1、有关宏观调控的经济法问题关于宏观调控的经济法问题一、前言管理经济是国家的基本职能之一。恩格斯在1890年写给康施米特的信中写道：如果政治权力被错误或不适当地用于干预国家经济，那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”（注：马克思恩格斯选集第四卷，人民1972年版，第483页。）早期的重商主义主依靠纯粹的行政措施而不是经济手段，把货币吸引到国来并防止货币外流，以满足国王开支增加的需要和商业资本积累金银财富的要求。晚期重商主义的国家干预则不是放在对货币的管制上，而是放在对贸易的管理上，通过调节对外贸易的商品运动以达到积累货币财富的目的。德国经济学家斯特曾指出：英国
2、人懂得在一定时期“怎样利用禁止输入与高额关税促使工业的发展。”（注：德弗里德里希斯特：政治经济学的国民体系，商务印书馆1961年版，第 40页。）而在“现代德国，既缺乏一个有力的统一的商业政策，在国市场又有一个处处胜过它的工业强国跟它进行竞争。”（注：德弗里德里希斯特：政治经济学的国民体系，商务印书馆1961年版，第103页。）并认为只有采取保护主义，才可逐步培植民族工业，增强竞争。所以保护主义是德国当时唯一可以选择的政策。他还特别强调指出“保护制度来源于国家要求达到独立、强盛地位的自然努力，”（注：德弗里德里希斯特：政治经济学的国民体系，商务印书馆1961年版，第157页。）也应在国家政权的
3、干预之下来实现。 与重商主义的国家干预观相反，英国古典政治经济学家亚当斯密主竞争和市场机制，实行自由放任的经济制度，反对国家对经济生活的干预。他认为 “如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作做得相当正确”，“竞争和比赛往往引起最大的努力。”（注：亚当斯密：国富论（下卷），商务印书馆1972年版，第320页。）斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益，“只需要和平、减轻赋税和管理中的宽余；其余一切则留待事物的自然进程来完成。”（注：转引自WR斯考特：亚当斯密 大学生兼教授，格拉斯哥1987年
4、英文版，第5354页。）在斯密看来，市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性，因而极力反对国家对经济的干预，认为国家职能应限制在三个方面：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会任何其他人的侵犯和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施。”（注：亚当斯密：国富论（上卷），商务印书馆1972年版，第318页。）在经济领域的活动限于兴办非营利性的公共事业及其设施。明确解除国家监督和指导私人产业的义务。亚当斯密在产业革命时期提出的自由市场经济理论在简单商品生产时代的确发挥了
5、巨大作用。一般来说，直至20世纪30年代以前，大部分西方国家都处于自由市场经济阶段，自由竞争的市场机制是实现资源配置和调节私人经济活动的唯一手段，国家和政府基本上不干预经济的运行，但是随着社会化大生产的日益发展，社会分工日益复杂，经济商品化程度的不断提高，自由市场经济的弊端日益暴露出来，在20世纪30年代爆发的资本主义世界空前大危机面前，市场机制这只“看不见的手”一筹莫展，束手无策。“大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。”（注：国庆：现代公共政策导论，大学 1997年版，第77页。）于是，以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生，并由此而步入了国家与市场相结合的现代市
6、场经济阶段。凯恩斯主义的核心是有效需求理论，英国经济学家凯恩斯在其1936年出版的就业利息和货币通论一书当中，以20世纪30年代世界经济大危机为背景，摒弃自由经济理论，强调国家对经济的干预，倡导一个以国家财政政策为中心的需求管理方案，以达到并保持“充分就业，避免现行经济形态之全部毁灭。”（注：凯恩斯：就业利息和货币理论，商务印书馆1963年版，第323页。）与此同时，受命于危难之际的美国总统罗斯福为应付经济大危机而采取的一系列“新政”措施，则是国家全面干预经济、用国家宏观调控这只“看得见的手”直接调节市场经济运行过程的一次重大实践。其干预是直接的全面的深入的。通过颁布调节经济的大批政策法令，对
7、金融业、工业、农业三大部门进行复兴、救济和改革。其目标就是“为维持高度就业水平，物价的稳定，国民经济的增长，以及消费水平的提高，创造有利条件。”（注：波士顿联邦储备银行：1950年年度报告第13页，转引自美国货币政策与金融制度（下册），中国财政经济1980年版，第2页。）由于罗斯福“新政”的实施取得了极大的效果，从而使国家干预经济成为西方主要资本主义国家的一项普遍的既定国策。20世纪6070年代，由于世界经济又出现以“滞涨”为特征的新的经济危机，于是，一种主市场经济与国家干预相调和的新经济学即“混合经济”理论开始在西方占居统治地位。（注：AH汉森：20世纪60年代的经济问题，件键等译，商务印书
8、馆1964年版，第76页。）到20世纪90年代初期开始又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”（注：傅殷才、颜鹏飞：自由经营还是国家干预西方两大经济思维概论，经济科学1995年版，第365367页。）的实践。可以说，前联、东欧等社会主义国家和新中国成立后的前30年实行的是高度集中的计划经济体制，在那种经济体制之下，政府虽然也干预经济生活，但奉行的是彻底的国家控制主义，不仅从宏观上全面控制国家的经济生活，而且从微观上也全面彻底地控制企业乃至公民个人的经济生活，实行宏观与微观的合一。该种高度集中的计划经济体制有“两个根本性的缺陷：缺乏激励机制和
9、不通信息，”（注：世界银行：1996年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财政经济1996年版，第22页。）而且效率低下。“这种制度已被证明对工业不利，对农业更不利。此外，对个人积极性的压制要行一套严密的控制措施”，（注：世界银行：1996年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财政经济1996年版，第1页。）而这又将大大增加国家管理经济的成本。所以，单纯的计划经济体制或单纯的市场经济体制都不能推动经济持续、稳定、健康地发展，于是，许多国家开始在基本正确的宏观经济环境中持续地实施以市场为导向的改革政策。世界银行认为：这“一向是成功的至关重要的因素，”（注：世界银行：1996年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财
10、政经济1996年版，第21页。）并认为“政府主导的干预措施主要针对市场失灵，从而使政府在纠正这些失灵中发挥中心作用。”（注：世界银行：1997年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财政经济1997年版，第1页。）这种新的政府管理经济的职能方式即宏观调控将会从不同层面对我国的各个部门法提出新的挑战，但本文仅从经济法的角度对宏观调控的几个重要法律问题作一些初步探讨。二、政府宏观调控行为的基本畴政府的宏观调控行为是指政府从全国经济总体利益出发，以稳定物价、促进充分就业、保持经济适度增长、实现国际收支平衡为目标，从制定经济行为规入手，在不同程度上以经济计划、产业政策为引导，采用财政、货币、信贷、制裁等经济的
11、、法律的以及必要的行政手段，从总体上调控国民经济运行的经济管理行为。（注：有学者认为：“所谓对国民经济的宏观调控是指国家按照国民经济能以较快的速度稳步协调发展的需要，运用经济计划以及经济的、法律的、以及必要的行政手段对整个国民经济进行的调节和控制。其基本要：使宏观经济活动通过市场中介和微观经济活动有机的结合起来，保持总供求的基本平衡，顺利实现经济发展的战略目标。”参见吴树青主编：政治经济学，中国经济1997年版，第373页。）从性质上讲，政府的宏观调控行为是一种严格意义的经济管理行为，是现代国家干预经济的基本形式，也是经济管理行为的最高形式，是相对于经济管理机关的具体经济管理行为而言的。其价值
12、在于政府通过一系列的调控手段，使宏观经济活动通过市场中介与市场主体的微观经济活动有机结合起来，保持总供求的基本平衡，强调全社会的公共利益至上。从这个意义上说，对市场主体个体利益的保护则放在次要位置。宏观调控行为与普通的具体经济管理行为相比有其广泛的特殊性。第一，表现在它的宏观性上。它是政府站在全社会的公共利益的角度对国民经济的整体运行进行调节和控制，突出了中央国家行政机关的经济职能。正如克林顿所说：“我们的政策不是随便的，也不是保守的，既不是党的，也不是党的。我们政策是新的，是与以往不同的，”“是介于自由放任的资本主义和福利国家之间的第三条道路。”（注：转引自傅殷才、颜鹏飞：自由经营还是国家干
13、预西方两大经济思维概论，经济科学1995年版，第372页。）其实质就是指政府从宏观上对经济运行进行调节和控制。第二，表现在它的概括性上。宏观调控行为除对大型投资项目和市场准入的审批和许可等少数情况之外，许多宏观调控行为包括制定市场经济行为规、编制经济发展计划、调整利率、汇率、税率、采取财政、投资、信贷等措施都是从全面出发，针对一定围的所有相对人的，而不是针对某一些或某几个具体的相对人，即对所有的相对人都具有约束力，而且这些措施一旦公布实施就具有强烈的公定力。（注：一般来说，公定力是指行政机关的行政行为一经作出，不论实际上合法与否，在未被有权机关撤销或改变之前，都假定其合法有效，相关的当事人都应
14、服从或遵守。）所以政府的宏观调控行为对我们以往关于经济管理行为的划分提出了新的挑战，因为大多数宏观调控行为不是抽象行政行为，（注：罗豪才教授认为“所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。”参见罗豪才主编：行政法学，大学1996年版，第116页。）虽然其行为的对象在多数情况下具有不特定性或普遍性，但它们多数不是制定具有普遍性和反复适用的规性文件的行为；但也不是普通的具体经济管理行为。（注：有的学者认为：“具体行政行为是行政主体在国家行政管理活动中基于其行政职权或行政职责所实施的能实际影响相对人权利义务的作为或不作为行为。
15、”参见方世荣著：论具体行政行为，大学1996年版，第13 页。最高人民法院关于贯彻执行中华人民国行政诉讼法若干问题的意见（试行）认为：具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”）因为普通的具体经济管理行为的特点就是管理行为对象的特定化和具体化。事实上政府的宏观调控行为是一种概括性的具体经济管理行为，即就具体事项对不特定的相对人实施的经济管理行为。第三，创制性。政府的宏观调控行为在多数情况下是根据国际国经济
16、形势发展的需要灵活作出的，在此过程中，宏观调控主体主要不是严格依据现行的法律法规进行的，而是根据形势变化的需要即时发布政策、命令和法规、规章，以规市场经济行为；提出经济发展计划和产业政策以及优惠措施，对市场经济运行进行引导；通过行使行政自由裁量权随时调整利率、税率、汇率、工资、货币、信贷规模，对市场进行强制性调控，并不断总结出新的规则等。所有这些都具有浓厚的创制性，而不仅仅是依据现行法律、法规的条文机械地贯彻执行。第四，应急性。纵观东西方国家实施宏观调控的经济背景，无一不是在经济形势严峻，经济秩序不稳，甚至是在遭受或面临经济危机以及战争破坏等紧急情况下，为拯救、恢复和振兴国民经济而实施的。20
17、世纪30年代，以国家对经济实施大规模宏观调控甚至全面干预为显著特征的罗斯福“新政”就是在国家经济陷入全面危机的关键时刻产生的。西欧、日本实施政府对经济的宏观调控最初也都是为使国民经济迅速从战争破坏的废墟上迅速恢复和振兴。源于20世纪90年代初期的我国宏观调控，其初始的目的也在于整顿严重的通货膨胀等危险经济形势。第五，职权性、主动性。是否采取宏观调控措施，何时采取措施，采取什么样的措施，各种措施如何实施以及实施的目标和期限等全都由宏观调控主体根据其对经济形势的判断而作出，无须相对方的申请，虽然有时相对人也会通过批评、建议、游行、请愿等方式要求政府采取某些宏观调控措施，但就国家所采取的整个宏观调控
18、措施来说，这只是极个别的。第六，协作性。宏观调控措施虽然是政府依职权发动的，但由于政府的宏观调控行为在绝大多数情况下是概括性经济管理行为，而且有的措施如经济信息、计划、产业政策指导等属于非权力的或非正式的措施，（注：日本行政法学者室井力在其日本现代行政法一书说：“冠以各种行政计划、建议、劝告、指导等名目的行政指导，或依契约等非权力行为形式的行政活动对国民日常经济和社会生活来说，正发挥着不劣于依命令、强制方法的权力活动的重要作用。”（吴微译，中国政法大学1995年版，第24页）具有行为相对人不特定、不具体的特性。所以，政府的这些宏观调控行为往往需要相对方的积极协作和支持才能实现调控的目标，如政府
19、的经济计划、鼓励投资、刺激市场购买、投资导向、消费导向以及政府采购措施等等都需要相对方的参与和协作。法国前总理、著名经济和货币专家雷蒙巴尔曾这样说过：“政府保持和加强这种协调的做法，因为这是我国制定计划的基础”。（注：转引自健：政府与市场美、英、法、德、日市场经济模式研究，经济管理1995年版，第173页。）政府的前述宏观调控行为（除货币、利率、税率、汇率等经济杠杆以及其他少数调控行为之外）对市场主体特别是对非国有企业以及公民个人等一般不具有法律上的强制性和约束力，他们可以执行，也可以不执行，这完全取决于他们自己的判断和意愿。第七，行为目的的公共性。正如前文所提到的，与普通经济管理行为的目的不
20、完全一样，政府宏观调控行为的直接目的是“充分就业、物价稳定以及国际收支平衡。”（注：世界银行：1997年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财政经济1997年版，第22 页。）保护全社会共同的根本的经济利益，保持整个国家经济的适度增长。而普通的经济管理行为有些是为了促进维护或保护具体的市场主体包括公民个人的经济利益，有的虽然也具有公共性但都是为了维护较低层次的公共利益。通过对政府宏观调控行为的含义、特征的初步分析，我们可以大致上对宏观调控行为作如下基本分类：第一，依宏观调控行为是否以制定规性文件的形式作出，可分为规性调控行为和管理性调控行为。前者是指调控主体把宏观调控的规则制定成具有普遍约束力，可以
21、反复适用并具有法律上的强制性的规性文件的行为，为相对方提供指引、评价、预测其经营管理行为的依据；后者是指调控主体直接就宏观调控的特定事项作出决定，采取措施，实施调节和控制的行为。第二，依宏观调控行为的对象是否具体或特定，将管理性调控行为分为对象不特定的概括性调控和对象特定的具体调控行为。前者如调整利率、税率、控制货币、信贷规模、实施外汇管制，制定经济计划、产业政策等；后者如市场准入的审批，大型投资项目的审批，外汇购买的审批，对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚，以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免，对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的
22、限制等。第三，依宏观调控行为是否具有强制性，可分为强制性调控行为和指导性调控行为。前者如货币、信贷规模的控制，利率、税率、汇率以及各种审批行为，国有企业生产规模的限制，重大经济的处罚行为等，该种行为一旦作出，相对方必须服从和执行，否则将招致法律上的强制性后果。而后者诸如编制经济计划、制定产业政策、发布重要经济信息或情报、投资及消费的引导等，均属于指导性的调控，其实施要依靠相对方的协作和积极支持，对相对人不具有法律上的强制性效果。第四，依宏观调控行为作出的时间阶段不同，可分为事前调控、事中调控和事后调控。事前调控如编制经济计划，制定市场法规规章，制定产业政策，决定税率、利率、汇率及信贷投资规模等
23、；事中调控包括各种重要的审批行为，对大型国有企业的兼并、改组，发布经济信息和情报，动用国库资金收购重要物资，动用国家控制的重要物资投放市场，平抑市场物价等。事后调控包括对重大经济行为的行政处罚，出口退税，失业救助等。总起来说，事前调控和事中调控具规制性和指导性，事后调控具有补救性、奖惩性。三、宏观调控法律关系的性质、特征宏观调控法律关系是指由经济法调整的因调控主体与相对方之间对国家经济生活进行宏观调控而产生的具有经济法上的权利义务容的宏观经济管理关系。（注：宏观调控法律关系的相对人是指与调控主体相对应的作为经济管理对象的市场主体，包括从事经济活动的公民、法人或其他社会组织。）这一概念大致包括三
24、个层面的含义：第一，它是一种“法律关系。”（注：“法律关系是法律规在指引人的社会行为，调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利义务联系。” 参见文显著：法学基本畴研究，中国政法大学1993年版，第160页。）而不是一种事实关系，“法律关系就其原型来说是社会的经济关系、家庭关系、政治关系等，这是法律关系原初的属性。”（注：文显：法学基本畴研究，中国政法大学1993年版，第163页。）第二，它是一种经济法律关系，是“在国家协调本国经济运行过程中根据经济法的规定发生的权利和义务关系”。（注：紫煊：经济法学，大学1997年版，第 52页。）第三，它是宏观经济管理机关在对国民经济实施宏观调控时与相对方所
25、形成的一种法律关系，是经济法律关系的下位概念。在现代市场经济条件下，由于作为相对方的公民、法人和其它社会组织已成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性和某种主导主动的地位”的市场主体，（注：文显：法学基本畴研究，中国政法大学1993年版，第169页。）因而就使得这种法律关系获得许多新的属性。由于政府的宏观调控行为是政府在公共行政管理中的一种特殊的行为，经过初步考察，本文认为，宏观调控行为引起的法律关系具有六个方面的特征：（一）与普通经济管理行为不同，“宏观经济管理被普遍认为是中央政府的职能。”（注：世界银行：1997年世界发展报告，蔡秋生等译，中国财政经济1997年版，第124页。）一般来说，
26、宏观调控行为的主体主要是一个国家的中央经济管理机关，具有高层次性、专业性。在美国，其从事国家宏观调控的经济管理机构及组织包括：白宫办公厅，行政管理和预算局，经济顾问委员会，政策发展办公室，商务部，财政部等；德国从事国家宏观调控的行政机构及组织包括：联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等，还有大量的咨询与研究机构；日本的大藏省、通商产业省、农业水产局、经济企划厅等机构及组织也主要从事宏观调控。（注：健：政府与市场美、英、法、德、日市场经济模式研究，经济管理1995年版，第3133 页，第213217页、第258261页。）我国从事宏观调控的经济管理机关或调控主体主要包括中国
27、人民银行、财政部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易部等。可见宏观调控主体主要是从事经济计划、财税、货币、外贸易和工商管理等国家核心经济事务的中央行政机构及组织，普通的经济管理部门在国家宏观调控中起着辅助的作用，地方的经济管理机构或组织主要起着执行中央宏观调控政策、措施和决定的作用。（二）在多数情况下，宏观调控行为的相对方具有不特定性或众多性。这与普通的经济法律关系不同，普通的经济法律关系普遍具有经济管理机关与相对方的对应性。相对方是具体的特定的公民、法人或其他组织。由此，我们可以说宏观调控行为一般是指宏观调控主体就某一项宏观调控事务对不特定的相对人实施的具有宏观性、概括性的经济
28、管理行为。如政府控制货币发行、实施外汇管制、税率、汇率、利率的调整，促进或控制进出口贸易，政府投资，政府招标采购以及市场准入等虽然属于具体经济管理行为，却主要是针对不特定的多数人实施的，所以不能简单地套用传统的或现有的有关经济管理行为的分类标准对宏观调控行为进行归类。（三）宏观调控法律关系的客体是公共利益。纵观西方主要发达国家以及中国的宏观调控行为，其对象大都集中于国家的物价、就业、经济增长速度以及国际收支等四个领域，这四个领域的一个共同特征在于它们都属于公共利益，而且主要是物质上的公共利益，一般不涉及行为和精神财富，而且这种公共利益是高层级或者说是全体国民的公共利益。其目标是物价稳定、充分就
29、业、经济适度增长和国际收支的平衡，而一般经济管理法律关系的客体往往是具体的相对人的“物质财富、行为和精神财富”上的权利义务。（注：罗豪才主编：行政法学，大学1996年版，第1920页。）或者说宏观调控“强调的是总量平衡的法律效果，而不是个别民（商）事主体权利的保护”（注：王保树：论经济法的本质，载于清华法律评论（第二辑），第67页。）（四）宏观调控法律关系的协作性特色较浓。在现代市场经济条件下，作为政府宏观调控行为相对方的公民、法人都是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，有广泛的自主经营决策权，加上宏观调控行为本身主要是针对不特定的多数相对人进行的，所以经济管理机关所制订的经济计
30、划，产业政策引导，消费引导及投资引导等宏观调控行为必须转化为具体的公民、法人的自觉意志，即只有在具体的法人和公民的协助下，才能实现调控目标。而一般经济管理行为则是依靠经济管理机关单方意志和行政强制权作后盾来实现其目标的。（五）调控主体的调控权是最大的行政自由裁量权（Discretion）。负责宏观调控的经济管理机关站在全国经济综合平衡的角度上，从全局利益出发作出决策，发布命令，采取措施。调控机关根据国际国经济形势的发展变化状况，不仅可以审批重大投资项目，调整利率、税率、汇率，实施外汇管制，增加或减少政府投资，货币发放，还可以动用国库资金收购工农业产品以稳定生产，动用国家掌握的重要物资以平抑市场
31、物价，限制或控制生产规模，进出口贸易管制，市场准入上的管制，甚至贸易报复等经济的或法律的措施及手段，这些手段或措施是否实施，如何实施，完全由经济管理机关根据经济情势变迁状况自由裁量，灵活把握，在紧急或重大情况下，甚至越过现行相关法律法规的规定，直接根据宪法采取紧急措施。这些都是普通的行政自由裁量权所不具有的特征。（六）由宏观调控法律关系引起的争议在多数情况下主要通过政治途径解决，而不是通过行政复议或行政诉讼等法律途径来解决。除重大投资项目的批准，大型公司或企业的许可即市场准入，重大的经济处罚等少数行政争议，相对人可提起行政复议或行政诉讼之外，绝大多数宏观调控法律关系中的争议被作为国家行为而被排
32、除在行政复议或司法审查围之外，如我国行政诉讼法第12条第1款就规定“国防、外交等国家行为”不属于行政诉讼的受案围。（注：所谓国家行为：“通常的标准是直接以国家名义实施，涉及国家主权或重大国家利益，政治性很强等。”参见明安著：行政诉讼法学，大学1993年版，第126页。）从理论上讲，其排除司法审查的主要理由可能有：“（1）国家行为具有紧急性，诉诸法院可能造成时间耽搁，导致国家利益的重大损失； （2）国家行为往往出于政治和策略上的考虑，而非单纯依据法律所为；（3）国家行为影响的往往不是某一个或某几个相对人的利益，而是一定地区、一定领域、一定行业多数相对人或全体相对人的利益。”（注：明安：行政诉讼法学，大学1993年版，第127页。）对于排除司法审查的宏观调控争议主要由议会或国家权力机关通过政治途径解决，包括对政府的宏观调控政策、法规或措施提出质询，进行调查；对政府提出的宏观调控计划和财政安排以及重大投资项目进行审查，直至提出不信任案等。四、宏观调控主体调控权行使的围和方式宏观调控主体的调控行为虽然具有宏观性、概括性、创制性、应急性、公共性和职权性等一系列重要特征，
