1、中国的环境保护 白皮书中国的环境保护白皮书前言中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策，把实现可持续发展作为一个重大战略，在全国范围内开展了大规模的污染防治和生态环境保护。改革开放18年来，中国国民生产总值以年均10左右的速度持续增长，而环境质量基本避免了相应恶化的局面。实践表明，中国实行的经济、社会和环境协调发展的方针是有成效的。作为国际社会的一名成员，中国在致力于保护本国环境的同时，积极参与国际环境事务，努力推进环境保护领域的国际合作，认真履行所承担的国际义务。所有这些，充分反映了中国政府和人民
2、保护全球环境的诚意和决心。中国为保护环境作出了哪些努力？中国的环境保护状况如何？值此一年一度的“6.5”世界环境日之际，在这里作一介绍。一、实施可持续发展战略的选择中国现代化建设是在人口基数大，人均资源少，经济发展和科学技术水平都比较落后的条件下进行的。70年代以来，随着中国人口的增长、经济的发展和人民消费水平的不断提高，使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临着越来越大的压力。选择一条什么样的发展道路，历史地成为与当代中国人民及其子孙后代生存息息相关的重大问题。中国政府十分重视因人口增长和经济发展而出现的环境问题，把保护环境作为提高人民生活水平和生活质量的一个重要方面。为了促进经济、社会与环境
3、的协调发展，中国在80年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策。制定经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，实行“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。颁布实施环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。坚持环境保护纳入国民经济和社会发展计划，
4、实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。建立健全各级政府的环境保护机构，形成比较完善的环境管理体制，充分发挥环境监督管理的作用。加速环境科学技术的进步。加强基础理论研究，组织科技攻关，开发和推广防治环境污染的实用技术，扶植环境保护产业的发展，初步形成了环境保护科研体系。开展环境宣传教育，提高全民族的环境意识。广泛进行环境宣传，逐步普及中小学环境教育，发展环境保护在职教育和专业教育，培养环境科学技术和管理方面的专门人才。推进环境保护领域的国际合作。积极发展同世界各国和国际组织在环境与发展方面的交流与合作，认真履行国际环境公约，努力发挥
5、中国在国际环境事务中的作用。进入90年代，国际社会与世界各国在探索解决环境与发展问题的道路上迈出了重要一步。1992年6月，联合国环境与发展大会把可持续发展作为未来共同的发展战略，得到了与会各国政府的普遍赞同。1992年8月，联合国环境与发展大会之后，中国政府提出了中国环境与发展应采取的十大对策，明确指出走可持续发展道路是当代中国以及未来的必然选择。1994年3月，中国政府批准发布了中国21世纪议 程 中国21世纪人口、环境与发展白皮书，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。有关部门和地方也分别制定了实施可持续发展战略的行动计划。1996年3月，第
6、八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在中国经济建设和社会发展过程中得以实施。二、逐步完善的法律体系与管理体制中国重视环境法制建设，目前已经形成了以中华人民共和国宪法为基础，以中华人民共和国环境保护法为主体的环境法律体系。中华人民共和国宪法规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”中华人民共和国环境保护法是中国环境保护的基本法。该法确立
7、了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针，规定了各级政府、一切单位和个人保护环境的权利和义务。中国针对特定的环境保护对象制定颁布了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法，包括：水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法、水土保持法、农业法等。中国政府还制定了噪声污染防治条例、自然保护区条例、放射性同位素与射线装置放射防护条例、化学危险品安全管理条例、淮河流域水污染防治暂行条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、海洋倾废管理条例、陆生野生动物保护实施条例、风景名胜区管理暂行条例、基本农田
8、保护条例、城市绿化条例等30多件环境保护行政法规。此外，各有关部门还发布了大量的环境保护行政规章。中国地方人民代表大会和地方人民政府为实施国家环境保护法律，结合本地区的具体情况，制定和颁布了600多项环境保护地方性法规。环境标准是中国环境法律体系的一个重要组成部分，包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准。环境质量标准、污染物排放标准分为国家标准和地方标准。到1995年底，中国颁布了364项各类国家环境标准。中国法律规定，环境质量标准和污染物排放标准属于强制性标准，违反强制性环境标准，必须承担相应的法律责任。在建立健全环境法律体系的过程中，中国把环境执法放在与环境立法
9、同等重要的位置，连续4年开展了全国环境执法检查，对污染和破坏环境的行为进行严肃查处，对环境违法犯罪行为进行严厉打击。中国十分重视人民群众和新闻舆论对环境违法行为的监督，开辟了人民群众反映环境问题的渠道，加强了新闻媒介对环境违法行为的揭露和曝光。应该指出的是，中国的环境法制建设还需要进一步完善，如某些方面存在着立法空白、有些法律的内容需要补充和修改、有法不依、执法不严的现象等。因此，继续加强环境法制建设仍是一项重要的战略任务。中国同样重视环境管理体制建设，现在已经建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制。全国人
10、民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往。一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构。国务院环境保护委员会由国务院有关部门的领导成员组成，是国务院环境保护工作的议事和协调机构。其主要任务是：研究和审议国家环境保护与经济协调发展的方针、政策和措施，指导并协调解决有关的重大环境问题，监督检查各地区、各部门贯彻执行环境保护法律法规的情况，推动和促进全国环境保护事业的发展。省、市、县人民政府也相应设立了环境保护委员会。国家环境
11、保护局是国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。目前，中国县级以上环境保护行政主管部门有2500多个，从事环境行政管理、监测、监理、统计、科学研究、宣传教育等的总人数达8.8万人。中国各级政府的综合部门、资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构，负责相应的环境与资源保护工作。中国多数大中型企业也设有环境保护机构，负责本企业的污染防治以及推行清洁生产。目前，各部门和企业的各类环境保护人员已达20多万人。三、工业污染防治和城市环境综合整治中国政府把工业污染防治作为环境保护工作的重点
12、，经过20多年的不懈努力，中国工业污染防治取得了较大进展。实现工业污染防治的战略转变。70年代，中国的工业污染防治主要集中在点源治理上。进入80年代，中国通过调整不合理的工业布局、产业结构和产品结构，结合技术改造，强化环境管理等政策和措施，对工业污染进行综合防治。到90年代，中国在建立社会主义市场经济体制的过程中，转变传统的发展战略，推行清洁生产，走可持续发展道路。在工业污染防治的指导思想上确立“三个转变”，即：在污染防治基本战略上，从侧重污染的末端治理逐步转变为工业生产全过程控制；在污染物排放控制上，由重浓度控制转变为浓度与总量控制相结合；在污染治理方式上，由重分散的点源治理转变为集中控制与
13、分散治理相结合。工业污染防治的政策法规体系初步形成。为有效地防治工业污染，中国政府制定了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”、“强化环境管理”三大环境保护政策，以及资源综合利用政策、结合技术改造防治工业污染政策、城市环境综合整治政策、环保技术政策、环保产业政策等。在颁布的环境保护法律法规中，也对工业污染防治作出了明确规定。各级地方政府结合本地实际情况，制定了地方性的工业污染防治政策。企业环境监督管理得到加强。中国政府通过推行环境影响评价和“三同时”（防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度，对控制新污染源起到了显著作用。全国县以上建设项目环境影响评价率
14、和“三同时”执行率分别达到60.8和87.3。到1995年底，全国开展排污申报登记的城市有480个，企业7.7万家；发放排污许可证的城市有240个，企业1.4万家，发证1.6万份。1979年以来，全国共征收排污费247亿元。工业污染防治措施逐步完善。一是通过调整产业结构、产品结构和结合技术改造，推行清洁生产，完成了一大批污染治理项目。化工、冶金、轻工、机械、电力、建材等行业积极推行清洁生产，加速技术改造，强制淘汰了一大批污染重、能耗物耗高的设备和产品，使工业生产连年增长，污染物排放量持续下降，效益逐年提高。吉林化学工业公司是一个老企业，多年来，他们依靠科技进步，对资源浪费严重、排污量大的生产装
15、置进行技术改造，从根本上解决了多种化学品的污染。二是结合城市环境综合整治和区域改建，关闭、搬迁、治理了一批污染严重的企业，使部分地区的污染趋势得到缓解。北京市关闭了污染严重的首钢特钢南厂，消除了市区一大污染源。上海市加强苏州河、黄浦江上游和重点城区的污染防治，使部分城区的污染得到了治理。三是加大了污染限期治理的力度。从1978年起，国家下达的两批367项限期治理项目及地方政府安排的22万项限期治理项目已经基本完成。四是污染防治向区域和流域综合整治发展。从80年代后期起，中国政府分别对本溪市、包头市大气污染，白洋淀、淮河流域水污染等区域和流域进行综合整治。1995年中国政府颁布了淮河流域水污染防
16、治暂行条例，淮河流域水污染防治工作正在按计划积极推进。五是大力推进节能降耗，提高废气、废水、废渣“三废”处理能力和综合利用率。“八五”期间(19911995年)，中国每万元国内生产总值能耗由1990年的5.3吨标准煤下降到1995年的3.94吨标准煤，累计节约和少用3.58亿吨标准煤，年节能率为5.8%。1995年，全国县以上工业企业废水处理率76.8，燃料燃烧废气消烟除尘率88.2，生产工艺废气净化处理率68.9，工业固体废物综合利用率43.0，工业“三废”综合利用产值190亿元。太原钢铁公司退休工人李双良，从1983年起带领20多名老工人用了10年时间将一座巨大的渣山削为平地，解决了太原钢
17、铁公司长期以来危害一方的重污染源，使废钢渣得到了综合利用，仅回收废钢铁就达90万吨，创造价值1.6亿元。中国是一个以煤为主要能源的国家，全国烟尘排放量的70、二氧化硫排放量的90都来自于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生了比较严重的大气污染，有些地区和城市还产生了酸雨并呈发展趋势。中国政府已经采取发展洁净煤技术、清洁燃烧技术和征收二氧化硫排污费等政策措施来控制酸雨。中国酸雨问题专家经过多年的研究证明，中国内地排放形成酸雨的污染物主要在境内输送，酸雨主要分布于长江以南、青藏高原以东地区及四川盆地。中国同其他的发展中国家一样，无论是现在还是到本世纪末，人均能源消费水平和二氧化碳排放量都远远低于世界
18、平均水平。根据气候变化框架公约，中国没有限制二氧化碳排放的具体义务，但本着对保护全球气候负责的态度，采取了节约能源与发展能源工业并重的方针，努力提高能源利用效率，积极调整能源结构，大力发展水电，适当发展核电，加强地热、太阳能、风能、海洋能等新能源的研究与开发，以减少温室气体的排放。改革开放以来，中国国民生产总值翻了两番，污染物排放的增长速度明显低于经济增长速度，部分地区和城市的一些环境质量指标基本保持稳定，有的还在一定程度上有所改善。但是，中国工业化还处于初级发展阶段，现代化管理水平不高，工业布局和产业结构需要进一步调整，技术装备和生产工艺比较落后，因此，防治工业污染仍是中国环境保护的一项艰巨
19、任务。中国政府历来把城市作为环境保护工作的一个重点。10多年来，中国加快了城市化进程。1980年全国城镇人口为19140万人，1995年达到35171万人；1980年全国设市城市223个，1995年增至640个；城市化水平由1980年的19.39提高到1995年的28.85。同其他国家一样，中国在城市化进程中也产生了环境污染问题，对此，中国政府采取有力措施加以控制，努力改善城市环境质量。编制城市总体规划，调整城市功能布局。到1995年底，中国640个设市城市都编制了城市总体规划，31559个建制镇也编制了总体规划。依据城市规划法，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公
20、害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。中国确定了52个环境保护重点城市，公布了99座国家级历史文化名城予以重点保护。加强基础设施建设，提高污染防治能力。目前，全国城市居民用气普及率68.4，城市污水集中处理率20，城市垃圾粪便无害化率45.4，城市建成区的绿化覆盖率23.8。在1994年，北京市投资151.3亿元用于城市基础设施建设，其中50多亿元用于环境治理设施建设，先后建成了日处理
21、50万吨的高碑店污水处理厂、大型的大屯垃圾转运站和阿苏卫垃圾卫生填埋场，使北京市的环境面貌从总体上有了较大改观。开展城市环境综合整治，改善城市环境质量。从1989年起，中国政府在全国推行城市环境综合整治定量考核制度，国家和省级政府分别对37个重点城市和330多个城市进行定量考核。这项制度的实施，加强了各级领导对城市环境保护的责任感，并把定量考核纳入政府工作议事日程，初步形成了市长统一领导、各有关部门分工负责、广大群众积极参与的城市环境综合整治管理体制和运行机制。全国各城市加大环境整治投资，加快建设速度，取得了明显效果。到1995年，全国建成烟尘控制区11333平方公里，环境噪声达标区1800平
22、方公里，增加公共绿地4.9亿平方米。杭州市中东河、成都市府南河、天津市海河、上海市苏州河、南京市秦淮河、南通市濠河等一大批城市河道经过大规模的整体改造，使城市水环境状况有所改善。辽宁省本溪市通过城市环境综合整治和生态建设，使全市污染严重的21条“烟龙”、17股污水、两座废渣山得到治理，建成220平方公里的环城森林公园。这座曾经被称为“卫星看不见的城市”环境状况得到明显改善。四、国土整治与农村环境保护国土整治是中国实施可持续发展战略的一个组成部分。改革开放以来，中国政府开展了大规模的国土整治。国土整治规划工作取得新进展。在国土整治规划工作中，中国政府制定了一批全国及跨省区或重点地区的国土整治规划
23、，如全国土地利用总体规划纲要、全国造林绿化规划纲要、全国海洋开发规划、全国水土保持规划纲要、中国七大江河流域综合规划、三峡地区经济发展规划、长江三角洲及长江沿江地区经济规划、西北地区经济规划要点、晋陕蒙接壤地区资源开发与环境保护规划等。一些省、市也编制或修编了地方国土整治规划和土地利用总体规划。到1995年底，省、市(地)、县三级土地利用总体规划编制工作分别完成了60、69和63。国土整治研究取得多项成果。为配合制定中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，中国政府从实现经济、社会、人口、资源与环境相互协调和可持续发展出发，组织开展了国土资源开发与环境整治、全国国土
24、总体规划以及矿产资源对国民经济保证程度等重大问题研究，完成了19962010年全国国土资源开发与环境整治重大问题等专项研究报告，提出了优化国土资源开发与整治总体框架、区域发展战略、国土资源开发布局、国土整治和环境保护目标及对策。主要江河湖泊开发整治成效显著。新中国成立以来，中国政府把以防治洪涝为重点的大江大河和主要湖泊的综合开发与整治列为水利建设的重要任务。“八五”期间，对长江中下游、黄河下游、淮河、海河、松花江、辽河、太湖等主要江河湖泊的重要堤防继续进行加高、加固、河道整治和分滞洪区建设，建成和新开工建设一批重要的、具有控制性功能和综合效益的骨干工程。为解决北方地区水资源短缺问题，中国政府积
25、极推进跨流域调水工程的规划和建设工作，1995年11月组织开展了实施南水北调中、东、西线工程的全面论证工作。三峡工程是治理和开发长江的一项跨世纪宏大工程，建成后可有效地控制长江上游洪水，提高中、下游防洪能力，减免洪涝灾害对生态与环境的破坏。三峡工程利用水能发电，与燃煤电厂相比，可大量地减少污染物的排放。中国政府组织有关专家完成了长江三峡工程生态与环境影响及对策的论证报告，批准了三峡工程环境影响报告书。这项工程对生态与环境可能产生的不利影响，中国政府将采取有效措施加以解决。全面推进土地保护、开发与整治。为了切实保护好耕地，根据基本农田保护条例，全国开展了划定基本农田保护区工作。到1995年底，有
26、2100个县级单位完成了划定任务，70以上的耕地得到了有效保护。加强了建设用地计划管理，较好地控制了建设用地总量和结构，乱占耕地现象有所好转，1995年，全国各类建设占用耕地比上年下降20.8。近年来，为了加快防治沙漠化工作的进程，中国政府编制了19912000年全国治沙工程规划要点，制定10年治理开发666.7万公顷沙漠化土地规划目标，全国防治沙漠化工程的20个重点县、9个试验区、22个示范基地已经纳入国民经济发展计划加以实施。“八五”期间，防治沙漠化工程完成综合治理面积达375.9万公顷。中国政府重视水土保持工作，有效地防治了水土流失，改善了生态环境和农业条件。目前，全国已建立了25片国家
27、级水土流失重点治理区，实施了七大流域水土保持工程，在1万多条水土流失严重的小流域开展了山水田林综合治理。全国累计治理水土流失面积6700万公顷，修建了大批蓄水保土工程，平均每年减少土壤流失量11亿多吨，增加保水能力180亿立方米。黄土高原水土流失综合治理区已累计治理1500万公顷，使30的水土流失面积得到不同程度的治理，年输入黄河的泥沙减少3亿吨以上。自土地复垦规定颁布实施以来，全国多数省、市制定了土地复垦规定实施办法，10多个省、自治区出台了土地复垦资金征收、使用和管理办法，土地复垦成效显著。从1987年到1995年，全国累计开发复垦耕地约350万公顷，其中复垦利用各类废弃土地约60万公顷。
28、1989年开展了全国主要矿产开发省(区)复垦土地试点工作，1995年开始建设3个国家级煤矿塌陷地复垦示范区，制定了全国土地复垦技术标准。江苏省铜山县七年投资5600万元，复垦土地0.66万公顷，实现了复垦与用地的基本平衡。抗御自然灾害的能力得到加强。中国人民在长期与自然灾害斗争中积累了丰富的经验，制定了“预防为主，防治结合”、“防救结合”等一系列方针政策。初步建立了防御各种自然灾害的工作体系，形成了一支具有一定实践经验、学科基本配套、门类比较齐全的科研队伍，监测主要自然灾害的台网已初具规模。中国是一个历史悠久的农业国家，在发展农业生产的过程中，中国政府重视农村环境保护。生态农业建设取得成效。中
29、国政府已经把发展生态农业列为实现环境与经济协调发展的重大对策。目前已确定的50个生态农业试点县发挥了良好的示范作用，带动全国10个地区和100多个县的生态农业建设。据统计，生态农业试点县粮食总产量较以前增长15，亩产增长10以上，人均收入高于当地平均水平12。生态农业建设使农业生态环境得到明显改善，荒山荒坡得到治理，森林覆盖率大幅度提高，水土流失有所控制，土壤有机质含量提高，农业生态系统抗灾能力有所增强。与此同时，为促进区域可持续发展，主要以县域为单元的近百个生态示范区建设工作已全面起动。农村能源建设有了新进展。开展农村能源建设是保护和改善农村生态环境的一项重要措施。1991年开展的全国百县农
30、村能源综合建设，形成年新增开发1080万吨标准煤和节约1137万吨标准煤的能力。1995年，全国农村开发与推广省柴节煤灶、沼气、太阳能、风能、地热和小水电等技术，形成了年新增和节约8000万吨标准煤的能力，其中建成农用沼气池569万户，推广省柴节煤灶1.7亿户。乡镇企业污染防治有所加强。乡镇企业是中国农村经济的坚实支柱和国民经济的重要力量，随着乡镇企业迅速崛起所带来的环境问题也引起中国政府和人民普遍关注。10多年来，乡镇企业的环境管理和污染防治取得了一定成效。东部沿海地区乡镇企业技术与装备水平逐步提高，结合小城镇、乡镇企业小区和经济小区建设，积极推行污染集中控制，取得成效。江苏省张家港市在经济
31、高速发展的情况下，十分注意防止乡镇企业的环境污染，走上了环境与经济协调发展的道路。中西部地区对乡镇企业积极引导、扶持与监督，防止乡镇企业污染的扩散与蔓延。应该指出，乡镇企业的环境保护任务还十分艰巨，中国政府将继续引导乡镇企业健康发展，进一步加强环境管理，以防治和减少环境污染。绿色食品和有机食品的开发受到欢迎。为了满足城乡人民对高质量食物日益增长的需求，保护农业自然资源和生态环境，1990年中国有关部门开始开发无污染、安全、优质、营养的“绿色食品”。到1995年底，全国共开发绿色食品产品568个，相当一部分成为名牌产品。绿色食品开发以来，全国有113万公顷土地受到较好保护。1995年，中国有关部
32、门发布了有机（天然）食品标志管理办法，完全不使用化肥和农药的有机（天然）食品已在中国问世。五、生态环境与生物多样性的保护中国政府把生态环境保护作为环境保护工作的重点，经过长期努力，中国的生态环境保护和建设取得了较大成就。造林绿化取得成效。中国政府从50年代开始组织开展大规模的植树造林，加强了森林资源培育、保护和管理，在合理利用森林资源方面有了较大进展。改革开放以来，中国造林步伐加快，数量逐年增加，质量不断提高，实现了森林年生长量超过年消耗量，初步扭转了长期以来森林蓄积量持续下降的局面，进入了森林面积和蓄积量“双增长”的阶段。目前，全国森林面积达1.34亿公顷，森林覆盖率上升到13.92，人工造林保存面积达3379万公顷；全国累计有44亿人次参加全民义务植树运动，义务植树230亿株；先后有12个省（区）基本实现了消灭宜林荒山目标。中国政府特别重视林业生态工程建设。从197
