债为财政工作带来的规模效应和对经济增长的贡献可以量化为：（1）带动银行增加配套贷款和地方增加配套资金投入，形成了超过3万亿元的建设资金投入，每年拉动GDP增长1.5到2个百分点；（2）拉动经济增长主要动力之一的固定资产投资持续升温，使其对经济增长的贡献率大幅度上升。（3）建设了投资总规模
26、超过3万亿元的国债项目，包括一大批加固长江干堤等利国利民、增强发展后劲的重大工程。集中力量办成了许多事关经济社会发展全局和对长远发展具有重大意义的事情，基本消除了过去长期制约经济和社会发展的“瓶颈”，有力地促进了经济增长，对增加就业岗位，改善人民生活起到了至关重要的作用，为经济和社会的长远发展打下了坚实的基础；（4）持续8年发行长期建设国债，补充了国家财政预算中基本建设支出的不足，增加了财政安排的基本建设投资对经济发展的影响力度；（5）财政充分运用以积极财政政策为核心的扩张性和稳健性财政政策，提高了财政部门在治理有效需求和减缓经济过热中的宏观经济调控实践能力，丰富了财政部门驾驭扩张性和紧缩性财
27、政政策的实践经验。第三节 我国基本建设投资的成就建国五十年来，我国有计划、有组织地对基础产业、基础设施、支柱产业以及社会事业等各个方面开展了全方位、多层次、大规模地基本建设投资建设，推动了国民经济和社会事业的蓬勃发展。1953年至2003年累计，全国完成基本建设投资128311亿元，建成投产基本建设项目60多亿个，基本建设新增固定资产46184亿元(19531998年)。图1描述了建国以来各个时期基本建设投资。我国经济增长速度和一些主要产品产量都已跃居世界前列，综合国力大大增强，人民生活大大改善。我国基本建设投资建设所取得的辉煌成就，令全世界刮目相看。图1 各时期基本建设投资（单位：亿元）数据
28、来源：中国统计年鉴、中国固定资产投资统计年鉴一、投资总量增长迅猛，促进国民经济快速发展新中国成立后，为了巩固人民政权，促进经济的快速发展，我国集中资金，针对经济发展中的薄弱环节，有计划、有组织地开展了大规模的经济建设，投资总量迅猛增长。在1950年至1952年的三年恢复时期，共完成基本建设投资784亿元，新增固定资产59亿元，社会总产值由1949年的557亿元，增加到1952年的1015亿元，增长80。1953年至1957年我国第一个五年计划时期，重点展开了以156项为代表的重工业建设，5年累计完成基本建设投资5885亿元，年均投资完成都超过了三年恢复时期所完成投资的总和。随着一大批骨干项目的
29、建成投产，不仅奠定了新中国工业化的初步基础，同时也促进了国民经济的快速发展。1958年至1965年的8年中，国家累计投入建设资金15313亿元，建成投产项目285万个，新增固定资产7026亿元。但由于受“大跃进”和“三年自然灾害”的影响，国内生产总值(GDP)的增长速度远远低于“一五”时期的年均9.1的水平。1966年至1978年，我国在“三线”建设以及东部石油开发、港口建设、化肥工业等重要工业领域进行了大量投资，13年累计完成投资3627.3亿元，社会总产值由1965年的2695亿元增加到1978年的6846亿元。从1979年开始，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指导下，我国进入了改革
30、开放的新时期。1979年至1998年的20年中，投资力度、建成项目、形成固定资产等各个方面，都是建国以来没有的。20年中，累计固定投资总额达170382亿元，年均增长率达到122，固定资产投资的迅猛增长有力地促进了国民经济的快速增长，1979-1998年国内生产总值达5236708亿元，年均增长98，大大快于改革开放前的26年(19531978年)平均6.1的速度。比同期世界经济增长速度3高出近7个百分点。到1995年，全国提前完成了本世纪末国民生产总值比1980年翻两番的目标。我国50年经济建设与发展的经验表明，作为一个发展中国家，投资的有效增长是推动国民经济快速发展的重要动力，特别是自19
31、98年东南亚金融危机以来，我国采取了积极的财政政策，投资对经济增长的促进作用得到了进一步的体现。在1998年国内生产总值增长了78个百分点中，投资增长拉动达4.2个百分点，对GDP增长的贡献率达60。二、基本建设极大地改善农业生产的基本条件，农业综合生产能力显著提高建国前，我国的农业基础十分薄弱。新中国成立后，党和政府首先把农林水利的建设放在突出位置。50年来，全国国有单位用于水利的基建投资总额达2000多亿元，已建成的和正在建设的一些重大工程，有丹江口水利枢纽、刘家峡水库、黄河小浪底水利枢纽、甘肃引大人秦工程、三峡水利工程等，与此同时，对长江、黄河、淮河、海河、太湖、松花江、嫩江等流域进行了
32、重点治理。50年来，共修建江河堤防25万公里，新建大中小型水库85万座，总库容达4570亿立方米，极大地改善了农业生产基本条件。为了促进粮食生产的稳定增长，从“六五”时期开始，国家启动了商品根基地的建公，目前全国已建成商品粮基地县522个，有力地保证了粮食产量的稳步增长，到1998年，我国粮食产量已达到4900亿公斤，比1949年的1131亿公斤增长了333，成功解决了我国12亿人口的吃饭问题，为世界所瞩目。建国50年来，国家用于林业建设的投资达665亿元。在此期间，国家先后投资建设了 “三北”防护林一、二、三期工程、长江中上游防护林体系工程、沿海防护林体系建设工程、平原绿化工程、太行山绿化工程、全国防沙治沙工程，以及黄河中游、淮河、太湖流域、珠江流域、辽河流域等10大林业重点生态工程。这10大重点生
