1、基础的基础认证与国家基本制度建设内容摘要：无“知”无以“行”，国家行动需要认证基础。发达国家与发展中国家在税收服从、基本社保体系和社会经济干预能力上的强弱差异，常为人忽视的重要原因之一，就是这些国家认证能力的差异。本文试图建构国家认证能力的理论体系。可以说，认证是国家行动最为基础的环节，认证能力是国家基础能力的基础，有效的认证体系是国家基本制度建设的基础。社会知识越是繁多，社会问题越是复杂，国家越需要全面的事实和统一的规范，越需要建构有效的认证体系。如果不能让绝大多数人进入认证体系，也就无法准确把握绝大多数人的需求与期望，无法切实为绝大多数人服务，这不仅会削弱各类政策的针对性，加大执行成本，拖
2、延国家基本制度建设的进程，长远看来，也会损害人们对现行体制的信心。 关键词：认证；基础权力；国家基本制度建设；认证国家作者简介：欧树军，中国人民大学政治学系。一、引言1985年，三位美国学者伊文思、鲁斯迈和史考朴主编了一本书把国家带回来。在这本“新国家主义”论集的最后一章，三位编者将国家与社会结构研究的未来议程概括为三个方面：国家能力与国家自主性的影响因素、国家的形成与重构以及国家行动的知识基础。根据这三位学者的看法，任何国家要想干预社会，都需要了解有关社会结构与社会过程的知识，并影响社会知识的形成与应用，“统计学”、“治安学”、“国家学”都是对国家这种知识需求的回应。国家与社会生活越是相互渗
3、透，这种需求就越大。遗憾的是，25年过去了，与前两个议题的丰硕成果相比，国家行动的知识基础仍然有待探索。美国学者斯科特1998年的著作国家的眼睛是个显著的例外，不过，这本书虽然承认社会知识是国家行动的基础，却认为国家常常追求极端现代化，对社会知识进行过度的简单化、清晰化和标准化，这会破坏和削弱丰富多样的社会知识和地方传统。这样一来，担心国家扩张的人们，首先想到的就是社会集团如何约束和限制国家行动的知识需求，如何逃避“国家的扩张”，下述问题往往略而不论：国内外政策性知识的生产与扩散，国家与社会知识生产者的关系及其演变，国家与社会集团围绕社会知识生产与流动而展开的政治角力，以及不同国家使用社会知识
4、处理政策难题的不同路径。国家行动的知识需求，简言之，就是国家的“认证”需求。“认证”(identification)一词在社会经济规管领域广泛应用，比如“质量认证”、“产品认证”、“安全认证”、“学历认证”等等。然而，税收、强制、濡化、统领、再分配、规管等国家基本职能领域，也存在大量“认证”现象和经验。“认证”具有更为基础性的意义，包含收集、确认、识别、分类、鉴定、评估、检测等等，不仅是指真实性的证明(certification)，也涵盖重要性、能力、身份的证明，还包含对他人、对政治或文化共同体、对社会制度和政治体制的认同。二、认证不是什么然而，长期以来，认证主要被视为监控的附属品，背负着现代
5、国家禁锢社会生活的恶名，边沁的“全景敞视监狱”、奥威尔的“老大哥”、福柯的“纪律社会”以及“监控社会”之说，都是这种警惕思维的代表作，认为监控可能导致彻底的社会控制，极度压缩个人与社会隐私、自由、尊严与活力，让国家得以通过温和强制谋求人们服从。晚年的福柯做了自我批判，认为除了对监控的惩罚功能保持警惕以外，还要关注监控更为广泛的治理功能。在主权监控(纪律)治理的铁三角中，监控是现代国家解决各种以统计意义上的总体人口为对象的大规模治理问题所必不可少的。监控开始被视为“生命政治”的一部分，是国家对构成总体人口的个体生命的一种治理。伴随着晚年福柯的转向，认证逐渐开始从监控中分离出来。从早期现代国家开始
6、，监控就作为“档案社会”(11)的信息储存与整理形式，成为行政权力和现代社会的基本组织技术，(12)成为现代社会转型的核心，(13)建立和维系福利体系离不开对穷人的监控，(14)所有福利国家都对国民进行全面的监控。(15)这些政治事实充分揭示了国家行动的复杂性，我们需要“拆分”监控，将对社会事实的收集、储存和分类、处理独立出来，因为认证已经成为国家行动不可或缺的基本成分。监控依赖认证是事实，(16)但认证并不就是监控，正如认证不等于征税、征兵、征役、治安，不等于濡化、统领、福利、规管。三、认证是什么在最基本的意义上，认证是指以中央政府为代表的国家，收集、确认、识别境内有关人、财、物、行、事的名
7、称、位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实，进而建立相应分类、规则、标准和规范的整个过程。图1：认证知识的五个要素如图1所示，人、财、物、行、事，是认证所需要的五种基本社会事实。人，有自然人与拟人化的法人两种。财有固定与流动财产两类，无论货币化与否。物专指有可能威胁个人与公共安全的自然物和人造物，如斜坡和工商产品。行，即人的犯罪、社会和经济行为。事，指涉及人的生活水准和社会安宁的重要社会经济事务，既可能基于前四者，也可能独立门户，如道路交通、饮用水、垃圾处理、商品价格、工作条件、劳动时间、劳资关系等。人和物是认证的落脚点，对身份、财产、产品、行为、事务的认证，最终都要归结到人上，归结到物上，
8、归结到人和物的各种身体特征、社会特征和经济特征上。人、财、物、行、事都是认证的对象，都具备名称、位置、数量等基本事实，都可能按照自身属性往某个方向流动，基本事实与流动方向又都有真假优劣问题，因此，认证既包含对这些内容的确认识别行为，也包含根据这些内容建立规范、设定标准及其具体执行行为，这些环节的目的只有一个，就是保障认证体系的整体有效性。就主体而言，认证有国家认证与社会认证两种，前者的主体是以中央政府为代表的国家，(17)地方政府有可能成为国家认证的阻力或者竞争者；后者的主体则为国家以外的各种社会群体。国家认证与履行国家职能、贯彻国家意志、实现国家目标紧密关联，社会认证则与各种营利或非营利组织
9、的日常运作密不可分。社会认证常为国家认证所借鉴、学习，也可能会与国家认证发生竞争，或者被社会群体用来逃避国家认证。就内容而言，认证主要有身份认证、财产认证、福利认证和社会经济认证等几种，(18)而国家基本制度建设主要有汲取、强制、濡化、统领、再分配、规管、吸纳和整合等八个领域。(19)认证与国家基本制度建设的关系是本研究的主题，为简便起见，下文所称认证皆指国家认证。四、“认证能力”的两个维度那么，认证能力又是什么呢？简言之，认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力，用图2表达就是：图2：认证能力的两个维度也就是说，认证能力受两个变量影响，一是事实的全面程度，一是规范
10、的统一程度。事实与规范，共同构成国家行动的知识基础，只有二者都得到改善，才能提高认证能力。事实是基础，社会问题越是复杂，国家行动越需要全面的事实，因此，不仅“大数”是政治问题，(20)“细目”也是政治问题；“少数”是政治问题，“多数”更是政治问题。规范是指引，不建立规范，事实再多，也是一团乱麻，国家行动将继续没有政治方向，无法建立基本制度。事实的全面程度是指社会事实的完善程度。现代社会人财物行事的流动性大大增强，常常跨越城乡区隔和行政界线，形成全国性的身份流、财产流、行为流、产品流与事务流，收集事实并不容易，能否垄断国民的流动方式成为国家现代化的一个重要指标。(21)社会事实的流动性越大，越需
11、要关注从真实性、准确性、唯一性及整合性四个方面(如图3所示)，提高事实的全面程度，把认证对象纳入治理范围。图3：衡量事实全面程度的四个指标真实性是认证的第一要义。在真实性上，身份、财产认证先于福利、社会经济认证。基础性的、与国家职能直接相关的身份、财产，既关系着人的公民权利和政治权利，也关系着人的经济社会权利。没有真实的自然人与法人身份、财产，国家的各项基本制度一天也存在不下去。在改善真实性这个认证环节上，发达工业国家达到了农业国家无以企及的地步，通过人口普查、生命登记、经济普查、社会统计、全国数据库等现代“编户齐民”体系，社会基本事实的真实性得到了周延缜密的国家关注。准确性是指社会基本事实在
12、整体上符合实际情况的程度。准确性越高，国家越能从总体上把握和判断个人或者群体的物理特征、行为特征、社会特征和经济特征，恰当界定个人或群体的需求、忧虑和期望，(22)从而提高国家目标与社会政策的针对性，减少国家行动的片面、盲目和僵硬成分。总体层面上的认证不准确，不能真正摸清自己的人口、土地和经济家底，政治决策和政策议程就难免失准，这是基本制度不健全国家的常见难题。真实性、准确性都离不开唯一性。人的角色、行为变动不居，身份、财产丰富多样，国家需要确立体现唯一性的认证形式，建立国家与国民之间稳定的、直接的沟通渠道。认证形式彼此重叠冲突，中间环节就层出不穷，国家政策的选择性执行就难以避免，国家基本制度
13、建设的努力就越可能付之东流。身份、财产比角色、行为更容易建立唯一性，现代认证比古代认证更需要、也更可能建立唯一性。发达工业国家通过身份证、驾照、社会保障号码、社会保险号码、个人通用号码等全国性个人号码，实现了认证的唯一性，将个人与法人的社会与经济身份稳定下来，前所未有地消除了弊端丛生的中间环节，国家意志直达国民个人，个人对国家的认同与忠诚得以强化。图4：衡量规范统一程度的三个指标整合性要求国家将不同来源、分散而孤立的社会基本事实整合起来。古代认证通常将身份、财产事实整合在一起，用于确定税役资格和额度。现代认证对整合性的需求更大，所要整合的事实也更多。全国数据库是整合各种基本社会事实的核心机制，
14、发达工业国家在国家各项基本制度领域建立各种全国数据库，史无前例地实现了对自然人和法人身份、财产、行为、事务的全面认知，具备了准确界定人的纳税、福利和消费者资格以及责任主体的能力。美国的社会保障号码(Social Security Number)和瑞典的全国个人识别码(Personal Identity Number)都是这种高度整合的认证机制，涵盖姓名、性别、出生状况、住所编码、地址、婚姻、健康、职业、纳税区、税收、教育和犯罪等全面资料。规范的统一程度指向认证分类的明确程度、规则的精细程度和标准的统一程度，是指由中央政府专门机构在全国范围内统一收集社会事实、积累认证知识，在明确的分类、精细的规
15、则基础上，建立和执行统一的认证标准。如图4所示，规范的统一程度可以从分类、规则和规范三个方面评估：分类是否明确，规则是否精细，认证标准的设定机构、设定权、基本内容和具体行使是否统一，能否不受地方分割阻挠地在全国范围内一体通行。这些指标越显著，国家越能实现“认证面前人人平等”，认证水平也就越高。国家的统一有两种，外在的统一与内在的统一。领土完整、主权独立是一个国家外部结构的统一，认证统一是国家内在结构的统一，也就是国家基础能力的基础结构的统一，这种统一影响着国家治理能否真正以全体国民为基础，国家经济政策、社会政策和政治决策能否不分城乡、地域一体通行，以及安全、秩序、保障和便利等国家基本制度收益能
16、否实现人人平等。认证统一关系最大多数人的健康、意义和尊严，也就关乎政治认同能否建立在最广泛的基础上。(23)发达工业国家在规范层面实现认证统一的程度，常常领先于多数前现代农业国家和发展中国家。福利和社会经济认证的统一，一般可以在很大程度上削弱其国民对身份、财产认证统一的疑虑。所有国家都有意愿和兴趣降低直至消除社会事实的不可认证性、不可识别性、不确定性和不可治理性，建立抑或增强认证对象的可认证性、可识别性(24)、确定性和可治理性，这也是认证的逻辑终点。而国家的认证努力成效如何，需要从认证的起点也就是认证能力的两个维度出发，观察认证的过程，比较不同国家如何建构有效的认证体系及其路径差异。五、认证
17、能力的四个类型不同时期、不同类型的国家都可能有兴趣、有意愿增强自己的认证能力，但其实际的认证能力并不必然因此而强化。从事实与规范这两个维度来判断，认证能力的强弱并不直接等于二者的算术加总，而是表现为下述四个类型(见图5)：图5：认证能力的四个基本类型代表“弱事实、强规范”，此时的认证往往牺牲事实、强推规范，抹杀“特殊”，强求“一般”，过度追求整齐划一。整个监控研究学派和斯科特批判的就是这种事实落后于规范、过度现代化的认证能力，它往往会向过度强制方向发展，不可持续。代表“强事实、强规范”，此时事实、规范程度都处于最佳状态，不必裁剪事实强求规范，规范也不至于落后于事实，这是一种适度的强认证能力。代
18、表弱规范、弱事实，事实的全面程度、规范的统一、明确和精细程度都处于很低的水平，认证能力在这种状态下最弱。代表“弱规范、强事实”，也就是事实基础足够，但规范不明确、不精细、不统一，规范落后于事实，认证能力只会趋弱不会增强。国家基本制度建设的不同领域都需要有效的认证体系。作为一种渗透性的基础结构，认证以为一国居民提供服务、福利和生活便利为前提，使国家能够通过了解和掌握境内的人、财、物、行、事，注视身份流、财产流、行为流、生命流及事务流，同时也使国家能力的运作方式发生了根本变化。但是，不同领域、不同类型的认证，国家与社会集团的互动关系可能不同，认证体系的建构路径也可能不一样。为了讨论方便，我们将主要
19、讨论国家在建构汲取基本制度过程中的认证需求。因为汲取领域直接涉及身份认证、财产认证，这两类认证也是其他基本制度建设领域的基础。如果说财力是国家的神经系统，身份和财产认证可以说是国家的神经中枢。六、社会结构与认证能力人口、国土、地形都不是难以克服的主要障碍，社会事实的流动性、不同社会阶层的读写能力和沟通技术，以及社会结构的不同特征，是理解国家与社会集团之间认证角力的关键。社会事实的流动性，在工商业社会远远大于农业、游牧和渔业社会，这可能导致每个社会阶层都比较容易逃避国家的财产认证。不同社会集团的读写能力和沟通技术，与认证能力的关系有两种可能性：要么增强这些社会集团逃避认证的能力，从而削弱国家的认
20、证能力；要么增强这些社会集团融入认证的能力，从而增强国家的认证能力。不管主动还是被动，意识到认证的基础作用的国家，通常会把沟通技术视为增强认证能力的基础手段。发达工业国家走的路是从弱事实、强规范状态向强事实、强规范状态转化，通过严密的财产认证体系，计算人们的收入和资产，建立“认证到个人”的制度机制。(25)个人与法人所得税预缴代扣制、楼宇与住房数据库都是财产认证体系的基本要件。发达工业国家之所以能够建立以所得税为主要税源的税收制度，也是因为在统计意义上成功抑制了富人阶层逃避认证的意愿和能力。(26)贫富差距大的社会显然更需要认证体系，因为富人更有能力逃避认证，从而更可能不受国家基本制度约束。在
21、有效的认证体系下，所有社会集团和统治集团，都被视为财产认证体系的当然对象。没有财产认证，就没有纳税人。纳税人首先是服从国家治理、承认国家强制权力的义务主体概念，然后才是权利主体概念。国家与各社会集团之间围绕逃避与反逃避展开的认证斗争，在统计意义上，以国家获得决定性的胜利而告终。发达工业国家税务警察的权力远远超过民事警察和刑事警察，就是这种胜利的产物，它们存在的正当性就在于控制异常的逃避行为。如果说西方发达工业国家是一种原子式的社会，那么认证体系就是国家从各种社会集团手中接管个人的基本制度，人们隶属于各种社会集团的身份并不重要，重要的是纳税人、福利受益人、消费者、犯罪嫌疑人、选民等等无差别的平等
22、身份，重要的是工资、租金、水电费、住所、资产、投资所得、红利、赌博所得等等财产，重要的是国家对治理对象进行均值检验(Mean Test)的可能性。在中国，差序格局仍然是支配性的社会关系架构，国家基本制度既需要维护传统社会结构和家庭结构的基本功能，也需要避免受到它们负面功能的减损。由于隐匿、转换身份和财产等基本事实的可能性，在传统社会关系结构中很可能被放大，人们对国家基本制度心存疑虑，对严格的标准和秩序保留警惕，尤其是在规模巨大、结构复杂、利益多元的大国。中国六十年的财政史，可以供人们观察认证对于国家基本制度建设的基础作用。七、认证与国家基本制度建设“使民以时”、“常产定税”是中国政治的正当性之
23、一。何为常产，需要整全的财产认证体系。自秦汉时期开始，中央政府就建立了直接针对全体国民的税收，从“领地国家”转变成为“税收国家”，(27)事实的全面程度、规范的统一程度及认证制度的历史连续性，都在古代世界遥遥领先。在古代中国，土地及其收成几乎是唯一重要的财产认证对象，农业税始终是政府的主要税源，家户始终是最小的财产与身份认证单位，围绕家户一层层扩展，构筑整个国家治理的地方结构和全国结构，这也是身份与财产认证合一的中国户籍制度源远流长的原因所在。清明时期，这种认证机制比较容易维系；混乱时期，这种认证机制也随之失效。19世纪中期开始，保甲制度完全崩溃，全国户籍登记系统土崩瓦解，中国最为真实、准确的
24、全国人口、财产认证体系不复存在，这是中国历史上财产认证最为混乱、虚弱的时期，中国在事实的全面程度与规范的统一程度上都落后于发达工业国家。1949年新中国成立后，开始弥补自己在财产认证上与发达工业国家之间的差距，结束了认证权的长期分散行使，重新实现了认证统一。1949年新中国成立后，中国的税收结构发生了重要转变，从农业税为主转向以工商税收和公营企业收入为主。(28)上世纪50年代初，农业税在全国税收的比重仍有近三分之一，1952年为27.6%，1959年就下降到了16%，到了1974年已经下降到了8.4%，不足十分之一，1998年更少，只有3.4%。2005年，中国在全国范围内废除了农业税与农业
25、特产税，“皇粮国税”的时代成为历史。1959年，包括营业税、所得税在内的工商企业税已经成为主要税源，比例为71.2%。1974年为75.9%，1992年为78.4%，1998年为78.2%，其中增值税在全国财政收入的比重异军突起，1998年达41.2%。营业税、增值税、关税等流转税成为中国的主体税种。个人所得税的份额始终不大，共和国前三十年间，中国不征收个人所得税，1992年个人所得税的份额只有0.2%，1998年提高到了3.6%，与农业和牧业税持平，2008年个人所得税也只占6.5%左右。八、计划经济时代的“财产认证下基层”在新中国成立初期的计划经济体制中，所谓计划是粗线条的，因为事实基础并
26、不牢靠，因为当时中国“基本没有统计，只能靠估计”。也难以照搬苏联作为发达工业国家的外来经验，因为“中国是农业国，不可能把每家有几个鸡、几头猪都统计起来”。(29)迈向工商税收和公营企业收入为主的税收体制，需要有效的财产认证体系。1937-1948年根据地时期，农业税是各解放区财政收入的主要来源，比例高达70%，工商税收比重较小。各地只有统一的规范，没有全面的事实：只有“政策统一”、“支出统一”，收入并不统一，因为各地“分散经营、各有货币、各管收支”。换言之，中国的财产认证权整体上仍然处于弱事实、强规范状态，因为公粮、税收均操之于地方，近水楼台先得月，地方可以先用，中央无法准确掌握收入的多少、迟
27、早，也根本拿不到手里。(30)当时最为紧要的两件事，公粮征收和税收整理，都出现了轻重不一问题。在公粮征收上，老区的公粮负担重于新区，而新区基础不稳又不能执行老区标准，所以又不能满足老区百姓减轻负担的愿望。城市还出现了漏税逃税，原因是税目繁复，计税方法和估价不统一，手续复杂等等。(31)为了解决这些问题，1950年，政务院采纳中央财经委员会的建议，宣布建立全国统一的财政经济管理制度，主要内容就是统一财政收入：“公粮、税收及仓库物资的全部，公营企业的利润和折旧金的一部分，统归国库”。同时也统一财政支出，实行“先收后支”，中央先收，然后下发给地方支出。(32)中央在选配地方干部时，除了县长、县委书记
28、，税务局长也要选派最优秀的干部，他们要有恰当使用国家物力、财力的全局观，所谓恰当是一种政治智慧，就是善于在迟用、早用，多用、少用，先用、后用，缓用、急用之间做出选择。(33)这些旨在建立全国集中统一的财政收支体系的措施，让中国的财产认证体系自晚清以来，重新从中央下到了基层。下基层有两个层面，一是下乡村，一是下单位。先来看“财产认证下乡村”。所谓财产认证下乡，主要是恢复以家户为单位、按常产定税的农业税制，也就是根据某个地区土地常年产量的均值，确定该地每家每户的农业税率，确定公粮额与实际收获之间的合理比例，并保持不变，遇有自然灾害则执行国家的减免税优惠政策；初期还适当减轻，多收不加税，数目不大的货
29、物交易也不征税。土地估产和确定常产，成为1949-1953年全国土地改革的最重要内容，根据解放区的土改经验，组成土地估产委员会，由村内有经验、熟悉情况的老人，核实土地面积、肥瘠、位置，人均分配土地，从而确定当地常年平均产量。对土地财产事实的全面掌握，确保了税收规范的合理统一。农村土地通常每隔三五年左右，根据婚丧嫁娶所造成的人口变动，根据人均原则重新调整土地。也就是说，很多农业地区的土地实际权属定期变更，每户实有土地的面积、位置和肥瘠状况也不断变化，这种变动通常按照民主原则，召开村民大会或村民小组会议具体操作，总体上保持相对公平。但是，不论每户土地如何变动，每户的农业税额仍然按照当地常产确定，税
30、负相当公平。常产定税维持了家庭在农业国家的财政地位，农民个体仍不具备国家可以征税的经济身份。为了改变这个局面，国家为每个村庄建立相当完整的财产认证体系，就成为“财产认证下乡”的另一项重要内容。从1949年到1982年人民公社解体，以户为单位的阶级成分登记表，既是记录户主家庭出身、阶级成分、政治表现等政治身份的认证形式，也是记录户主个人经历、家庭成员、受教育程度等社会身份的认证形式，更是记录不同时期(土改前、高级社前、当前)的动态财产状况、谋生方式和家庭历史等经济身份的认证形式。以个人为单位的劳动工分制度，既有记录村庄年度收支各类经济活动的总账、分类账和分户帐，又有登记每个劳动力的工分、供村民预
31、支粮款年终结账的工分帐，大队一级还有日记账、现金收付与出纳帐等收支统计，村庄和公社也有相应的身份、财产认证账目，包括家户、人口、劳力、收入、土地、作物、牲畜、收益、各类固定与流动以及水利状况。(34)村庄的经济活动，农民个人的经济身份，开始得到国家的严密认证。“财产认证下单位”。所谓财产认证下单位，是指国家对城市工商企业建立严密的财产认证，而企业对于新生的共和国国家治理而言是极其重要的经济单位。新中国成立初期，为了在城市休养生息，中国执行工轻于商、日用必需品轻于奢侈品、不超额征税、简化税目、减轻盐税以及统一计税和估价方法等税收政策。为了稳定在国家财政收入中比重越来越大的工商企业税收，中国首先统
32、一了认证规范，“城市各项税收”和“国营企业”执行必成数和期成数；“小商贩结成合作小组”执行一年不变的定期定额税。(35)税收额的总量控制，显然是因为对事实了解不够，国家并不知道哪些企业该纳税，该纳多少税。为了弥补税收机制上的这个重大缺陷，中国开始尝试建立确认、评估和执行三环相扣的双向财产认证体系，针对不同类型的企业纳税人，执行不同的认证方式。首先是确认工商企业纳税人的资格，有两种方式：一是临时由行会确定，政府向工业和商业团体整体分派税收配额，让行会自行确定纳税人，达到增加纳税人数量进而增加财政收入的目的。二是居民委员会确定，政府根据行政区划分纳税区，每个“纳税片”由政府税收机构负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税收征集，并协调和规管纳税分区。(36)其次是税收规范也就是纳税额的确定，根据各地工商业发展及会计制度的差别状况，有三种方式：第一，有规范的会计记账制度可作为征收准确依据的工商企业，实行自行申报
