1、深圳市综合配套改革总体方案解读深圳市社会科学院杨立勋一、现实意义行政改革：“尚方宝剑”攻克时艰：“弯道超车”（一马奔腾到万马奔腾、一花独放到万紫千红、前有标兵、后有追兵）2009年安徽省高考作文：“弯道超越”之感悟，弯道超越是赛车专用语，过弯道时本来落后的可能超越，本来领先的可能被超越。弯道充满困难和挑战又蕴含机遇，只要把握好了这一时刻，就能超越对手，超越自己。改革升级：“深海游泳”（一腿长一腿短、一腿硬一腿软）二次腾飞：“空中加油”(三个发展、四新)城市一体：“拔云见日”（同法、同制、同标、特区城市化、城市特区化）功能空间：“乘数效应”（单项改革边际效应递减，综合配套改革边际效应递增）一区四
2、市：“实现平台”深圳综改方案亮点亮点1：新定位、新功能、新使命（1+1+4+6）“1”经济特区：窗口+试验田+排头兵+示范区 “1”综合配套改革试验区：四个先行先试（有利于特区改革转型升级）国家深化改革和扩大开放的重大举措先行先试（行政体制改革、垄断行业放开、公共服务外包）符合国际惯例和通行规划的制度设计先行先试（依法行政、城市管理、社会管理、公民社会）对全国有重大示范带动作用的体制创新先行先试（科学发展、自主创新、文化产业、和谐社会）国家加强内地与香港经济合作的重要事项先行先试（繁荣、稳定、爱国）“4”全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市、中国特色社会主义示范市 “6”科学发展示范区
3、、改革开放先行区、自主创新领先区、现代产业集聚区、粤港澳合作先导区、法治建设模范区深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点2：行政管理体制改革：行政管理体制改革1、实施大部制改革、实施大部制改革 小部制：小部制：窄职能、多机构、分工细、职能交叉、政出多门，我国目前实行小部制。大部制：大部制：大职能、宽领域、少机构、职能综合、扯皮少，十七大提出实行大部制。大部制的意义大部制的意义减少职能交叉。国务院部门之间有80多项职责交叉，建设部门与发改、交通、水利、铁道、国土等24个部门存在职责交叉；农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳动保障、人事、教育部门职能交叉；信息产业部、国信办、广电总
4、局等部门职能交叉；在城市供水和地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；有利于问责。职能交叉、政出多门、不利于问责，推进一项工作要几个甚至十几个部门联合下文，“八顶大盖帽管不了一头猪”。有利于建设无缝隙政府，容易滋生条条缝隙、块块缝隙、机构缝隙、决策缝隙、执行缝隙、服务缝隙、监督缝隙。大部制是现代政府发展趋势大部制是现代政府发展趋势 发达国家普遍实行大部制，内阁机构在20个以下，加拿大最多（19个），美国为15个、日本为12个。经济转型国家和发展中国家政府机构较多，阿根廷最少（12个），俄罗斯16个、墨西哥18个，大多数发展中国家政府机构在20个以上，30个以上的很多，印度最多（41
5、个），中国政府经过六次改革，还有27个部门。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点2：行政管理体制改革：行政管理体制改革中国政府机构六次调整，离大部制渐行渐近。中国政府机构六次调整，离大部制渐行渐近。1982年从100个减到61个；1988年从45个减到41个；1993年从86个减到59个；1998年从40个减到29个；2003年从29个减到28个；2008年从28个减到27个。大部制改革四大难题：大部制改革四大难题：权力整合难、人员分流难、机制磨合难、运行监督难，是中国改革30年来一次伤筋动骨的大动作，是“深水区”作业。地方政府七次精简七次膨胀，走不出怪圈。西方国家没有组织、人事和编制部门
6、，机构数量和公务员规模控制得很好，因为增加机构和人员的权力在议会，政府本身无权。要借鉴发达国家经验，实现预算的编制、执行、监督三分离（国际惯例先行先试）。大部制三大目标：大部制三大目标：建立宽职能的大部门架构、高效率的整体协调机制、大范围的公共服务供给，将来可能出现“大交通”、“大农业”、“大文化”、“大卫生”、“大环保”、“大建设”、“大人力资源”、“大监管”等大部门。目前，市场监管多头执法较普遍，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协
7、调和依法查处重大事故。“铁路警察各管一段”的分段式监管模式，造成部门职责交叉、监管成本提高、监管效能降低，有必要按大部制要求进行机构整合、职能整合、队伍整合。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点2：行政管理体制改革：行政管理体制改革2、行政权三分。、行政权三分。决策、执行、监督适度分离，决策集中化、执行专业化、监督规范化。深圳2003年试水，最初规划3个决策部门，后来增加到12个，最后变成21个，因媒体误报成“三权分立”而流产。决策、执行、监督不分在我国较突出，监督流于形式，决策部门受执行利益干扰，解决办法就是决策、执行、监督适度分离。行政权三分有两个层面：一是政府整体层面的决策、执行、监
8、督适度分离；二是部门内部三权的适度分离。交通部1998年在水上安全监管实行三分改革，交通部负责决策，交通部海事局负责监督，交通部所属地方海事机构负责执行。3、建设法治政府。、建设法治政府。建立法治政府考评指标体系和行政问责制，减少和规范行政审批，建立和完善政府决策公开征询机制，完善政府信息发布制度，提高政府工作透明度和公信力。今年市一号文件是建设法治政府，出台了由12个一级指标、44个二级指标、225个三级指标组成的法治政府指标体系。12个一级指标：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息
9、公开法治化；行政救济法治化；行政监督法治化；行政责任法治化；提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。4、精简行政层级。、精简行政层级。调整行政区划，缩短管理链条，实现一级政府三级管理。设立坪山新区，探索街道办和社区工作站行政资源整合，开展基层管理体制创新试点。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点3：经济体制改革：经济体制改革1、改革财政体制。建立公共财政体系，深化预算制度改革，实现共公产品供给均衡化，促进特区内外协调发展。2、开展地方税制综合改革试点。3、开放公用事业建设和运营市场。构建政府、公众和社会三方共同参与的公用事业监管模式。4、建立金融改革创新综合试验区。5、深化土地资源市场化
10、配置。促进土地资源有效流转和优化配置，探索产业用地租售并举的多元化供应方式，加快解决土地房产历史遗留问题。（银根、地根是调控发展速度的手段，也是调控腐败的手段）6、加快推进集体股份合作经济改革与发展。2009年中国经济体制改革三大亮点 国务院2009年经济体制改革意见提出十大改革，其中有三大亮点：一是研究出台收入分配调节指导意见，重点规范国有企业负责人薪酬；二是研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等垄断行业的政策；三是研究开征物业税和环境税。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点3：经济体制改革：经济体制改革九大措施推进“金融改革创新综合试验区”建设一是加快建设多层次资本
11、市场，积极支持在深圳设立创业板。二是探索在深圳设立本外币债券市场。三是大力发展期货交易。四是支持银行、证券、保险、基金、期货等机构，在符合法律法规及行业监管要求的情况下，创新金融产品和经营模式。五是积极探索房地产、高速公路、码头、电力等资产的证券化（间接融资变直接融资，解决高速公路、桥梁收费问题）。六是加快发展金融后台服务产业，建设辐射亚太地区的金融后台服务基地。七是积极探索发展创业投资引导基金、股权投资基金。八是发展小额贷款公司和民营中小银行，完善中小企业融资服务体系。九是探索建立加强金融监管有效模式，防范和化解金融风险。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点4：社会领域改革：社会领域改革
12、1、争创国家教育综合改革示范区。、争创国家教育综合改革示范区。解决常住人口子女平等接受义务教育问题；加快深圳大学发展；引进港澳和国外知名大学来深圳合作办学。2、推进医药卫生体制改革。、推进医药卫生体制改革。实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开；引进境外资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多样化的办医体制；形成由政府提供公益性基本医疗服务、市场提供个性化和高端医疗服务的格局。（医管中心、医改方案、医科院、双向转诊、医保互联）3、深化就业、社会保障、收入分配和住房制度改革。、深化就业、社会保障、收入分配和住房制度改革。建立以廉租房、公共租赁住房和经济适用住房为主体的住房保障体系。4
13、、深圳化文化管理体制改革和完善公共文化服务体系。、深圳化文化管理体制改革和完善公共文化服务体系。建立文化产业投资基金；建立文化产权交易中心；把深圳建成有国际影响力的文化创意中心。5、创新社会管理体制，大力培育发展社会组织。、创新社会管理体制，大力培育发展社会组织。建立政府向社会组织购买服务制度；建立现代社工制度。（800多名社工）6、积极研究将经济特区范围延伸至深圳全市，解决、积极研究将经济特区范围延伸至深圳全市，解决“一市两法一市两法”问题。问题。特区城市化、城市特区化，特区功能强化、城市功能强化，行政区、法律区、经济区三合一。1+1+4+6将释放出巨大的政策叠加效应。深圳综改方案亮点深圳综
14、改方案亮点亮点亮点5：完善自主创新，建设国家创新型城市：完善自主创新，建设国家创新型城市1、构建开放型创新体系。、构建开放型创新体系。一是设立境外研发机构；二是强化深港科技合作，建设深港创新圈，建设深港技术创新合作基地和香港高校深圳产学研基地；三是开展多边和双边国际科技合作，承接跨国公司研发中心转移。（从产业链未端走向产业链前端，“前店后厂”向研发、设计中心转变）2、促进创新资源高效配置。、促进创新资源高效配置。建设华南超级计算中心、深圳国家高技术产业创新中心、深圳产业创新研究院，建设一批国家重点实验室、工程技术中心、工程实验室等区域创新支持平台。3、完善创新服务体制。、完善创新服务体制。大力
15、培育和发展技术评估、技术转移、产权交易等中介服务机构，加快发展创业投资。4、创新人才管理体制。、创新人才管理体制。打破人才身份限制，促进人才合理有序流动，开展外国专家工作证许可审批发放（中国式绿卡）。5、完善知识产权行政执法与司法保护机制。、完善知识产权行政执法与司法保护机制。建立知识产权交易中心，加快创新成果知识产权化，强化知识产权维权援助工作。深圳综改方案亮点深圳综改方案亮点亮点亮点6：以深港紧密合作为重点，创新对外开放和区域合作体制机制：以深港紧密合作为重点，创新对外开放和区域合作体制机制1、深港合作、深港合作8项内容项内容一是金融合作。二是海港和空港合作。加快深港机场合作，加强深港在高
16、端航运服务领域合作，打造世界级港口群。建设全球资源配置功能的物流枢纽，亚太地区最重要的多式联运中心和供应链管理中心。（干线机场、互补式双核机场、互补式双核港）三是商贸合作。创新商业模式，共同打造具有商业贸易、展示推广、旅游休闲功能的世界级商贸中心。（第五大支柱产业）四是文化创意产业合作。成为中国文化和创意产品走向世界的先锋。（文化贸易赤字）五是社会、科技、教育、卫生领域合作。（教育、文化、科技、养老进来了，下一步是港式医疗）六是基础设施合作。加快深港城市规划、交通、信息、能源等重大基础设施对接，加快推出深圳居民往来香港的便利措施。（户籍人口一签多行、常位人口个人游）七是推进前后海地区规划建设和体制创新，把它作为加强深港澳合作和参与东盟自由贸易区的载体。（金融港、创新港、物流港，催生类似旧金山湾的深圳湾区经济）八是打击走私合作。2、创新对外经贸发展方式。、创新对外经贸发展方式。探索海关、检验检疫、边检等口岸查验方式创新，建设电子口岸，建设“一站式”大通关模式，建设有国际竞争力的服务外包基地城市，支持跨国公司在深圳设立区域性总部。加快前海湾保税港区建设。（两地两检变一地两检）3、积极推进区
