1、甘肃省农村扶贫开发地方性法规立法探析甘肃省农村扶贫开发地方性法规立法探析中文摘要根据中华人民共和国立法法的规定，除该法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。上述规定为各地方根据本地实际情况制定农村扶贫开发法规提供了法律依据。根据甘肃省十一届人大二次会议第71号代表建议案的建议（甘人大常办发【2009】82号）、甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省人民政府2010年立法计划的通知（甘政办发【2010】14号）以及省人大常委会办公厅关于印发甘肃省人大常委会的通知（甘人大常办发【2010】8号）的安
2、排，甘肃省开始于2009年开始着手甘肃省农村扶贫开发条例的调研和组织起草工作，笔者亦作为专项事务法律顾问,参与了上述工作。本文即结合笔者参与甘肃省农村扶贫开发条例的调研与起草的实践，对甘肃省农村扶贫开发立法地方性法规的相关内容进行探析。本文主要包括甘肃省地方农村扶贫立法的必要性以及可行性探析、甘肃省农村扶贫开发地方性法规的名称探析、立法目的以及法规的原则探析、甘肃省农村扶贫开发地方性法规的执法主体探析、甘肃省农村扶贫开发地方性法规的主要内容探析等几个方面。通过对上述几个方面的解析，对甘肃省农村扶贫开发地方性法规在法规名称的确立、立法目的、执法主体、农村扶贫开发应当遵循的原则、扶贫标准以及扶贫范
3、围的确定、农村扶贫开发措施、农村扶贫开发资金管理等方面提出了自己的见解，期望对甘肃省农村扶贫开发地方立法能够有所贡献。关键词：甘肃省，农村，扶贫开发，条例，地方性法规Legislative Exploration on Local Legislation Gansu Provincial Rural Poverty AlleviationAbstract Abstract：According to Legislation Law of Peoples Republic of China, in addition to the matters specified in Article 8 of
4、the Act, other matters the state has not enacted laws or administrative regulations, provinces, autonomous regions, municipalities and large cities can enact local ordinance and regulations according to local circumstances and actual needs. This provision provides a legal basis for regulations on ru
5、ral poverty alleviation through development according to local circumstances and actual needs. Based on Suggestions on Enactment of Gansu Provincial Rural Poverty Alleviation through Development, suggested by the second session of the eleventh of Gansu provincial peoples congress, and Notice on 2010
6、 Legislative Plan from the General Office of Gansu Provincial Peoples Government, and Notice on 2010 Legislative Plan from the Standing Committees of Gansu Provincial Peoples Congress, Gansu province started to carry out organizations of research and draft from 2009,and I have partipated this job.Ac
7、cording to my participation on research and draft of Gansu Provincial Rural Poverty Alleviation through Development Ordinance, this article explores some aspects on local legislation of rural poverty alleviation through development. Some topics involved on rural poverty alleviation through developme
8、nt are explored and analyzed necessity and feasibility、name analysis、legislative purposes and principles on ordinance、analysis on enforcement body、main contents on legislation .Through exploration and analysis on topics above , I draw some conclusions and have some recommendations on legislation of
9、Gansu provincial rural poverty alleviation through development: confirmation of legislative name 、legislative purpose、enforcement booby、principles should be followed、standard and scope of poverty alleviation、measures should be taken、fund management. And I wish those recommendations will to the legis
10、lation of Gansu provincial rural poverty alleviation through development.Key words: Gansu province, countryside, rural poverty alleviation through development, ordinance,local legislation 目录中文摘要 IAbstract II引言 1第一章 甘肃省农村扶贫开发地方立法的必要性以及可行性 21.1中国农村扶贫开发立法概况 21.2甘肃省农村扶贫开发地方性立法的必要性分析 41.2.1农村扶贫开发承担的历史使命需
11、要法律法规来履行 41.2.2农村扶贫开发面临的困难和矛盾需要依靠法律途径来解决 51.2.3 贫困弱势群体的合法权益需要法律来保障 51.3甘肃省农村扶贫开发地方性立法的可行性分析 61.3.1 客观条件分析 61.3.2主观条件分析 71.4甘肃省农村扶贫开发地方性立法的意义 8第二章 甘肃省农村扶贫开发地方性法规的名称探析 92.1法规名称概述 92.2 甘肃省农村扶贫开发地方性法规名称的要素分析 9第三章 甘肃省农村扶贫开发地方性法规立法目的以及法规的原则探析 123.1立法目的 123.1.1规范农村扶贫开发工作 123.1.2 提高贫困地区农村居民生活水平 123.1.3 缩小区域
12、和城乡发展差距 133.2法规的原则 133.2.1 开发式扶贫方针 133.2.2 政府主导和部门协作 143.2.3突出重点 153.2.4 社会帮扶和自力更生 15第四章 甘肃省农村扶贫开发地方性法规的执法主体探析 154.1中国现行的农村扶贫开发工作机制 164.1.1中央农村扶贫开发工作机制 164.1.2 甘肃省农村扶贫开发工作机制 164.2对甘肃省农村扶贫开发地方性法规执法主体的相关建议 174.2.1 明确执法主体的权限 174.2.2 加强基层农村扶贫开发组织的作用 18第五章 甘肃省农村扶贫开发地方性法规的主要内容探析 185.1扶贫标准和扶贫对象和扶贫范围 185.1.
13、1扶贫标准 185.1.2 扶贫对象 195.1.3扶贫范围 195.2农村扶贫开发的措施 205.3农村扶贫开发资金管理 205.3.1资金管理的原则 215.3.2甘肃省农村扶贫开发资金管理地方立法的建议 22第五章 结束语 25参考文献 26引言甘肃省是全国最贫困的省份之一，但同时也是全国农村扶贫开发起步较早的省份之一。1949年中华人民共和国成立后，特别是自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，甘肃省政府以及各部门在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全省范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模农村扶贫开发，取得了明显的成绩，省内贫困人口数量继续减少，
14、农民收入稳步提高，基本实现了到20世纪末解决省内农村贫困人口温饱问题的战略目标。截至2006年底，甘肃省有56.62万绝对贫困人口基本解决温饱，243.4万低收入人口稳定解决温饱，绝对贫困人口由2000年底的196万人减少到139.41万人，低收入人口由560万人减少到316.57万人，农村贫困面由37%下降到21.9%，下降了15个百分点。51个国家和省定农村扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由1144元增加到1687元，年均增长7.9%，和全省平均增长水平基本持平。进入新世纪以后，甘肃省政府根据中国全面进入建设小康社会新阶段和农村依然存在贫困问题的基本国情，制定了新的扶贫战略，决心继续大力推
15、进农村扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。从客观情况来看，甘肃省农村扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为了规范农村扶贫开发工作，提高省内贫困地区农村居民生活水平，进一步推进贫困地区经济社会协调、可持续发展，缩小区域和城乡发展差距，加强农村扶贫开发法制化建设已经势在必行。另外，甘肃省也是全国农村扶贫开发工作先进省份之一，在多年的农村扶贫开发工作中积累了丰富的经验，这些好的做法和成功的经验，也为制定甘肃省农村扶贫开发方面的法规提供了内容基础。用法律形式规范农村扶贫开
16、发工作、项目规划、实施原则，对于从根本上改善贫困群众的生产生活条件，缩小发展差距，构建和谐社会具有十分重要的意义。只有通过法律制度的构建和完善来减缓、减少、消除贫困，反贫困行为才能体现出制度化和主流化。第一章 甘肃省农村扶贫开发地方立法的必要性以及可行性1.1中国农村扶贫开发立法概况消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进农村扶贫开发，特别是随着国家八七扶贫攻坚计划（19942000年）和中国农村扶贫开发纲要（2001 2010年）的实施，以及中国农村扶贫开发纲要（2011 2020年）颁布，我国扶贫事业取得了巨大成就。我国农村贫困人口大幅减少，农村居民生存
17、和温饱问题基本解决，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立。在经过数十年的努力之后，我国已经探索出一条具有中国特色的农村扶贫开发道路，在保障我国农村居民基本生活条件的同时，也为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固以及社会和谐发挥了重要作用，更为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。虽然我国的农村扶贫开发事业取得了巨大的成就，但是截止目前，我国家却并没有农村扶贫开发方面的专门法律出台，仅有关于农村扶贫开发工作相关方面的一些规定，有关农村扶贫开发方面的规定以及文件主要有：中共中央 国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）的通
18、知（中发201110号）、中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步做好定点扶贫工作的通知（厅字20102号）、国家扶贫资金管理办法（国办发199724号）、国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和农村扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知（国办发201031号）、国务院农村扶贫开发领导小组关于进一步加强甘肃省农村扶贫开发工作的指导意见（国开办发2010139号）、国务院扶贫办关于进一步做好四川云南甘肃青海藏区农村扶贫开发工作的指导意见（国开办发201057号）、国务院农村扶贫开发领导小组关于印发国家农村扶贫开发工作重点县管理办法的通知（国开发199724号）、财政部、国
19、务院农村扶贫开发领导小组关于印发“三西”农业建设专项补助资金使用管理办法的通知（财农200167号）、国务院扶贫办关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知（国开办发200829号）、国务院农村扶贫开发领导小组关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知（国开发20117号）。另外，国家相关部委在有关政策文件中也对农村扶贫开发作出了相关指导，比如国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见（国办发201029号）、国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见（国办发201011号）、国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见（国发200834号）、国务院关于促进牧区又好又快发展的
20、若干意见（国发201117号）、中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见（中发20081号）、中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见（中发20091号）、中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（中发20101号）等。从以上规定以及政策文件可以看出，改革开放三十多年来，我国在农村扶贫开发中积累了大量的富贵经验，而且已经形成了比较完整的政策措施和比较完善的实施模式，但尚未形成相关的法律体系来规范农村扶贫开发工作。现阶段中国农村地区的扶贫工作中，中央和地方多是通过政策、制度以及相关具体的项目来落实
21、扶贫措施。通过政府主导的形式，或者说通过强制的行政干预手段改变贫困状况。这一种做法也可以说是一种行之有效的做法，近三十年来中国在农村扶贫开发领域中取得的巨大成就即是对其有效性最有力的说明。但是随着中国社会的转型，农村社会结构开始出现分层，贫富差距日趋加大，随着社会主义市场经济的初步建立，经济成分的多元化导致了不同利益群体对有限资源的需求和竞争；政府职能的转换则使过去行之有效的“行政手段”开始出现“失灵”。随着农村扶贫开发工作的日益深入，农村扶贫开发涉及的范围日益广泛，单纯靠相关政策文件已经很难全面规范农村扶贫开发工作，所以近年来国内关于全国性扶贫立法的呼声不断加强。每年“两会”上，关于加快扶贫
22、立法的议案建议也是频频出现。通过国家立法的形式，明确农村扶贫开发工作的原则、对象及其权利、组织管理体制、标准、投入来源、责任，加强监督和检查，提高农村扶贫开发的管理水平和工作成效，这些问题才能得到逐步解决。特别是国家实施八七扶贫攻坚计划以来，国务院农村扶贫开发领导小组办公室多次要求全国各省规范农村扶贫工作行为，提高工作效益，并鼓励地方在农村扶贫开发方面进行自主立法。中国农村扶贫开发纲要（20112020年）更是明确提出要加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。针对上述问题，在尚没有专门性的全国性农村扶贫开发方面的法律，甚至连行政法规也没有出台的前提下，全国已经有省、自治区、直辖市以地方性法
23、规的形式完成了地方扶贫立法。比如早在广西壮族自治区就制定了广西壮族自治区农村扶贫开发条例（年月日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2002年1月21日广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于修改广西壮族自治区农村扶贫开发条例的决定进行修改）。黑龙江省农村扶贫开发条例也于2002年10月18日被黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过。另外有关农村扶贫开发的地方性法规还有湖北省农村扶贫条例（已由湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2009年11月25日通过，自2010年2月1日起施行）、重庆市农村扶贫条例（已于2010年5月14日经重庆市第三
24、届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，自2010年8月1日起施行。）9月26日广东省农村扶贫开发条例（草案修改征求意见稿）现阶段正在向社会公开征求意见。1.2甘肃省农村扶贫开发地方性立法的必要性分析甘肃省是全国最贫困的省份之一，也是最早开展农村扶贫开发的地方，贫困地区广大干部群众在长期与贫困的抗争中创造了许多成功经验和办法。尤其是从救济式扶贫向开发式扶贫的转变，使农村贫困现象发生了巨大变化。农村居民生存和温饱问题基本解决，农村贫困人口大幅减少、收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，社会保障制度逐步建立与完善。虽然已经取得了上述显著的成就，但是农村扶贫开发是一项社会化
25、系统工程，需要全社会共同努力，共同参与，相互配合，相互支持。用法律形式规范农村扶贫开发方针政策、项目规划、实施原则、工作措施等，对于从根本上改善贫困群众的生产生活条件，缩小发展差距，构建和谐社会具有十分重要的意义。1.2.1农村扶贫开发承担的历史使命需要法律法规来履行首先，甘肃省在农村扶贫开发方面进行地方性立法是本省农村扶贫开发工作长期性、艰巨性、复杂性的客观要求。甘肃省在全国范围内属于相对贫穷落后的省份，贫困人口的存在，贫困地区的存在，贫困地区与发达地区差距的存在，是长期性的客观事实。虽然本省经过二十多年农村扶贫开发，基本解决了农村贫困人口的温饱问题，但截至2010年底仍有贫困人口348.8
26、万人，贫困发生率为16.7%。而且随着农村扶贫开发的深入，上述人口的脱贫难度越来越大。党的十七届三中全会强调，搞好新阶段农村扶贫开发对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期的历史任务持之以恒地抓紧抓好。从解决温饱到全面实现小康，是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。期间的农村扶贫开发不仅需要稳定的社会环境，更需要稳定的政策环境和法治环境，防止出现乱折腾和摇摆现象。二是进行地方性立法有利于深入贯彻科学发展观。贫困地区的突出问题是物质文化水平非常落后，解决这个问题只有通过加快发展贫困地区的经济，使贫困农民过上富足的生活，提高他们的物质生活水平；通过发展加快贫困地区的文化和社会事业，
27、大力提高贫困地区的精神文明程度，使贫困地区摆脱精神贫困。这就要求农村扶贫开发必须突出以人为本这个核心，坚持统筹兼顾的根本方法，用法律形式规范城乡统筹的具体措施，确保贫困地区群众平等地享有改革发展的成果。三是有利于调动和发挥全社会支持农村扶贫开发的积极性。扶贫工作需要全社会共同努力，从法律上明确扶贫的社会责任，可以强化社会共同的认知，加深社会成员之间的了解和信任，促进社会沟通和理解，从而为全社会支持扶贫工作提供法律保障。1.2.2农村扶贫开发面临的困难和矛盾需要依靠法律途径来解决目前，我国对农村扶贫开发的性质和任务、地位和作用没有权威明确的法律规定，给农村扶贫开发的发展和管理带来了困难。扶贫工作
28、集农业生产、水利、交通、能源、林业、教育、卫生等农村工作于一身，在整合资源，集中资金、保证重点等方面不可避免地存在多头管理、效率低下的问题，只有从法律上明确农村扶贫开发的职能定位，才能确保农村扶贫开发统揽贫困地区农村工作全局的地位，确保各类涉农资金向贫困地区、贫困群众倾斜。随着农村贫困人口温饱问题的基本解决，农村扶贫开发的主要任务由一家一户的温饱项目转向发展区域经济，增加贫困群众收入方面，扶贫成本越来越高，靠正常的扶贫政策和措施难以奏效，只有制定相应的法律法规，逐年加大资金投入强度，才能有效克服和解决种种矛盾和困难，逐步缩小与其他地区的发展差距。按照国家要求，地方各级财政根据各地减贫工作需要和
29、财力情况，每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金，并逐年加大投入规模。省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省（自治区、直辖市）财政专项扶贫资金规模的一定比例，有关资金投入情况作为绩效评价的重要因素。但甘肃省多年来一直没达到国家规定的要求，且现有的扶贫资金由省农村扶贫开发办公室、省发展与改革委员会、省财政厅等部门多头管理，很难整合在一起办大事，上述情形直接影响着扶贫资金最大效益的发挥。只有从法律上明确配套资金比例及随财力增长的比例，规范资金管理、使用、考核、扶持对象以及扶持条件等，才能统筹用好各类扶贫资金，发挥整体效益。1.2.3 贫困弱势群体的合法权益需要法律来保障贫困人口由于各
30、种原因导致生产能力弱，经济收入低，生活水平差，经济上处于弱势群体。经济上的不平等，影响到政治上也不平等，他们的人格尊严往往得不到尊重，他们的民主权利往往被剥夺，他们的正当要求往往被忽视，琅琅的小康声和新农村建设的浪潮有可能淹没贫困群众的呼声。只有用法律保障他们的合法权益，使他们切实感受到党和政府对自己的关怀和帮助，才能增强他们的自信心，激发他们自力更生、艰苦奋斗的精神。长期以来，农村扶贫开发工作一直依照国家的有关文件开展，随意性大约束力不足，灵活性多强制性不够，对锦上添花的项目安排的比较多，对贫困群众长期受益的项目考虑的比较少。如果十几年、甚至几十年后，他们仍然摆脱不了贫困状况，过不上与社会其
31、他成员一样富裕幸福的生活，那么就会对社会主义制度产生质疑，对共产党的执政能力打问号。所以，制定条例不仅是帮助贫困地区发展经济的需要，而且也是保证贫困群众当家作主的需要，不仅是经济问题，而且也是政治问题，关乎到党的根本宗旨，关乎到国家的长治久安。1.3甘肃省农村扶贫开发地方性立法的可行性分析从立法学的角度而言，立法应当坚持辩证唯物主义的思想方法和工作方法，从实际出发，尊重客观实际，从客观存在的经济、政治、文化、地理、人口以及其它方面的实际情况出来立法，以便制定出合乎实际需要，能解决实际问题的法律、法规或者规章。立法需要具备必要的条件。这些条件从总体上划分，可以分为客观条件和主观条件两类。从上述意
32、义上来说，甘肃省进行农村扶贫方面的地方性立法，各个方面的条件都是成熟的：1.3.1 客观条件分析从客观条件而言，甘肃省农村扶贫开发工作的全面开展需要以立法的形式来规范。甘肃省农村扶贫开发工作，始于1983年的“两西”建设，主要经历了“两西”建设、“四七”扶贫攻坚、西部大开发三个阶段。进人新世纪以来，省市各级党委政府坚持政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的方针，以实施以工代赈、整村推进、异地扶贫搬迁、劳动力培训转移、产业化扶贫等为主要举措，农村扶贫开发取得了显著成效。在取得上述显著成绩的过程中，甘肃省总结了众多农村扶贫开发方面的先进经验，实现了由救济式扶贫向开发式扶贫的转变，并总结出了一些好的做法和成功的经验，也形成了众多的政策以及文件。比如甘肃省贫困地区“雨露计划”实施细则、甘肃省易地扶贫搬迁试点工程管理办法(试行)、甘肃省易地
