1、社会福利政策第4讲 贫困再认识与我国现代社会救助制度的建立完善第四讲贫困再认识与我国现代社会救助制度的建立完善一、贫困的涵义(一)贫困的中国传统解释古汉语贫、穷、困释义主要指财货匮乏的境况。贫:缺少钱财。穷:“极”“尽”,常用以指仕途不得志;穷引申义:贫穷、穷困,与贫同义,但在程度上高于贫。困:木在囗(wi,象房的四壁)中,木不得申也,借为穷困,病困之义(六书本义) 。说文:贫,财分少也。贫的反面是富,穷的反面是达。左传昭公四年:“分贫振穷”孔颖达疏:大体贫穷相类,细言穷困于贫。贫者家少财货,穷谓全无生业。荀子大略:多有之者富,少有之者贫,至无有者穷。贫困是一个带有社会性、历史性和地域性内涵的
2、概念,至今没有一个得到普遍接受的界定。贫困概念的界定是一个逐渐由狭义的经济视角转变为广义的经济、社会、政治、文化等多元视角的过程。随着社会经济的发展,贫困的内涵和界定的标准都会发生相应的变化,同时贫困的内涵和标准也反映特定民族对于社会福利的基本人权的规范性认识（罗遐.1980年代中期以来中国贫困问题研究综述J.学术界2007第6期.）(二)历史演进过程中的三种贫困界定及其相互关系收入贫困。指用于人们日常生活的物质匮乏。是从经济层面对贫困最直观的定义。相关的减贫战略重心即如何通过经济增长提高人均收入水平。能力贫困。指人们获取生活资料能力不足。能力:机会识别、风险承受、科技运用、资源获取、获得公平
3、待遇等。让穷人接受更多教育、通过职业培训以提高其工作技能、改善其医疗保健环境等都可扩大穷人能力。权利贫困。指社会成员应享受的政治和文化权利丧失。穷人应享有的基本权利往往被系统性剥夺。常被描绘成无权无势的感觉,主要表现为资源匮乏或机会缺乏。收入贫困是贫困的表现形式,能力贫困是贫困的直接原因,权利贫困则是贫困的社会后果。收入贫困可以导致能力贫困和权利贫困。(三)贫困的测度指标:从人类贫困指数到多维贫困指数联合国开发计划署(UNDP)提出。1.人类贫困指数含义(human poverty index,HPI)由寿命剥夺、知识剥夺和体面生活剥夺三指标构成。三指标加以平均得到人类贫困指数,数值越大,说明
4、越贫困。寿命剥夺在发展中国家用预期活不到40岁人口百分比表示。知识剥夺用成人文盲率表示。体面生活剥夺包括3方面:无医疗服务人口百分比、无安全饮用水人口百分比和5岁以下体重不足儿童百分比。1997年报告,贫困指数最高是尼日尔:生存剥夺43.2,知识剥夺86.9,经济剥夺50,三项几何平均, 人类贫困指数值66,列78个发展中国家最后一位。中国贫困指17.5,排在前18位,说明能力贫困问题相比于大多数发展中国家不是太严重。2.多维贫困指数(Multidimensional Poverty Index,MPI)联合国开发计划署2010年发布。从三个维度识别家庭层面上的叠加剥夺,反映了贫困人口平均受剥
5、夺的人数及贫困家庭中所遭受的剥夺维度。共计三个维度10个维度指标，每个指标在其维度内都有相同的权重及界定标准。多维贫困指数(MPI) 的维度和指标指数维度指标多维贫困指数(MPI)健康营养儿童死亡率教育受教育年限入学儿童生活标准做饭用燃料厕所饮用水电屋内地面耐用消费品维度远超收入不足范围,涉及不良的健康和营养状况、较低的受教育水平和技能、谋生手段的缺乏、恶劣的居住条件、社会排斥及社会参与的缺乏等诸多方面。既能反映多维贫困发生率还能反映多维贫困发生强度,同时还能反映个人或家庭的被剥夺量。取值越小,贫困程度越低,相反,则越高。二、社会救助的概念与我国现代社会救助产生的标志(一)社会救助的概念是指由
6、国家和社会按照法定标准,对陷入生存危机或不能维持最低限度生活水平社会成员提供资金、实物和服务等帮助,以维护其基本生存权利的社会保障制度。责任主体:国家和社会；权利主体:特殊状况下的社会成员；救助内容:资金、实物或服务等。特征：保障条件单纯性；保障义务单向性；保障目标低层次性；保障对象选择性；保障形式多样性。(二)我国现代社会救助制度的产生标志以城市低保制度的建立为标志（城市低保与农村低保分别于1997年和2007年在全国全面建立,2007年底实现城乡全覆盖,实现了用制度保障全体城乡居民基本生活的历史性突破）。低保制度的核心意义：当社会成员经过个人努力仍不能维持生存时，获得社会救助是社会成员的法
7、定权利，提供社会救助是政府的法定责任。(三)传统社会救济与现代社会救助的差异第一，接受和给予的思想基础和基本理念不同。统治者居高临下的“恩赐”,接受者处于被动的、感恩戴德的地位,是一种施舍与怜悯；是国家的法定职责,公民的法定权利。救助理念已从传统的施舍恩赐发展到公民权利和政府责任。第二，救助的范围不同。范围特别是内容范围非常狭小,仅实施生活救助,对象为赤贫者；覆盖范围大大扩展,救助内容已由生活救助延伸到其他救助。救助的范围和对象要比传统救济宽泛得多。第三，救助的依据不同。依据施救者的主观意志；基本依据法律法规,尽管体现统治者主观意志,但已经上升到法律高度。被列为国家预算的支出项目之一,国家政权
8、作为实施的管理者担负主要责任,救助范围、标准等皆法定。第四，救助的管理水平和方式不同。程式和方案基本随意,不仅私人救济无所谓管理,国家救济也无科学管理；包含了一套严格管理体系。有专门机构,管理人员经专业教育,掌握科学救助原则和工作方法；救助对象经科学审核和检查,利用科学方法确定救助标准。三、我国社会救助制度的全面发展与基本定型(一)社会救助制度体系建设及其发展1.“8+1”的制度体系框架构建了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体,以社会力量参与为补充的社会救助制度体系。以社会救助暂行办法的颁布为标志(国务院令649号,2014.5
9、.1起施行)。2.制度的全面发展全面发展以各项相关制度的完善为标志。继暂行办法后,国务院又印发临时救助、重特大疾病医疗救助、特困人员救助供养等制度文件,相关部门陆续完善住房救助、教育救助、就业救助、疾病应急救助等专项救助制度,各地相继出台配套法规政策。(二)制度定位及目标制度定位:在基本民生保障中,社会救助是一项保民生、促公平的托底线、救急难、可持续的基础性制度安排。制度目标:救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高。(三)制度基本定型基本定型意指综合型社会救助制度基本建立。社会救助事业发展有了明确的法律依据；实现了从制度“碎片”到衔接整合,从部门分割到资源统筹,
10、从城乡二元到协调发展的转变；系统构建了综合型社会救助制度体系,是社会救助法制建设和体系构建重大突破。郑功成认为,“十二五”是中国新型社会救助制度得到全面发展并走向制度基本定型的关键时期。社会救助制度建设成效的总体评价：城乡统筹、制度健全、标准科学、相互衔接、运行有效的社会救助体系建设取得明显进展,救助对象满意度逐步提高（民政事业发展第十三个五年规划明确:统筹推进城乡社会救助体系建设）。四、社会救助的管理体制与工作机制(一)管理体制1.管理部门及承办机构管理部门。包括民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等5个行政部门。国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设;卫生计生等部门按各自职
11、责负责相应的管理工作；县级以上地方政府民政等5部门按各自职责负责本行政区域内相应的管理工作。承办机构。乡镇(街道办)负责申请受理、调查审核,具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。2.鼓励与支持社会力量参与社会救助国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。对在社会救助工作中作出显著成绩的单位、个人,按国家有关规定给予表彰、奖励。（1）对社会力量参与的鼓励。国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助。社会力量参与社会救助,按国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。参与主体,由以政府组
12、织开展社会救助项目为主,向政府主导下的政府和社会协同配合转变,鼓励社会力量积极参与社会救助。（2）对社会力量参与的支持。政府购买服务。县级以上地方政府可将救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买服务。倡导专业服务。县级以上地方政府应发挥社会工作服务机构和社会工作者作用,为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。提供参与帮助。救助管理部门及相关机构应建立社会力量参与救助的机制和渠道,提供救助项目、需求信息,为社会力量参与创造条件、提供便利。参看：2017年9月15日民政部 、中央编办 、 财政部、人力资源社会保障部联合下发关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救
13、助经办服务能力的意见（民发2017153号）。(二)工作机制部门协调机制基本建立;居民家庭经济状况核对机制快速推进;“一门受理、协同办理”机制基本形成;“救急难”综合试点稳步推进。通过强化政府责任,提升社会救助的制度功能。建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制(暂行办法)。县级以上政府应将救助纳入国民经济和社会发展规划。完善资金、物资保障机制,将政府安排的资金和工作经费纳入财政预算。救助资金专项管理,分账核算,专款专用,任何单位或个人不得挤占挪用。县以上政府应按国家统一规划建管理信息系统,实现信息互联互通、资源共享。着力健全“救急难”工作机制是工作重点
14、之一。建立急难对象主动发现机制,指导社区居民委员会、村民委员会发挥密切联系辖区居民的优势,开展经常性走访活动,了解、收集困难群众信息;结合社区网格化管理,及时发现、报告居民急难事项,协助做好社会救助工作。健全“救急难”快速响应机制、“一门受理、协同办理”机制,确保困难群众求助有门、受助及时。充分发挥“救急难”工作协调机制的作用,依托各级社会救助联席会议,加强相关部门、机构等的沟通协调,实现有关信息定期通报、重大事项全面会商、重点个案及时救助民政部办公厅 财政部办公厅关于确定全国“救急难”综合试点单位的通知(民办函2015244号)。五、以低保制度为例的社会救助制度完善“错保”矫治与低保制度的完
15、善“错保”:漏保、人情保、关系保、骗保。资料1:“难道一个副部级干部没钱供养自己的老子?”在2013年的一次国务院常务会议上,李克强谈到,有一位副部级官员,村干部为了“讨好”他,一直给他父亲发放低保。“这用得着吗?难道一个副部级干部没钱供养自己的老子?说白了这就是送人情嘛,这坚决不行!”说到这里,李克强拍了下桌子,“所以,一定要把信息披露制度严格建立起来,防止暗箱操作,低保金的发放要像划分土地那样,让老百姓监督”。李克强这6次发怒到底因为啥？来源:新京报中国青年网,资料2:开豪车领低保现象引争议如何杜绝“住豪宅开豪车领低保”乱象？城市居民最低生活保障是政府给城市弱势群体的经济资助,帮助他们解决
16、生活困难的问题。不过,这项制度从1997年实施后,一直遭遇“骗保”、“漏保”、“关系保”及“人情保”等现象的困扰,尤其是出现一些“住豪宅开豪车领低保”极端状况,引发社会的极大争议。“装穷”骗保,还有装穷骗取获得保障房、经济适用房资格现象。之前就有媒体报道一些保障房小区频现“穷人”开着奔驰、宝马入住乱象这刺激人们提出保障性住房到底保障了谁的质疑。开豪车领低保现象引争议 民政部称将处一倍以上罚款,来源:第一财经日报,结合上述资料,请思考：1.杜绝村干部“讨好”副部级干部式的“人情保”，李克强总理的提议有用吗，如何落实？2.“装穷”骗保现象产生的原因只是人性的贪婪吗，仅靠罚款能解决吗？(一)低保的产
17、生及“错保”问题的出现1.低保的含义（全称城乡居民最低生活保障,简称低保）是国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口给予的差额现金救助,主要解决城乡贫困人口在吃饭、穿衣、用水、用电等基本生活方面的困难。2.中国低保制度的产生1997.9,在上海等地试点基础上,国务院发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知；1999.9,国务院颁布城市居民最低生活保障条例；2007.7,国务院发出关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知。家庭月（年）人均收入低于官方规定低保标准（贫困线）的城乡居民都有资格享受。3.由“污名”到“本事”低保申请的心态演化我国低保制度实施过程中，低保申请者的心态
18、经历了由最初“吃低保丢人”，到“能吃上低保是有本事”的演化过程。低保附加福利增多无疑加大了获得的物质诱惑。低保资格,除享受差额低保金外,还有水电补助、有线收视费减免、取暖补贴等所谓低保附加福利,有统计济南市最多时附加福利高达26项。低保待遇标准提高,配套优惠政策增多,吃低保很不光彩观念渐渐淡化。“红着脸,绷着脸,笑着脸”。一位社区居委会主任这样形容几年来申请低保者的态度转变（赵福中(记者).贵阳市民政局取消6千余条件不符者低保资格,工人日报2009-11-09）。(二)加强制度建设,源头防范“错保”1.规范低保对象认定对象认定是低保工作的核心环节。以家庭为单位确定低保对象。国家对共同生活的家庭
19、成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭,给予最低生活保障(暂行办法第9条)。(例外：申请人有下列情况之一的，可以单独提出申请。(一)困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人。(二)脱离家庭、在宗教场所居住三年以上(含三年)的生活困难的宗教教职人员。)户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件。申请人或者其家庭成员的户籍有下列情况之一的,可按以下方式办理：在同一市县辖区内,申请人经常居住地与户籍所在地不一致的,根据市县政府的规定,申请人凭户籍所在地县级政府民政部门出具的未享受低保的证明,可向经常居住地乡镇政府(街道办)提出
20、申请。户籍类别相同但家庭成员户口不在一起的家庭,应将户口迁移到一起后再提出申请。因特殊原因无法将户口迁移到一起的,可选择在户主或者其主要家庭成员的户籍所在地提出申请,户籍不在申请地的其他家庭成员分别提供各自户籍所在地县级人民政府民政部门出具的未享受低保的证明。共同生活的家庭成员分别持有非农业户口和农业户口的,一般按户籍类别分别申请城市低保和农村低保。（最低生活保障审核审批办法(试行)(民发2012220号)）家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入,包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。优抚对象按国家规
21、定享受的抚恤金、补助金不计入家庭收入。其他可减免的类型如独生子女费、孤残儿童基本生活费等,由当地人民政府作出明确规定。家庭财产是指共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产、车辆等资产。各地应将家庭财产作为认定城市低保对象的重要依据。对于拥有大额存款、有价证券、多套房产、机动车、经营性资产等财产的家庭,各地应根据财产类型规定不同的条件,并依据这些条件来认定低保对象。认定低保对象经历了由原则规定到逐渐规范过程：A.对象认定的原则规定。城市居民最低生活保障条例(1999.9)；国务院关于建立农村低保的通知(2007.7)。B.认定规范开始于城市。城市低收入家庭认定办法(2008年11部委联合印
22、发)；民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知(民函2010140号)。C.趋于城乡一体化。国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见(国发201245号)。国发45号文件作为一个纲领性、全局性文件,从低保对象认定条件、低保审核审批程序、家庭经济状况核对、动态管理、工作监管、投诉举报核查和制度衔接等多个方面，对加强和改进低保工作提出了明确要求。应该说,国发45号文件的针对性、操作性、实用性都很强,受到了社会各界和城乡困难群众的认可和赞誉(时任民政部副部长窦玉沛)。2.建立居民家庭经济状况核对机制(申请)（1）请求、委托核查。低保申请人声明其家庭收入、财产等经济状况（建立低保家庭人口
23、、收入和财产状况定期报告制度）,请求、委托社会救助经办机构核查家庭收入和财产状况。（2）民政部门进行核查。由民政部门将信息分别提请车辆、房产、税务、工商、公积金等部门或机构进行比对。（2016.12,民政部、国家工商行政管理总局联合印发社会救助家庭成员工商登记信息核对办法(民发2016220号);民政部、住房和城乡建设部关于做好社会救助家庭住房公积金、住房保障、住房买卖等信息核对工作的通知(民发2016238号)）。（3）综合评估确定资格。根据比对结果,结合入户调查等,综合评估申请人家庭经济状况,进而判断是否符合条件。山东省社会救助办法第18条:申请最低生活保障,以家庭为单位提出,提交户口簿、
24、身份证、收入证明等材料,书面声明家庭人口、收入和财产状况以及所提供信息资料的真实、完整、有效,请求、委托社会救助经办机构核查家庭收入和财产状况等。3.建立近亲属低保备案制度建立低保经办人员和居(村)委会干部近亲属享受低保备案制度,对备案的低保对象严格核查管理。最低生活保障审核审批办法第14条：申请低保时,申请人与低保经办人员和村(居)委会成员有近亲属关系的,应当如实申明。对已受理的低保经办人员和村(居)民委员会成员近亲属的低保申请,乡镇(街道)政府应当进行单独登记。4.规范审核审批制度(1)审核审批程序申请审核。民主评议。审批。社区公示。动态管理。社会救助暂行办法第11条：申请低保,按下列程序
25、办理：(一)由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇政府(街道办)提出书面申请;家庭成员申请有困难的,可委托村(居)委会代提(二)乡镇政府(街道办)应通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式,对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实,提出初审意见,在申请人所在村、社区公示后报县级政府民政部门(三)县级政府民政部门经审查,对符合条件的申请予以批准,并在申请人所在村、社区公布;对不符合条件的申请不予批准,并书面向申请人说明理由(2)相关制度规范民主评议与公示制度民主评议。乡(街)要召开评议会,组织居民代表对申请人声明的收入财产状况,入户调查结果等进行评议。民主评议会：组织者:乡
26、(街)政府；参与者:居民代表；评议内容:申请人声明的收入财产状况,入户调查结果等。公示制度。在社区设置固定公示栏,对低保家庭相关信息在其居住地进行长期公示。在保护低保对象个人隐私同时,对低保补助情况实行长期公示制度。县(市)区民政部门、乡(街)、社区(村)据职责分工,做好入户调查情况、民主评议和审核审批结果、补差金额等信息公示。畅通社会信息反馈渠道,完善社会监督机制。申请入户核查与分类定期核查制度申请入户核查规定。乡(街)低保工作人员入户核查率要达到100%；县(市)区民政部门复核入户抽查率不得低于30%。分类、定期核查规定。三无人员:可每年核查一次；短期内收入变化不大的家庭:可每半年核查一次
27、；收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的家庭:原则上实行城市按月、农村按季核查。杜绝低保待遇“应保未保”和“终身制”现象,切实维护低保制度公信力。(三)明确工作原则，确保制度落实低保工作的基本原则：应保尽保。确保把所有符合条件的困难群众全部纳入低保范围。公平公正。做到审批过程公开透明,审批结果公平公正。动态管理。做到保障对象有进有出、补助水平有升有降。定期跟踪保障对象家庭变化情况,形成低保对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制。统筹兼顾。做到低保标准与经济社会发展水平相适应,低保制度与其他社会保障制度相衔接。工作原则与制度建设：低保错保现象的产生，是世界各国实施社会救助过程中都难以完
28、全杜绝的社会问题。为杜绝这些不良现象的产生，确立“高大上”的工作原则固然重要和必要；而加强制度建设，杜绝制度漏洞，完善制度运行机制则更具治本性的防漏补缺功效。(四)低保标准的科学确定及动态调整1.科学确定低保标准确定低保标准要统筹考虑三方面因素：困难群众基本生活保障需要；当地经济社会发展水平；当地财力状况。低保补助率不得低于60%。有条件的县(市)区可逐步统一城乡低保标准,缩小城乡差距。贫困线的确定方法国际上通行方法主要四种:生活需求法、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法(较常用的是生活需求法和恩格尔系数法)。关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见(民发20118
29、0号)，各地在制定和调整城乡低保标准时,可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。(1)基本生活费用支出法。城乡低保标准根据当地居民基本生活费用支出确定,包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分。公式:城乡低保标准必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出。必需食品消费支出通过市场调查确定当地食品必需品消费清单(即标准食物清单)、据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量及食物市场价格计算得出。非食品类生活必需品支出据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤(气)、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。(2)恩格尔系数法城乡低保标准根据当地居民必需食品消费
30、支出和上年度最低收入家庭恩格尔系数确定。公式:城乡低保标准必需食品消费支出/上年度最低收入家庭恩格尔系数。(3)消费支出比例法已按基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算出城乡低保标准的地区,可将此数据与当地上年度城乡居民人均消费支出进行比较,得出低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。今后一定时期内再次计算城乡低保标准时,可直接用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以此比例。公式:城乡低保标准当地上年度城乡居民人均消费支出低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。2.低保标准动态调整机制社会救助保障标准与物价上涨挂钩联动机制普遍建立。“十二五”期间,社会救助标准大幅提升,低保标准动态调整机制、
31、社会救助保障标准与物价上涨挂钩联动机制普遍建立,城乡低保标准年均增长率均超过10%,分别达到451.1元/人月和3177.6 元/人年。六、社会救助制度建设的进一步完善规范（一）2019.1.18民政部关于进一步加强生活困难下岗失业人员基本生活保障工作的通知。加强最低生活保障工作。加大临时救助工作力度。积极引导和支持社会力量参与救助帮扶。进一步加强相关制度衔接（对无正当理由,连续3次拒绝接受人力资源社会保障等部门介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应工作的低保对象,可按规定减发或停发其本人最低生活保障金）。强化社会救助政策落实。（二）2019.4.6民政部办公厅关于进一步规范完善最低生活保障行政文书使用工作的通知。充分认识规范完善最低生活保障行政文书的重要性进一步规范完善最低生活保障行政文书全面应用最低生活保障行政文书（三）2019.4.30民政部办公厅关于印发社会救助和养老服务领域基层政务公开标准指引的通知其中“社会救助领域基层政务公开标准指引”有4个公开的
