1、中国对外直接投资的制度变迁及其特征中国对外直接投资的制度变迁及其特征内容摘要 本文对中国对外直接投资制度变迁过程及其特征进行了考察。结果表明，中国对外直接投资制度的变迁与中国经济发展战略密切相关，微观层面的企业在对外直接投资制度变迁中主动性较差，中国对外直接投资制度的变迁过程实际上是政府主导的对外直接投资制度的形成过程，其变迁模式是一种典型的“自上而下”的模式。当前中国亟需建立企业主导的对外直接投资制度。关键词 中国对外直接投资，制度变迁，特征一、引言大力推进“走出去”战略已成为中国新时期对外开放的重点内容。然而，中国对外直接投资的发展现状却不容乐观。2000年，北京外汇管理部门对北京市部分境
2、外投资企业的发展现状及面临的主要问题进行了全面调查，结果表明，截至2000年12月，在被调查境外投资企业中，%的境外投资企业能够正常开展经营活动，%已停止经营或正在申请办理注销手续。世界银行认为，中国对外投资的许多资金被浪费到不适当的项目上。在2002年世界经济论坛公布的国际竞争力评价报告中，中国企业的国际竞争力是低下的，几乎属于最低的20%之列，这表明中国目前对外直接投资的宏观绩效与微观绩效均较差。当前，寻找制约中国对外直接投资发展的各种因素，探寻中国对外直接投资的各种经济规律，对中国经济的全面协调可持续发展具有重大的理论与实践意义。本文认为，中国对外直接投资实际上是制度的产物，并随制度的变
3、迁而不断发展。制度是一切问题的逻辑起点，研究中国企业的对外直接投资，必须从制度入手。本文就中国对外直接投资的制度变迁过程及其特征进行研究，并探寻中国对外直接投资制度创新的内涵。二、中国对外直接投资的制度变迁过程中国的对外直接投资是在改革开放后才开始发展的。但在改革开放初期，中国的经济发展水平较低，再加上企业经营者长期受计划经济思想的约束，国际化的经营意识也十分缺乏。就整体而言，中国企业当时还不具备进行对外直接投资的各项初始条件。当时，国内理论界在国际价值论、比较价值论等基础上，提出了中国对外开放的第一理论即“窗口”理论，并在该理论指导下，成立了中国的经济特区。这样，国家在改革初期就将对外开放的
4、重点放在国际贸易和利用外资两个方面。因此，在中国改革开放初期，企业发展的重点是从如何按政府指令生产转向按市场需求变动状况生产和经营。在对外开放方面，企业重点是扩大进出口和利用外资，而对于对外直接投资和经营无论是政府还是企业以及理论界都未引起广泛的注意。只有极少的企业，主要是外贸、外经公司，从自身经营发展需要出发，开始在海外设立窗口企业，主要目的仍是为贸易服务，但投资的规模都比较小。1979年成立的中国国际信托投资公司称得上是中国第一家对外直接投资企业。1984年，中信与美国一家公司合资组建西林公司，从而开始了企业投资主体的对外直接投资活动。但在1985年前，中国进行跨国直接投资的企业主要是外贸
5、公司和综合性公司。经过几年对外直接投资的自发实践与对外交流，中国企业在国外的业务已不仅仅局限于贸易方面。随着改革开放的深入，一些非贸易业务的需要逐渐显现出来。为了适应这一需要，1985年后，外贸部制定了在国外开办非贸易型企业审批管理办法，从而使更多的投资主体加入对外投资的行列，出现了投资主体多元化趋势，投资规模也是空前放大。1985年对外直接投资总额为8086万美元，而到1987年对外直接投资总额35000万美元。到1987年，外经贸部批准的境外非贸易型企业达385家，累计投资额亿美元，中方累计投资亿美元。在对外直接投资规模空前放大情况下，由于管理制度的不健全，以及企业国际经营经验的不成熟，一
6、些没有对外直接投资条件的企业也出现了“跟风”现象，中国对外直接投资呈现一片混乱的状况。为了规范中国企业的对外直接投资，减少企业对外直接投资风险，1988年，国务院正式批准中国化工进出口公司进行企业对外直接投资试点。通过试点来探索对外直接投资的管理经验。经过1988年的试验调整后，国内许多大型企业也纷纷走出国门，寻找发展机遇，并积极参与国际竞争。这时企业的对外投资规模有所扩大。1991年，中国对外直接投资再次达到新高，全年对外直接投资36700万美元。据统计，到1991年，中国共有各类境外企业近2000家(不包括港澳地区)，其中贸易型企业800多家，非贸易型企业1000多家，分布在93个国家和地
7、区。中国的改革开放在20世纪90年代初受到了思想瓶颈的制约。1992年初，邓小平发表南巡讲话，中国改革开放再一次在思想解放中获得新的发展空间。中国对外直接投资也获得了新的发展机遇，国家对对外直接投资也开始重视起来。邓小平于1992年5月视察了首都钢铁总公司，随后国务院批准首都钢铁总公司扩大海外投资和经营权，从而使中国企业的对外投资进入了一个新的发展阶段。随着改革开放的深入，许多部门、地方和企业把发展企业对外直接投资提高到进一步促进经济发展的战略高度。但此时由于国内经济出现了通货膨胀的迹象，内部经济协调成为政府的中心任务。再加上国际环境的复杂多变，投资风险加剧，在20世纪90年代的最初几年对外直
8、接投资发展受阻。在1991年的高峰之后，1992年、1993年、1994年、1995年对外直接投资发展速度相对缓慢。1994和1995年两年中，境外企业只增加342家，中方协议总投资只增加了2亿美元，年平均增加率分别为%和2%。但到1995年底，中国境外投资企业已达1883家，中方总投资亿美元。1996年、1997年、1998年中国对外直接投资取得了快速发展。1998年，全部对外直接投资额达263400万美元，达到顶峰。到1998年底，中国境外投资企业数累计达到2396家，协议中方投资金额亿美元。1998年后，由于亚洲金融危机给全球经济带来的负面影响，各国为了国内经济的发展，各种保护性措施相继
9、出台，对外直接投资环境恶化，全球对外直接投资大幅萎缩。中国对外直接投资也面临严峻的考验。在外部环境恶化的同时，中国对外直接投资的内部却得到极大的改善。中国政府在经过20年的成功改革和对外开放后，中国经济已经取得了举世瞩目的成绩。通过对外贸易和招商引资使中国在较短的时间内在技术引进等方面取得了明显成功。但由于外资企业进口中外商的技术保密策略，对外贸易和招商引资的技术经济效用处于递减状况。为了保持经济的可持续发展，中国经济改革面临新的路径选择。于是，中国政府在新时期的对外开放战略进行了重大调整。2000年，中国政府正式确立实施“走出去”战略，坚持“引进来”和“走出去”同时并举、相互促进的新的发展方
10、向。2002年底，中国共产党的十六大又进步指出，实施“走出去”战略是对外开放新阶段的重大举措，要鼓励有比较优势的各种所有制企业开展对外投资，并以此带动商品和劳务的出口，形成一批有实力的对外直接投资企业和知名品牌。2001年全年对外直接投资达到688400万美元，成为历史高点。但 2002年后，中国的对外直接投资也明显受到全球投资环境恶化的冲击。但在发展中国家里，中国对外直接投资不论是流量或是存量均居前列。根据2004年世界投资报告(UNCTAD，2005)数据，2003年中国对外投资流量仅次于新加坡(5536百万美元)、俄罗斯(4133百万美元)、韩国(3429百万美元)，居第四位(排名不包含
11、香港、台湾等地区)；2003年中国对外投资存量仅次于新加坡(90910百万美元)、巴西(54646百万美元)、俄罗斯(51809百万美元)，居第四位(排名不包含香港、台湾等地区)。三、中国对外直接投资制度变迁的特征纵观中国对外直接投资制度变迁的过程，我们可以发现中国对外直接投资制度变迁有其鲜明的特征中国对外直接投资制度的变迁与中国经济发展战略密切相关。中国对外直接投资的每一次变革都与中国经济发展变革相联系。但中国对外直接投资制度的变迁明显落后于中国整体经济制度的变迁进程。这主要是因为对外直接投资是在经济发展到一定阶段的产物，可参见以下表格。2.中国对外直接投资制度的变迁过程实际上是政府主导的对
12、外直接投资制度的形成过程。在最初的发展阶段，中国对外直接投资主要是自发形成的。但自 1985年以来，政府在企业对外直接投资中的作用明显加强，而且还实行对外贸易经济合作部(现在商务部)、国家发展计划委员会(现发展改革委员会)、中国人民银行、财政部、劳动部、国家外汇管理局、海关总署等国务院直属职能部门以及各省、市、 自治区、计划单列市的外经贸管理部门等多部门管理。在管理中实行严格的多部门对外直接投资审批制度，审批手续繁杂，审批时间很长，通常一个项目审批需要 46个月时间，长的要花上一两年。事实上，中国对外直接投资决策由政府决策代替了企业决策。由于政府决策中必然存在的责任、权力与风险的不对称，在很大
13、程度上中国企业的对外直接投资是在政府引导下急功近利的感情投资，而不是基于企业发展战略需要和自身条件成熟的理性行为。从投资实践来看，中国每一次对外直接投资的大发展都与政府的大力推进密切相关。而每一次投资量上的回落，无不与政府的对对外直接投资的管理与规范相关。在这种情况下必然会产生激励不相容的现象。由于对外直接投资更多体现了国家利益，而微观的企业主体在对外直接投资必然存在外部性问题，即对外直接投资的收益不能完全内部化，自发的对外直接投资规模必然小于最优水平。另外，由于很多项目由政府推动，资金政府出面解决，在没有严格的监督机制的条件下，对外直接投资经营者会有机会主义的动机和条件，对经营风险常常会漠视
14、，从而使对外直接投资项目产生较大的投资风险。3.微观层面的企业在对外直接投资制度变迁中主动性较差，中国对外直接投资制度变迁遵循一种典型的“自上而下”的模式。政府能直接支配的主要是国有企业，所以在政府主导的对外直接投资制度下，对外直接投资的微观主体大多是国有企业。目前中国对外直接投资的企业中约有50%是国有企业。从对外直接投资存量来看，中央管理的企业拥有存量的九成以上(2003年度中国企业对外直接投资统计公报， 2004)。由于国有企业的产权制度改革滞后，现代企业制度未完全建立起来。因此中国对外直接投资的微观主体在制度变迁中的主动性不强，在微观层面的企业制度改革方面进展缓慢。譬如对外直接投资风险
15、管理制度、对外直接投资考核考评制度、相关监督管理制度在多数对外直接投资企业中一直处于缺位的状况。20世纪80年代末和90年代初，国家投资在许多地方设立了中国商品分拨中心，虽然这些中心是国家投资企业经营，但由于花的不是自己的钱，先买房，再建厂，至于回报如何从不关注。十几年后，这些中心几乎无一成功，有的企业还负债累累。在中国对外直接投资的制度变迁中，政府几乎处于唱独角戏的状态。中国对外直接投资制度变迁的模式是典型的“自上而下”模式，由此产生的制度具有较差的适应性与较低的制度弹性。四、中国对外直接投资的制度创新要解决中国对外直接投资宏观与微观绩效双低的局面，必须要进行对外直接投资制度的创新，要让企业
16、真正自主决策，将政府主导的对外直接投资制度逐渐转向企业主导的对外直接投资制度。具体包括以下几个方面切实转变政府职能，培养服务观念，建立企业主导的对外直接投资制度。要切实改变政府现有角色定位，政府不能代替企业进行对外直接投资决策。政府的主要职责应该是做好企业对外直接投资的服务工作，节约对外直接投资中的交易成本。政府在引导企业发展对外直接投资时，应尽量采用经济手段，而不能过多的依靠行政手段。要让企业真正自主决策，将政府主导的对外直接投资制度逐渐转向企业主导的对外直接投资制度。2.培育有国际竞争力的对外直接投资主体，让企业成为对外直接投资制度创新的主体，形成“自下而上”的对外直接投资制度变迁模式。要
17、建立企业主导的对外直接投资制度，必须要建立能适应国际化经营的良好对外直接投资主体群，让企业成为对外直接投资制度创新的主体，形成“自下而上”的制度变迁模式，以增强制度弹性。首先要充分认识到，中国的国情决定了在近期内中国对外直接投资的主体只能以国有企业为主。因此改造国有企业是关键。当前应尽快推进具有跨国经营业务的国有企业改革，早日建立现代企业制度，解决对外直接投资主体内部激励不相容的问题；其次要推动中国民营企业“走出去”，为民营企业提供公平的发展环境，促进其扩大规模，加强管理，形成产品经营、品牌经营和资本经营并举的格局，进一步促进对外直接投资主体的多元化；此外要促进中国企业国际竞争力的提升，加速组
18、建中国的超大型企业集团，实现大中小型企业的协调发展，实现投资主体的多元化。3.从组织和管理入手，建立有效的对外直接投资监管制度。中国对外直接投资总体的监管策略应该是以尽量低的监管成本和较好的监管收益为目标，建立相对完备的监管组织体系和相对完善的监管制度。首先，要建立完备的监管组织体系。如建立专门的海外投资管理机构和海外投资审计与绩效评估机构。其次，要进一步加强监管制度建设，如尽快制定一部保护、鼓励和管理海外直接投资的综合性基本法即中国企业海外直接投资法，并建立分类监管机制。4.为对外直接投资企业打造良好的融资平台，建立对外直接投资的经济杠杆和有效的投资调控制度。要以中国进出口银行和中国银行为依
19、托，建立促进中国对外直接投资的相应政策融资机制。另外，政府需要制定措施支持和鼓励大型跨国企业集团在不征或少征预提税的国家或地区成立海外财务子公司，专门从事国际间资金的调配，避免或减轻境外融资的税赋，为其境外子公司提供低成本资金。要推动中国的跨国银行与中国的跨国企业携手共进，在海外中国跨国企业较多的国家设立分支机构，以更好地为中国企业的对外直接投资服务，并加强投资调控。5.建立对外直接投资风险管理制度。在中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，明确提出要完善对境外投资的协调机制和风险管理，加强对海外国有资产的监管。首先应理顺与其它国家的对外经济与贸易关系，增强本国政府的政治经济地位，建立各个国家对外直接投资风险预警体系，定期发布各国的投资环境报告，防范对外直接投资中的政治风险。其次，要打造对外直接投资信息平台，减少由于信息不对称造成的经营风险。再次，要建立对外直接投资保险制度和对外直接投资基金制度，以分散企业对外直接投资面临的各种风险。此外，要推进企业风险管理制度的建设，增强企业风险识别能力、风险预见能力和风险的管理与控制能力。
