1、浅谈生态文明视角下广州环境政策执行的创新浅谈生态文明视角下广州环境政策执行的创新摘要生态文明体现人与自然的和谐，强调生态系统的可持续发展，在生态文明观的指导下，人类必须要在推动社会经济发展的同时保护好生态环境，这是人类能够可持续发展的根本。伴随着经济的发展，广州市的环境污染也越来越严重，政府虽已经认识到问题的严重性，并不断出台相关环境保护政策来加以遏制，然而由于一些原因使得广州环境政策执行存在问题，导致广州市环境污染问题依然十分严峻。本文以广州环境保护和污染减排政策为例，研究生态文明视角下广州环境政策执行创新问题。通过对环境政策执行的相关概念及基本理论进行界定，分析广州环境保护和污染减排政策执
2、行中现状及问题，深入探讨广州环境保护和污染减排政策执行存在问题的原因，最后针对性地提出广州环境政策执行创新的策略。以期通过本文的研究为广州市环境政策执行创新提供相关参考依据，提高广州市环境政策执行的成效，保护好广州市环境和实现广州市生态文明。关键词生态文明，环境政策，政策执行，广州On the innovation of environmental policy implementation in Guangzhou from the perspective of ecological civilizationTaking Guangzhou environmental protection
3、and pollution reduction policy as an exampleABSTRACTEcological civilization embodies the harmony between man and nature, sustainable development emphasizes the ecological system, in the view of ecological civilization under the guidance of human beings must protect the ecological environment in prom
4、oting social and economic development at the same time, it is fundamental to human sustainable development. Along with the economic development of Guangzhou City, the environmental pollution has become increasingly serious, the government has been aware of the seriousness of the problem, and the con
5、tinuous introduction of relevant environmental protection policies to be curbed, but due to some reasons that Guangzhou environmental policy implementation problems, which leads to the problem of environmental pollution in Guangzhou city is still very grim. In this paper, the Guangzhou environmental
6、 protection and pollution reduction policy as an example, to study the implementation of Guangzhous environmental policy innovation from the perspective of ecological civilization. Defines the related concepts of the implementation of the environmental policy and the basic theory, analysis of the st
7、atus quo and problems of Guangzhou environmental protection and pollution reduction policy implementation, in-depth study of Guangzhou environmental protection and pollution reduction policy implementation the causes of the problems, finally puts forward the innovation of Guangzhous environmental po
8、licy strategy. Through the research of this paper, it can provide reference for the implementation of environmental policy innovation in Guangzhou, improve the effectiveness of the implementation of environmental policy in Guangzhou, protect the environment of Guangzhou and realize the ecological ci
9、vilization of Guangzhou.KEY WORDSecological civilization；environmental policy；policy implementation；Guangzhou目 录前言 1（一）选题背景及意义 11.选题背景 12.研究意义 1（二）国内外研究现状 21.国外研究现状 22.国内研究现状 3（三）研究内容与方法 31.研究内容 32.研究方法 3二、环境政策执行的相关概念及基本理论 5（一）相关概念界定 51.环境政策 52.环境政策执行 5（二）基本理论 51.公民参与理论 52.多元治理理论 6（三）影响环境政策执行的因素 61.
10、利益因素 62.信息因素 63.监督因素 74.政策执行者的自身素质 7三、广州环境保护和污染减排政策执行中现状及问题分析 8（一）广州环境保护和污染减排政策概述 8（二）广州环境保护和污染减排政策执行效果 8（三）广州环境保护和污染减排政策执行中存在的问题 101.政绩目标与公共利益的冲突 102.政府和公民环境保护的意识薄弱 103.“上有政策，下有对策”问题依然存在 114.环境政策执行主体职责不明 115.环境政策执行偏差的矫正能力存在较大缺陷 11四、广州环境保护和污染减排政策执行存在问题的原因 13（一）政府部门纵横向权力间的不合作博弈 13（二）政府部门、生产企业与民众“话语权”
11、结构失衡 13（三）企业和政府部门及政府官员之间的“利益同盟” 14（四）环保法律不完善 14（五）政府管制工具存在缺陷 14五、广州环境政策执行创新的策略 15（一）促使政策制定者与执行者的利益一致 15（二）以生态文明观为指导，加强环保意识 15（三）构建政府、企业、公众三方互利合作的关系 151.协调环境政策执行中政府间的关系 152.构建环境政策执行中政府与企业的伙伴关系 163.构建环境政策执行中公众与政府和企业间的伙伴关系 16（四）增强环境法规的执法力度，提倡柔性执法 16（五）发挥政府的主导作用，加强企业的环保责任 17六、结论 18参考文献 19致 谢 21附录：访谈提纲 2
12、2前言（一）选题背景及意义1.选题背景生态文明是人类社会发展过程中的一大进步，是保护和提高对人与自然和谐程度的进步在提高其性能的物质文明发展过程中的生态环境以及生态文明观念的人的必然要求1。生态文明是人类和遵循人与自然和谐发展的规律，促进社会，物质和经济文化发展的精神成果，它是文化伦理的形式对人与自然、人与人和谐，为目的的全面发展和持续繁荣。生态文明体现了人与自然的和谐、可持续发展，强调生态系统，人类的指导下的生态文明观必须在促进社会经济发展的同时保护生态环境，是人类可持续发展的基础。改革开放以来，随着经济的发展，中国的环境污染越来越严重，政府已经认识到问题的严重性，并出台相关环保政策来抑制环
13、境污染。随着我国经济发展速度越来越快，广州市政府部门严格按照党中央和国务院的“十一五”方针，制定出经济发展战略，实现广州的全面建设。广州政府部门还提出了“建设幸福广州”的口号，根据广州自身发展优势，建设科学发展道路，大力开展环境保护的同时还促进了地方经济快速增长。目前我国政府部门对广州环境保护和污染减排政策政策提出了以下几点意见：第一，广州政府有关部门应该加强重视广州环境建设和发展，全面建设工作机制，促进广州企业经济发展。第二，广州政府有关部门应该实行划分区域管理，合理规划企业发展生产。第三，广州企业应该全面推进无污染排放，实现经济化转型。第四，广州政府有关部门应该提高广州环境的门槛，全面建设
14、广州绿色环境。第五，提出广州环境保护治理方针，建设美丽广州，提升群主保护环境意识。但是这么多年过去了，广州市环境污染问题依然十分严峻，因此，提高广州市环境政策执行的成效，是保护好广州市环境和实现广州市生态文明的当务之急。因此，本文选择广州环境保护和污染减排政策作为个案，分析广州环境政策执行创新问题。2.研究意义首先，研究环境政策执行创新是我国地方政府和环境部门的首要任务。因为有效的环境保护不仅可以提升广州地方经济发展，还可以改善广州生活环境。因此我国地方政府部门需要提出完善的环境保护制度，并在执行过程中严格遵守环保规定，由此可知，环境保护政策才是保护环境的主要核心。因此，加强广州环境政策执行创
15、新建设机遇大于挑战，具有重大意义。其次，广州区域属于改革开放发展重点区域，因此广州政府部门在发展广州经济的同时还需要保护广州环境。目前来看，广州部分政策执行还不到位。为了更好的提高广州市政府的环境政策执行创新能力，保护好广州市环境和实现广州市生态文明，对广州市环境政策执行现状进行了调查，并针对不足之处进行研究，提出适当的建议，因此这项调查具有重大意义。（二）国内外研究现状1.国外研究现状在实施环境政策方面，国外学者主要从实施环境政策的因素入手，分析了环境政策未能有效实施的原因。本文将其总结为以下三点:（1）环境政策的执行受多种因素的影响。例如社会经济因素、政治因素等等。上世纪九十年代，美国知名
16、大学教授Paul B. Downing针对美国环境质量，提出了政治压力和资金才是导致环境保护政策全面实施的主要因素。他还对美国环境法律法规进行了深刻的研究，但是这些研究没有起到什么重要作用，因此他指出，只有在政治压力和资金准备充分的情况下，环境保护政策才能够全面实施。因此为环境保护政策缺乏国家抵制，技术是不可行的，而不是其他原因造成的2。2006年，日本学者Rvokichi 1-lirono也提出了环境政策的全面实施主要取决于经济因素和政治因素以及社会因素等方面。（2）用经济制度来改善环境政策的全面实施。英国科学家庇古就在福利经济学一书中提出了可以通过使用财政政策来解决环境问题的改善。1960
17、年，鲍莫尔等人运用了经济手段来治理环境污染，他们提出了一种最佳的均衡分析方式，通过制定排污税来控制企业经营成本，从而寻求出最佳治理环境污染的治理方法。（3）提出新环境政策保护制度。2006年，Duncan Liefferin针对欧盟环境治理政策，环境治理的新模式，他提倡的权力转移，从国家到中央决策部门在各部门的执行和私营部门，一般他们的权力的重新分配，在公共或私人关系的人能获得进一步发展。但是这些因素之间严重影响着社会其它政治体制，例如企业和公民。2.国内研究现状胡建华（2012）认为我国的环境政策执行还存在问题,如政府和公民环境保护意识差、环境政策执行机构权力配置偏弱、执行主体职责不明、执行
18、手段和原则固化硬化以及执行偏差的矫正存在缺陷等。为此,该文提出以生态文明理论为指导,创新我国的环境政策执行。姚荣（2013）认为国家环境治理状况很大程度上取决于基层政府的环境政策执行状况。本文通过对江苏省S镇有关“农村环境连片整治”政策执行状况的实地调查发现,基层政府在环境政策执行中呈现出“合谋”、“诉苦”、“做作业”等行动逻辑,基层政府环境政策执行异化现象普遍存在。中国特色的财政联邦主义、官员晋升的政治锦标赛模式、压力型体制、环境政策的“可度量性”较低等诸多因素透过府际关系,影响基层政府的环境政策执行。黄晗（2013）地方政府的环境政策执行困境不仅源自环境保护与地方经济发展的矛盾,也与环境问
19、题本身的物理属性、地方环境治理的制度结构以及现行环境保护体制中考核问责和利益协调机制有着密切关系。本文从环境治理尺度、制度结构以及激励机制三个方面对现有环境政策执行相关文献进行概括及评述。（三）研究内容与方法1.研究内容本文主要以“广州环境保护和污染减排政策”为例，研究生态文明视角下广州环境政策执行创新问题。通过对环境政策执行的相关概念及基本理论进行界定，分析广州环境保护和污染减排政策执行中现状及问题，深入探讨广州环境保护和污染减排政策执行存在问题的原因，最后针对性地提出广州环境政策执行创新的策略。2.研究方法本文的研究主要采用文献研究法、个案研究法、定性分析与定量分析相结合的方法。文献研究法
20、是通过查阅大量国内外文献资料，从而对需要研究的问题进行深入了解。通过对国内外环境政策执行相关理论资料进行搜集整理，作为本文立论的理论依据。个案研究法是通过某一研究对象为研究案例，通过调查分析方法对这个案例的特点进行研究的一种方法。本文主要以广州环境保护和污染减排政策作为个案，研究生态文明视角下广州环境政策执行的创新问题。本文通过科学定量分析方法对事物的本质进行了深入研究，透过现象看本质，全面掌握事物发展规律，并将研究思路整理清楚。定性分析法就是对研究对象进行“质”的方面的分析。本文通过对广州环境保护和污染减排政策执行相关数据进行分析，探讨广州环境保护和污染减排政策执行效果。二、环境政策执行的相
21、关概念及基本理论（一）相关概念界定1.环境政策环境政策有广义和狭义之分，广义环境政策主要指国家法律规定的保护环境的法律规定。例如环境法律和法规。而狭义的环境政策主要指参照于环境政策和法律法规的一个概念。本文对于环境保护研究，包括环境保护的国家法律、法规的规定，包括在国家环境标准的制定和实施过程中的环境治理和环境保护。因此我国相关环保部门需要严格按照国家法律和方针，严格执行环境保护活动。2.环境政策执行环境政策的执行则是指政府和有关环境部门利用各种政策资源，将国家环境保护的方针政策和具体措施通过企业，公众，社会团体等目标对象，得以贯彻落实从而得到环保目标的过程4。（二）基本理论1.公民参与理论对
22、于公民参与理论，主要指试图影响公共活动的一种活动。因此公民参与主体和参与领域以及参与渠道成为了公民参与的三个要素。本文将对这三个要素进行说明和分析。第一，公民参与主体主要指拥有参与需求的个体公民，例如个体公民组成的民间组织。第二，公民参与的领域主要指在社会中存在的任何一位公民，这些公民都可以合法参与的公共区域。第三，公民参与的渠道主要指社会上存在着各种参与渠道，例如公共政策渠道。因此可知公民参与主要指参与国家政治生活和政治决策的一种活动，目前人们将参与的这种活动称为政治参与。通常情况下，公民参与是不能够和政治参与一样的，因为公民参与主要指广大老百姓的参与的活动，而政治参与只要指特定的某些公民。
23、由此可知，公民参与范围大，政治参与范围小。对于公民参与来说，还可以指文化生活参与和经济生活参与等等。随着我国社会经济的发展，我国公民的参与范围逐渐发展和壮大。2.多元治理理论1990年，我国社会团体、民间组织等等社会自治力量不断发展壮大，这些组织严重影响着社会公共生活安全，因此我国 政府部门开始对这些组织进行管理，例如制定合理的制度和市场机制。因为新的公共管理可以扩展政府部门的改革视角，可以处理现代经济文化问题，因此在研究过程中，具有重要的意义。（三）影响环境政策执行的因素在环境政策执行的过程中，由于经济利益和政治因素等等影响，导致环境执行者没有严格按照国家环境保护制度来执行，导致环境保护政策
24、没有起到作用。1.利益因素由于环境执行者受到了经济利益的影响，导致环境执行者往往没有按照我国环境相关政策执行环境保护。因此经济利益的影响才是导致环境政策无法顺利实施的主要原因。为了实现环境政策的有效实施，首先考虑的整体利益这一政策的发展方向和实现环境目标，和分散的政策实施，执行者将首先考虑自身局部利益。因为整体经济利益在很大程度上可以制约着环境执行者，而地方利益会使得环境执行者受到经济利益影响，导致环境政策执行不到位。以此可知，只有全面协调环境政策和经济利益，才能够保证环境政策的全面执行和落实。2.信息因素在传递信息的过程中，如果信息在传递过程中出现问题，那么信息就会制约着政策的执行。因为传递
25、的信息是错误的，那么执行的政策方针就会是错误的。由此可知，只有保证传递信息的真实有效，才能够降低政策执行的难度。如果信息无效，就会影响政策的执行7。3.监督因素监督是确保政策落实的重要保证，有效监督能促进政策的严格执行。要发挥监督作用，就要完善监督制度和问责制度，运用多种监督方式，在有效监督下实施政策8。4.政策执行者的自身素质政策执行者自身素质也影响政策执行。如果决策者没有正确的环境保护意识，那么环境政策执行力度就远远达不到预期目标。三、广州环境保护和污染减排政策执行中现状及问题分析（一）广州环境保护和污染减排政策概述改革开放以来，广州成为了经济发展区域，广州政府部门严格按照国家党中央的经济
26、可持续发展战略实现经济规划和发展。广州政府部门提出了“建设幸福广州”的口号，提出大力发展经济，制定出经济发展战略，实现广州的全面建设。广州政府部门还提出了“建设幸福广州”的口号，根据广州自身发展优势，建设科学发展道路，大力开展环境保护的同时还促进了地方经济快速增长。广州为了快速实现经济的全面增长，建立了完善的环境保护机制，具有重要作用。我们可以从两个方面进行说，一，建设环境保护战略机制，可以促进广州经济发展。二是实行环保分区控制分类指导，引导广州市产业合理布局。通过以环保规划引导经济发展，以珠三角环保一体化推动重大产业合理布局，以规划环评优化产业发展，以统一规划、统一定点促进重污染行业整合升级
27、。三是通过大力实施工程减排、结构减排、监管减排，全力推进污染减排，为经济转型升级提供环境容量。四是提高环保准入门槛，促进产业绿色升级。五是加强环境综合整治，确保环境安全。六是强化环境执法，维护群众环境权益。（二）广州环境保护和污染减排政策执行效果一是近几年来，广州市坚持以环境保护促进加快经济发展方式转变，加大产业结构调整力度，经济增长方式转变初见成效。“十三五”期间单位GDP化学需氧量和二氧化硫排放强度均比“十二五”期间下降60%以上，单位GDP能耗居全国第二低，单位工业增加值能耗全国最低。二是广州环境保护和污染减排政策执行期间，广州市经济保持高速增长，超额25%完成“十三五”污染减排任务。广
28、州市统计局发布， 2013年,广州市GDP达15420.14亿，增长11.6%。例如2010年广州的整体GDP远远超过了2011年的GDP增长，达到了10604.48亿元。2014年广州广州市GDP总额16600亿元,增长8.5%。2015年广州市GDP总额为18100.41亿元，名义经济增速为8.34%。2016年，广州市GDP总额为19610.94亿元，同比增长8.2%。图3.1 广州市GDP总额增速趋势图 单位：亿元三是广州市环境质量稳中转好。广州环境保护和污染减排政策执行后，广州市城市空气质量达到国家二级标准，饮用水源水质全部达标，森林覆盖率明显提高。据国家林业局森林资源清查结果显示，
29、2010年我国森林覆盖率为16.55%，广州市森林覆盖率为9.06%。2016年，我国森林覆盖率为18.21%，广州市的森林覆盖率17.05%，这表明广州环境保护和污染减排政策执行后，森林覆盖率提高了7.99%。图3.2 中国和广州市森林覆盖率对比图四是广州政府在“十二五”召开以后，相继颁布了三部广州地方环境政府政策，提出了 18项地方性环境标准，初步建立了符合广州实际情况的地方环境标准体系。（三）广州环境保护和污染减排政策执行中存在的问题1.政绩目标与公共利益的冲突在广州环境保护和污染减排政策执行的过程中，主要有中央与地方的博弈，政府与社会之间博弈关系。对珠江三角洲经济区建设是国家战略，基于
30、广州的发展对促进珠江三角洲地区经济的快速发展，可以进一步推动地方经济发展的宏伟蓝图9。在这一战略的布置阶段，广州地方政府严格按照国家制定的环境保护政策，快速发展地方经济，加大力度提升珠江三角洲地区经济。目前，短期利益和经济利益为出发点，从广州自身利益的灵活空间政策的制定和实施城市和由此产生的自主性，影响了广州环境保护和污染减排政策的执行效果。当前珠江三角地区的主要参与方来自社会团体，因此企业需要考虑多个因素，例如利润因素 10。在企业发展中，忽略了广州环境保护和污染减排政策的执行，或钻广州环境保护和污染减排政策的空子，甚至对广州环境保护和污染减排政策的内容有意曲解，导致广州环境保护和污染减排政
31、策执行受阻。例如在广州市，部分企业利用废弃的盐田改成了工业用地，这种做法在短时间内虽然可以给企业带来一定的经济效益，但是长期来看，这种做法会给广州天气和环境造成严重损害。因为使用废弃的盐田改造成工业用地，会造成盐田大面积的水域消息，不利于环境保护。2.政府和公民环境保护的意识薄弱在广州市经济的发展过程中，广州环境保护和污染减排政策需要地方政府、企业和社会公众来共同执行，少了一方面，广州环境保护和污染减排政策就得不到有效的执行。“虽然这几年广州市民的环境保护意识得到提升，但是仍然不够强。”“广州市地方政府往往把兴趣和精力重点集中在具有短期回报和有丰富利润空间的工作领域上，诸如招商引资等，而对环境
32、保护这种短期内难以获得投资回报的工作不够重视。”由于当前地方政府部门对于环境保护不够重视，企业和社会公众对广州环境保护和污染减排政策就更是漠然了。广州市面积广大，沿海城市人口众多，因此在这样的高压人口密度下，广州更需要注重环境保护，采取一定的措施提升广州民众的环保意识。3.“上有政策，下有对策”问题依然存在“上有政策，下有对策”在广州环境保护和污染减排政策执行中是经常出现的一种现象，成为影响广州环境保护和污染减排政策有效执行的一个障碍12。“在广州环境保护和污染减排政策的执行中，有些政策执行者从地方私利的角度出发，对上级政府产生对抗性反应，实行地方保护主义，广州环境保护和污染减排政策的执行的结果
