1、行政管理基本知识时间：时间：2006年8月19日地点：地点：张家港市质量技术监督局主讲人：主讲人：苏州大学政治与公共管理学院芮国强副研究员行政管理基本知识n行政管理的含义n行政管理的过程n行政管理的方法行政管理的含义由行政与管理复合构成的“行政管理”这一概念或术语颇有中国特点，它既不是行政与管理的简单并列，也不是两者的同义反复或叠加。从构词法来看，“行政”是统领、主导、规约、修饰或限制管理的，“管理”则是服从于从属于行政的。行政管理的含义那么，什么是行政呢？对行政的认识和理解有两种视角：一种是常识性的了解，即日常生活中如何看行政；一种是学术层面的描述性定义，指的是就行政现象的外观表现来了解，其
2、目的在于回答“行政是什么”的问题。行政管理的含义对行政的常识性了解：行政管理是人类社会实务活动的一种范畴，是以政府机关为中心对公共事务进行的管理活动。实务角度的理解兴趣是朴素的、生活的、延续的，鼓励我们以叙事的方式从常识的观点来了解，如“行政是政府机关在做的事”；也告诉我们留意某一社会实务对实际生活的影响，如“行政是警察依法告发交通违规行为，以维护道路使用人的安全”。行政管理的含义学术层面之描述性定义：根据审视问题的角度，西方学者对行政的认识分为四种类型：第一、从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行政”是与立法、司法相对的部分，只有政府行政部门所管辖的事务才是行政。如魏劳毕指出，“行政是政府
3、组织中行政机关所管辖的事务。”行政管理的含义第二、基于政治行政两分法角度，认为政治是国家意志的表达，行政只是政治的执行。威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府。”“行政管理的领域是一种事务性的领域”。行政管理的含义第三、从管理的功能角度，将管理与行政混为一体，认为协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。第四、从行为的方式、方法角度，将行政看作是通过政治、法律和管理的手段实现管制和服务。行政管理的含义我们认为：行政的本质是公共权力的运用或执行，即行政作为对公共事务的管理活动实际上是政府所掌握的公共权力的运用、展开或执行，其目的是为了维护、实现、增进和公平地
4、分配公共利益。对行政本质的认识和理解，要始终围绕“何谓政（治）、谁来行、如何行、行其果何谓政（治）、谁来行、如何行、行其果”四个问题来展开。行政管理的含义1、何谓政？回答行政客体问题（公共事务）。、何谓政？回答行政客体问题（公共事务）。从行政管理的缘起来看，此处的“政”是“政治”之简称。在一般的政治学教科书中，政治被归纳为四种概念或观点，即：（1）作为政府艺术的政治；（2）作为公共事务的政治；（3）作为妥协和同意的政治；（4）作为权力和资源分配的政治。行政管理的含义行政之“政”指的是公共事务，主要包括政府公共事务、社会公共事务和国家公共事务。（1）政府公共事务（政务）：主要包括政治选举、行政区
5、划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国防、外交、人事行政、财政等公共事务以及机关内部的公共事务。行政管理的含义（2）社会公共事务（社务）：主要包括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。（3）国家公共事务（国务）：主要包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。行政管理的含义上述对于公共事务的认识仍然比较抽象和笼统的，在现实生活中，我们仍然要回答“行政的作用应该是什么？它能做什么和不能做什么？”对这些问题的回答涉及到行政职能问题。行政管理的含义在市场经济条件下，行政职能
6、主要包括：（1）提供经济基础：为市场经济的正常运转提供必需的制度、规则和安排；（2）提供公共产品与服务：（3）解决与调整团体冲突；如最低工资法等；行政管理的含义（4）维护竞争：（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定：充分就业、物价稳定。行政管理的含义同时，从另一层含义上看，行政即“行正”。因为孔子曰：“政者，正也”。所谓“正”是指与“公”、“共”即公共性特质内在联系的并能外显的一种“德行”或“德性”，即行政德性。行政管理的含义2、谁来行？回答行政主体问题。、谁来行？回答行政主体问题。在传统观念里，对社会进行管理、拥有社会公共权力的只有行政机关。但是，现
7、代社会中，政府大量放权、分权，越来越多的行政管理职能已经由一些非政府公共组织来承担，行政管理主体出现了多元化的发展趋势。因此，作为行政主体的行政组织既包括严格意义上的行政组织行政组织，也包括类行政组织类行政组织。行政管理的含义2.1行政组织的分类（1）根据管理的地域范围，可分为中央政府和地方政府。（2）根据存在时间的长短，可分为常设机关和临时机关。（3）根据管理的客观复杂程度和管理对象，可分为综合行政机关和专门行政机关。行政管理的含义（4）根据功能和作用的不同，可分为：领导机关：是一级行政组织的中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。职能机关：也称为实作机关，分别掌管专
8、门行政事务的机构。辅助机关：也称为幕僚机关或办公机关，是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性或辅助性工作的机构。行政管理的含义 监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。咨询机关也称为参谋机关，通常是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员所组成的、专门为政府出谋划策和对政策方案进行论证的机关。派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构，在一般情况下，派出机关没有独立的法律地位。行政管理的含义其中辅助机关又可分为：a、综合性辅助机关（如办公厅、室）或专业性辅助机关（如人事、财务部门）、b、政务性辅导机关（如政策研究室）或事务性辅助机关
9、（如机关事务管理局等）。行政管理的含义2.2类行政组织的分类：（1）官方性类行政组织：主要存在于管制性的行业，承担技术性、专业性和辅助性较强的业务，如防疫、质量认证、执照核发等。（2）半官方性类行政组织：执行着政府机构的部分职能，其所需经费部分或大部分来自财政拨款。（3）民间性类行政组织：根据自愿原则兴办、不具有官方色彩。如行业协会。行政管理的含义需要指出的是，我国的类行政组织不仅涵盖了官方性类行政组织、半官方性类行政组织和民意性类行政组织，还包括了“各级政党组织”、“各级民主党派”、“各级人民政协”和“各级人民团体”等。行政管理的含义3、如何行？回答行政中介、手段和工具问、如何行？回答行政中
10、介、手段和工具问题。题。行政权力是行政现象的核心内容，一切行政活动，无论是行政领导、行政决策还是行政执行，都必须通过行政权力的运行来实现。从这一意义上说，行政管理就是行政权力的运行过程行政权力的运行过程。行政管理的含义3.1行政权力的含义：是国家行政机关在从事公共管理活动、调整社会关系或分配社会资源时所体现出来的影响力。行政管理的含义3.2行政权力的特性：行政权力是一种公共权力：（1）就其属性而言，具有共享性：行政权力属于公共产品，而非私有性权力；（2）就其宗旨而言，具有公益性；（3）行政权力具有全面性。行政管理的含义3.3行政权力的来源：通过法定程序的授予。主要有：（1）法律授予：包括宪法（
11、根本性权力）和普通法律（一般性权力）。（2）行政授权：指派工作、授予权力、承担责任。（3）惯例：凡无法律明确规定且与宪法原则和精神不相抵触的行政权力，便可依具有法律效力的行政惯例决定其归属。行政管理的含义3.4行政权力的类型：（1）根据权力的性质，可分为：抽象权力：法律制度化的权力，其主体主要是国家、政府、政党等；具体权力：在法律制度化的框架下由个人或人性化的组织所执掌的权力，其主体一般来说为个人或人格化、个性化的组织。行政权力的公有与私掌。行政管理的含义（2）根据权力受约束的程度，可分为：拘束性行政权力：指行使范围、程度和方式均受到法律、法规严格限制的行政权力；自由裁量性行政权力：指法律、法
12、规只限定了行政权力的边界，对于在什么情况下行使权力、将行政权力行使到何种程度，则于行政机关和行政人员酌情决定。行政管理的含义前者是为了防止权力被滥用，后者则是为了推行积极行政，提高行政的回应性和反应力。但是现实中两者之间往往存在着冲突。因此，行政始终面对在拘束和自由裁量之间如何保持动态平衡的难题。从行政的发展来看，目前各国处理这个问题的趋势是在扩大实质性行政自由裁量权的同在扩大实质性行政自由裁量权的同时，从形式上加强对裁量权的监控时，从形式上加强对裁量权的监控。行政管理的含义3.5行政权力体制：（1）按照行政权力在不同层级之间的配置，可分为：集权制：行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受
13、控地位。分权制：将更多的权力授予下级，下级在其管辖范围内名义上和实际上都享有自主权。行政管理的含义（2）按照行政权力在集体和个人之间的配置，可分为：委员会制：指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任之体制。首长制：将行政机关的权力交由行政首长一人承担，并由他承担全部领导责任之体制。行政管理的含义（3）根据组织分工标准的不同，可分为：分级制：也称层级制，是指行政权力纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的体制。精神：指挥统一分职制：也称职能制，是指横向划分部门权力的组织体制。要义：专业分工。两者相辅相成、相互依赖，一般都实行二者相结合的“职级综合制”。行政
14、管理的含义4、行其果：回答行政目的、行政宗旨问题。、行其果：回答行政目的、行政宗旨问题。行政的目的和宗旨在于维护和增进公共利益。4.1公共利益的含义公共利益就是一个特定社会群体存在和发展所必需的，并能为他们中不确定的多数人所认可和享有的内容广泛的社会价值。行政管理的含义4.2公共利益的特征：第一、公共利益的社会价值性。第二、公共利益辐射范围的广泛性。一是地域范围的广泛性，二是主体范围的广泛性。第三、公共利益内容的广泛性。第四、公共利益的超越个体性。第五、公共利益具有一定的层次性。行政管理的含义4.3公共利益的判断标准：量最广，质最高所谓“量最广”是指受益人的数量最多，尽可能使大多数人均沾福利;
15、而质量的高低则以对受益人生活需要的强度而定，愈是与人类生存有紧密关系的要素，就愈符合“质最高”的标准。当量广与质高冲突时，则质高而量寡者优于量多而质低者。行政管理的含义4.4认识和理解公共利益的现实视角：（1）是公众的利益，不能简单归结为政府的利益；（2）是法定的利益，而不属于行政自由裁量的利益；（3）是相对的利益，而不是绝对的利益；（4）是政府负有维护责任的利益，而非随意处置的利益；（5）是直接的现实利益，而不是间接的抽象利益。行政管理的过程行政管理过程的含义：是指在一定的管理体制下，管理机构或管理人员按照管理原理，运用管理方法来实现管理目标的活动过程。行政管理的过程行政管理过程的特点：1、
16、行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。2、行政管理过程是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。3、行政管理过程是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。行政管理的过程行政管理过程之基本阶段：1、行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理过程的第一个阶段。2、行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段。3、行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。行政管理的过程1.1行政决策的含义：是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定。行政管理的过程1.2行政决策的特点：(1)行政决策主体的特定性；(2)行政决策内容的广泛性；(3)行政决策的权威性。行政管理的过程1.3行政决策的基本原则：（1）信息原则；（2）预测原则；（3）系统原则；（4）可行原则；（5）择优原则；（6）动态原则。行政管理的过程1.4行政决策的子系统：（1）信息子系统；（2）参谋子系统；（3）决断子系统；（4）监控子系
