1、行政事业单位内部控制工作指引行政事业单位内部控制工作基本指引第一部分：使用说明第二部分：内部控制工作开展步骤及流程一、工作步骤二、工作流程图三、主要经济活动的管理结构四、制度框架第三部分：经济活动控制第一节 预算业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第二节 收支业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第三节 政府采购业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第四节 资产业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第五节 建设项目业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表第六节 合同业务控制一、
2、工作步骤示意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表第四部分：相关法律法规规章制度一览表 第五部分：延续工作第一部分 使用说明为便于理解和掌握内控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成内部控制制度建立和完善工作，我们提出了本指引。1、本指引是按照内控规范要求对行政事业单位经济活动风险进行防范和管控的指导，单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。2、本指引是根据行政事业单位内控规范要求，围绕行政事业内控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引内容，请根据本部门或单位的经济业务内容和规模参照使用。3、对规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证
3、经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。4、对规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行内控规范的基础上，如存在本规范未控制的经济业务，鼓励根据实际需要制定内控措施，提高单位的管理水平。5、由于涉及行政事业单位的法律法规规章制度众多，本指引中第五部分“相关法律法规制度一览表”不能包含单位适用的全部，请各单位对本部分内容参照使用。第二部分 内部控制工作开展步骤及流程一、工作步骤（一）成立内部控制领导组织机构单位要单独设置内部控制职能部门或确定常设的内部控制牵头部门，负责组织协调开展内部控制工作（二）开展单位层面内部控制1、建立集体议事决策制度主要内容
4、：议事成员构成；决策事项范围；投票表决规则；决策纪要的撰写、流转和保存；决策事项的落实程序；监督程序、责任追究制度等2、建立关键岗位管理制度主要内容：单位内部控制关键岗位；关键控制岗位责任制；关键岗位轮岗制度和专项审计制度；关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等3、建立会计机构管理制度主要内容：会计机构设置；会计人员配置及岗位责任制；财会部门与其他业务部门的沟通协调制度；会计业务工作流程等4、按照单位的控制工作需要建立其他管理制度5、按照内控规范要求建立六项主要经济活动的管理结构(见下文)（三）开展经济活动内部控制1、梳理单位六项经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点2、根据找出的风险点、
5、采取控制措施，进行内控设计3、进一步完善单位的制度建设，制定内部控制工作手册二、工作流程图三、主要经济活动的管理结构业务活动管理部门岗位设置不相容岗位预算业务决策机构，由单位领导班子，部门负责人组成，履行预算管理职能的决策机构。管理工作机构，设在财会部门，履行预算日常管理职能执行机构，各业务部门，执行审批下达的预算设置预算编制、审批、执行监督、绩效评价等岗位，明确各岗位职责权限预算编制与预算审批；预算审批与预算执行；预算执行与分析评价收支业务指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置收费、稽核、支出审批、审核、 支付、核算和归档、票据、印章管理等关键岗位，明确各岗位职责权限收款与会计
6、核算；支出申请和内部审批；付款审批和付款执行；业务经办和会计核算等债务业务指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置债务申请、审批、经办、对账检查等岗位，明确各岗位职责权限举债申请与审批；债务业务经办与会计核算；债务业务经办与债务对账检查政府采购业务决策机构，成立政府采购领导小组，由单位领导、政府采购归口部门，财会部门和业务部门负责人组成。实施机构，由采购归口部门（成立专门的政府采购部门或指定办公室为归口部门），财会部门，相关业务部门组成监督机构，内部审计部门设置政府采购预算编制、采购活动执行、采购活动监督等岗位，明确各岗位职责权限政府采购预算的编制和审定，政府采购需求制定与内部审批
7、，招标文件准备与复核，合同签订与验收，验收与保管，付款审批与付款执行，采购执行与监督检查等资产业务货币资金：指定的归口管理部门或财会部门（一般应为财会部门）设置会计、出纳、稽核等资金管理岗位，明确票据和印章管理责任人，其中，出纳不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作，出纳岗位不得由临时人员担任。货币资金支付的审批与执行；货币资金的保管和收支账目的会计核算；货币资金的保管和盘点清查；货币资金的会计记录和审计监督实物资产：设置专门的资产管理部门或指定归口管理部门设置资产预算编制、产权登记、资产记录、日常管理、统计分析等岗位，明确各岗位职责权限对外投资：指定的归口管理
8、部门或财会部门（一般应为财会部门）设置对外投资经办、审核、管理等岗位，明确各岗位职责权限对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处置审批与执行等建设项目业务成立专门的管理部门或指定归口管理部门设置项目前期工作管理、技术管理、基本建设施工管理、监督管理、财务管理和建设档案管理等岗位，明确各岗位职责权限。项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等合同业务指定归口管理部门，一般为内设法制部门或办公室设置合同拟定、审核、合同执行监督、合同核算与归档等岗位，明确各岗位的职责权限合同拟定与审核；合同审核与审批；合同审批与订立；合同执行与监督等
9、四、制度框架第三部分 经济活动内部控制第一节 预算业务控制一、工作步骤示意图二、工作流程图（一）预算编制及批复（二）预算执行（三）预算绩效管理三、风险点及主要防控措施一览表（一）预算编制及批复流程关键环节风险点主要防控措施责任主体预算编制及批复提出新增需求、评审新增项目提出的新增需求不真实，虚报人员、资产、业务工作内容，新增项目未经过科学论证和评审。1、建立财政补助人员和资产基础信息数据库，加强需求审核；2、建立和完善项目评审制，对于建设工程、大型修缮、信息化项目等专业性较强的重大事项，需先进行项目评审。提出新增需求的业务部门按规定的预算编审程序进行预算编制预算编制不科学，预算编制粗糙，不符合
10、工作实际1、召开预算编制会议，全面把握预算编制政策，细化预算编制；2、建立预算编制、预算执行、资产管理、人事管理的沟通协调机制；3、加强预算合理性和合规性审核。预算编制部门预算批复预算不进行内部批复，导致预算执行力度不足，预算约束力弱化。单位将批复的预算在单位内部进行指标分解和审批下达。预算管理委员会（二）预算执行流程关键环节风险点主要防控措施责任主体预 算 执 行预算支 出管理没有按照批复的预算安排支出、超预算指标安排预算支出1、业务部门申请支出事项必须有预算指标，再履行预算支出审批手续；2、无预算指标或超预算指标的事项应先履行预算追加调整程序；3、明确单位内部预算追加调整程序。单位负责人、
11、预算管理委员会，财会部门，预算执行机构预算收入管理没有按照规定足额收取收入并相应上缴财政建立收入监控机制，按照进度组织收入并及时上缴收入执收部门，财会部门预算执行效果管理没有进行预算执行分析，没有建立有效沟通机制，可能导致预算执行进度偏快或偏慢1、建立预算执行监控机制，运用信息系统对业务部门的预算执行情况进行监控；2、建立预算分析机制，召开预算执行分析会议，定期通报预算执行情况，研究存在的问题，提出改进措施。单位负责人，预算管理委员会，财会部门，预算执行机构（三）决算和预算绩效管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体决算和预算绩效管理决算编制决算与预算存在脱节、口径不一，难以及时反映预算执行
12、情况，导致预算管理的效率低下1、按照财政部门要求，按照规定的时间、格式、要求进行决算编制；2、决算报表内容完整，数据准确，审核人员进行签字确认；3、加强决算数据分析，收集数据资料，分析预决算差异原因，撰写预算结果报告； 4、将分析报告反馈各业务部门，查找问题，制定整改措施。财会部门预算绩效管理预算绩效管理机制不完善，可能导致绩效目标脱离实际，绩效监控不到位，绩效方法不科学，评价结果流于形式1、建立绩效管理制度；2、预算绩效目标的设定要经过调查研究和科学论证，目标要指向明确，细化量化，符合客观实际；3、评价标准和评价方法科学合理、客观公正，要形成评价报告；4、评价结果要及时反馈并进行一定范围的公
13、开，作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。绩效考评组织单位和个人第二节 收支业务控制一、工作步骤示意图（一）收入业务（二）支出业务（三）债务业务二、风险点及主要防控措施一览表（一）收入业务流程关键环节风险点主要防控措施责任主体收入管理截留、坐支、挪用非税收入，非税收入不开具缴款书，隐瞒应缴收入1、建立非税收入定期稽查制度，落实收缴责任，严格责任追究； 2、建立收入征管信息系统，进行收入分析，财会部门定期与收入执收部门对账；3、严格收费票据管理，开票和收款分离，收入和票据定期核对；4、定期进行财务检查和内部审计监督，加强往来账的清理和检查工作。收入执收部门，财会部门截留、坐支其他收入（二
14、）支出业务流程关键环节风险点主要防控措施责任主体支出管理支出事项事前申请审核和审批支出范围和开支标准不符合相关规定，导致预算执行不力，甚至发生支出业务违法违规的风险1、申请支出事项必须有预算指标，无指标或超指标的支出不能进行申请；2、财会部门进行预算指标审核；3、申请支出部门按照单位内部授权审批权限进行逐级报批；4、审核审批后，按规定开展支出业务。申请支出事项部门，财会部门事后支出审批支出事项缺乏事后监控，可能导致乱列支出，超指标列支出、虚假票据套取资金等风险1、财会部门进行单据审核，签署审核意见；2、根据支出事项数额及支出事项性质的审批权限由不同的审批人进行审批。申请支出事项部门，财会部门支
15、付控制资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等政策规定，导致支出违规风险1、出纳人员进行复核；2、按照规定的资金支付方式进行资金支付。财会部门核算和归档控制会计资料不全，导致责任确认不清1、财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；2、会计档案妥善保管、严防毁损、散失、泄密或不当使用。财会部门（三）债务业务流程关键环节风险点主要防控措施责任主体债务业务管理债务项目确定及审批未经充分论证或未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息，出现财务风险1、进行债务项目论证和评估，财会部门编制债务融资和偿还方案；2、大额债务在充分论证的基础上，由单位领导班子集体决定；3、需报请主管
16、部门和财政部门进行外部审批的，按照规定进行报批。单位负责人，债务业务归口管理部门债务项目的履行债务管理和监控不严，没有做好还本付息的准备，出现财务风险或单位利益受损1、按照规定的用途使用资金；2、财会部门按照债务融资和偿还方案按时还本付息，做好偿债准备；3、财会部门定期核对债务余额，进行债务的对账和检查控制；4、归口部门及时进行债务清理，防范控制债务风险。单位负责人，债务业务归口管理部门，财会部门债务核算与归档债务没有及时纳入账内核算，形成帐外债务和财务风险1、财会部门及时进行债务业务的会计核算；2、做好档案保管工作，妥善保管相关记录、文件和凭证。财会部门第三节 政府采购业务控制一、工作步骤示
17、意图二、工作流程图三、风险点及主要防控措施一览表1、采购预算编制与计划管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体采购预算计划管 理政府采购预算编制与审核资产管理与预算编制部门之间缺乏够沟通协调，政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制，联合进行政府采购预算编制。采购预算编制部门、财会部门、业务部门采购计划编制超预算指标和内容编制采购计划，影响政府采购预算的执行效果业务部门严格按照政府采购预算范围、数量、金额和要求等编制政府采购计划。业务部门采购计划审核政府采购需求审核审批不严格，未按政府采购预算进行采购，影响政府采
18、购预算的严肃性和政府采购效果1、政府采购部门审核采购计划的合理性：采购计划是否列入预算、是否与业务部门的工作计划和资产存量相适应；是否与资产配置标准相符；2、专业性设备附有相关技术部门的审核意见；3、财会部门对采购计划是否在预算指标额度内进行审核。政府采购部门、财会部门采购计划审批1、合理设置政府采购计划的审批权限、程序和责任；2、经审核的政府采购计划按照相应程序进行审批；3、审批后政府采购计划下达给各业务部门，作为业务部门办理政府采购业务的依据。政府采购部门2、采购活动管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体采购活动管理业务部门采购的申请与审核政府采购活动开展不规范，未按规定选择采购方式、
19、发布采购信息，甚至化整为零或其他方式规避公共招标 1、业务部门应当以批复的政府采购预算和计划提出政府采购申请；2、业务部门负责人进行复核业务部门政府采购部门审核政府采购部门对业务部门的政府采购申请进行审核；1、审核重点是否符合政府采购计划，采购成本是否在预算指标额度内，采购组织形式是否合规等；2、对采购进口产品、变更政府采购方式等事项加强审核和审批。采购管理部门政府采购信息的发布1、在政府指定的政府采购信息发布媒体上进行发布；2、对招标公告；邀请招标资格预审公告；中标公告等信息依法公开。采购管理部门、业务部门、外部采购中心采购项目验收1、根据政府采购组织形式的不同，确定验收方式；2、组建验收小
20、组；3、出具验收证明；4、财会部门根据验收证明办理款项支付。采购管理部门、财会部门质疑投诉处理质疑投诉处理不及时，不规范，既不利于及时发现问题，发挥社会监督作用，也影响政府公信力1、专人负责质疑投诉处理工作；2、规定质疑答复工作的职责权限和工作流程；3、答复中形成的各种文件由政府采购部门进行归档和保管；4、质疑投诉问题要进行定期梳理报告，发现问题，改进工作。采购管理部门采购活动管理政府采购业务记录控制政府采购档案管理不善、信息缺失，影响政府采购信息和财务信息的真实完整1、建立政府采购业务工作档案；2、定期分类统计政府采购信息；3、内部通报政府预算执行情况、采购业务开展情况。采购管理部门第四节
21、资产业务控制一、工作步骤示意图（一）货币资金业务（二）实物资产和无形资产业务（三）对外投资业务二、风险点及主要防控措施一览表（一）货币资金流程关键环节风险点主要防控措施责任主体现金管 理建立健全货币资金岗位责任制岗位不健全，不相容岗位未实现有效分离，容易出现财会人员舞弊的可能1、不相容岗位相互分离，XX的部门和人员不得办理货币资金业务或接触货币；2、出纳人员不得担任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作。出纳人员不得由临时人员担任；3、财务专用章由专人保管，个人名章由本人或其授权人员保管。负责保管印章人员配备单独的保险柜等保管设备；4、按照规定由有关负责人签字或盖章的，
22、履行签字或盖章手续。财会部门银行账户管理银行账户管理不善，多头开户，不及时销户，为违规转移隐匿单位资金提供便利1、严格银行账户开户程序2、已开立未使用或长期不用的账户及时进行销户，对已销户的银行账户，应在办理销户后一个月，再由经办人员以外的会计人员向银行核实销户情况，确保销户已得到执行；3、银行预留印鉴由不同人员分开保管，严禁一人保管所有预留印鉴；4、防范网上支付的风险。财会部门货币资金核查控制资金清查制度不完善，可能导致资金丢失和会计人员舞弊风险加强货币资金核查控制：1、建立现金清查制度，指定不办理货币资金业务的会计人员定期不定期抽查盘点库存现金； 2、加强银行对账管理，指定不办理货币资金业
23、务的会计人员核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账账相符，账实相符；3、出具资金核查报告，对发现的问题及时进行分析和整改，堵塞管理漏洞。财会部门（二）实物资产和无形资产流程关键环节风险点主要防控措施责任主体资产管 理资产配置超标准配置资产，造成资产损失浪费，资产配置不合理，影响工作运行。1、资产预算编制参见预算业务预算编制控制；2、资产购置参见政府采购业务活动控制；3、资金支付参见收支业务控制。预算编制部门、资产需求部门、政府采购部门、财会部门资产使用资产保管不善、维护不当造成资产毁损浪费，缺乏资产有效记录和清查盘点制度，产生帐外资产、资产流失、资产信息失
24、真、账实不符等问题1、资产管理部门建立并使用资产信息管理系统对资产进行管理；2、规定资产使用人在资产管理中的责任，对贵重资产、危险资产、有保密特殊要求的资产指定专人保管；3、建立资产定期清查盘点制度，资产管理部门、财会部门和资产使用部门定期对资产进行账实核对，出具资产清查报告、报经资产管理部门审批；4、及时做好资产统计、报告、分析工作，并进行资产信息的内部公开。资产使用部门及人员、资产管理部门资产收益管理资产收益未及时收取，导致，单位利益受到损失1、资产收益的收取参见收入业务控制；2、资产对外签订合同参照合同控制；3、收益管理参见对外投资业务控制。资产归口管理部门，财会部门资产处置资产处置没有
25、严格执行审核审批程序，未按照国家有关规定执行，有关人员徇私舞弊，可能导致资产流失、单位利益受损1、重大资产处置，建立集体议事决策机制；2、对资产的调剂、出租、出借、对外投资、处置等制定管理制度，明确处置程序和审批权限；3、重大资产处置需要按规定进行资产评估或技术审核；4、资产处置收益按照国家规定上缴或管理；5、资产管理部门对处置的资产及时进行记录并提交财会部门进行账务处理。资产管理部门，相关审批权限负责人，财会部门（三）对外投资流程关键环节风险点主要防控措施责任主体对外投 资对外投资决策未按国家规定进行对外投资对外投资决策程序不当，未经集体决策，缺乏充分可行性论证，导致投资失败。1、对外投资要
26、进行可行性论证和集体决策；2、重大对外投资实行专家评审制度；3、对外投资必须按照管理权限履行审批手续；4、财会部门详细记录投资决策过程、各方面意见，与可行性论证报告等资料由资产管理部门归档保管，以便落实投资决策的责任。单位负责人对外投资追踪管理对投资业务缺乏有效追踪管理，未能及时根据外部环境变化调整投资策略或收回投资，造成投资损失和资产流失1、确定投资方案后，财会部门编制投资计划，按照投资计划进行对外投资；2、投资签订合同的，按照合同控制进行管理；3、资产管理部门及时了解被投资单位情况，进行动态监控；4、财会部门加强对投资收益的会计核算和对外投资资料的归档管理；5、建立责任追究制度，对外投资出
27、现重大决策失误的，未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员要进行责任追究。单位负责人、资产管理部门、财会部门第五节 建设项目业务控制一、工作步骤示意图二、风险点及主要防控措施一览表（一）项目管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体项 目管 理项目决策立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当、审核审批不严、盲目上马，导致建设项目难以实现预期目的，甚至导致项目失败1、建设项目属于重大经济事项，决策应当由单位领导班子集体决定，适用集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；2、项目决策程序、相关责任、决策过程和各方面意见要形成书面文件，妥善保管，落实项目决策责任。单
28、位负责人项目审核项目未经过有效审核，项目设计方案不合理，概预算脱离实际，技术方案不能落实等，导致建设项目质量存在隐患、投资失控的问题建立项目审核机制1、岗位设置上，建设项目文档的编制与审核应当相互分离；2、审核工作由具备相关技术和专业知识的专家参与或委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见；3、负责审核工作的机构或人员应当对出具的审核意见或评审意见承担责任。建设项目归口管理部门，项目审核机构招标管理招投标过程存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，可能导致招标工作违法违规，以及中标人实际难以胜任等风险1、建立建设项目招标管理制度，明确招标范围和要求，规范招标程序，发布招标公告；2、需要
29、编制项目标底的，财会部门要对标底计价内容、计价依据进行审核；3、对标底进行保密，落实保密责任；4、开标要委托公证机构进行检查和公证；5、组成评标小组负责评标，评审小组成员对出具的评审意见承担个人责任；小组成员名单保密；6、及时向中标人发出中标公告，签订书面合同、明确权利和责任。建设项目归口管理部门，财会部门建设项目变更建设项目变更审核不严格，工程变更频繁，可能导致预算超支、投资失控、工期延误等风险1、项目确需进行变更的，建设项目管理部门、项目监理机构要进行审核，并履行审批程序；2、因设计变更造成价款支付方式及金额发生变动的，建设项目归口管理部门要提供完整的书面文件和其他资料；3、财会部门要加强对建设项目设计变更所涉及到价款支付的审核。建设项目归口管理部门、财会部门、项目监理机构建设项目档案管理建设项目未及时办理资产及档案移交，资产未及时结转入账，可能导致帐外资产等风险1、建设项目档案统一管理；2、建设项目档案的归档与项目建设同步，工作任务结束后，及时移交给建设项目管理部门。建设项目归口管理部门、财会部门（二）资金管理流程关键环节风险点主要防控措施责任主体资产 项目 资金 管 理建设项目资金的支付建设项目资金管理不严格，价款结算不及时，项
