1、中国公民社会组织的政治功能精品文档中国公民社会组织的政治功能基金项目：国家社会科学基金重点项目（07AFX007） 公民社会组织（civil society organization）是在相对独立于政治国家的社会公共领域中逐渐成长起来的各种以维护公民利益、表达公民诉求、推进社会民主发展为己任的社会组织的统称。它在与市场经济和民主政治相伴而生的制度化过程中运用而生，又在国家与社会之间良性互动关系的形塑过程中逐渐发展。公民社会组织作为一种与国家政治发展方向及民众内生的价值观念相符合的社会民主的表达形式，在现实的社会生活中，发挥着巨大的政治功能，为中国民主政治的发展出入新的活力。 一、弥补政府失灵的
2、不足，分担政府社会管理责任。 按照古典经济学理论，在完全竞争的市场机制中，无需政府干涉，而只要由那只“看不见的手”去引导经济活动就可以实现资源配置的帕累托最优。但是，1929年至1933年在全球爆发的大规模经济危机却将这种一直备受推崇的市场机制的局限性暴露无遗，最终打破了古典自由市场的神化。“罗斯福新政”和“凯恩斯革命”之后，政府干预创造了经济发展的新的神话，将许多国家从经济危机中拯救了回来，使人们越发相信政府在提供公共物品上的完美逻辑，“公共物品的特性构成了集体选择的理由”1（P31）。然而，二战之后西方国家经济发展的事实证明，国家干预经济活动的效果并不像凯恩斯主义所设想的那样有效。由于政府
3、“理性经济人”的缘故，必然出现预算最大化、公共物品垄断和立法失灵等问题，因此，政府干预往往不能满足“弥补市场经济的不足”这一目标，某些决策甚至会吞噬社会利益，从而导致公共选择过程中的政府失灵。所谓政府失灵，即是指政府克服市场失灵所导致的效率损失已经超过市场失灵所导致的效率损失。也就是说，政府在实施干预市场的行为时无法达到对公共物品配置的帕雷托最优，同时，这种不当干预行为（包括无效干预和过度干预）有时甚至使公共物品的配置更加缺乏效率和公正性。政府失灵的主要表现是：政府总是以相对统一的民主决策过程来决定公共物品的配置，而单一的民主决策过程却难以照顾到不同个体在公共物品方面的不同需求，此时，政府失灵
4、就在所难免。进入20世纪六七十年代以后，面对资本主义社会严重的滞涨危机，旨在弥补政府失灵，沟通、协调政府与个体之间的需求状况，为实现公民民主诉求服务的公民社会组织应运而生。 依照政府失灵的相关理论，只要有政府干预，就有可能产生政府失灵。然而，由于中国和西方国家在历史传统、风俗习惯、政治体制等方面的巨大差别，中国的政府失灵现象在形成原因和表现形式上均与西方国家不同，探究其根本原因，主要在于受中国传统的政治权威崇拜思想的影响，在中国古代封建文化中，民众视政治权威为维护社会秩序、推动国家发展的核心力量，并对其顶礼膜拜。在一个决策程序集权化的国家中，人民权利受到漠视，民主的功能更是无法发挥。在这样一个
5、主要由政治领袖的智慧引领的国度中，政府权力相对于公民权利的极端强大决定了政府万能论以及政府利益本位思想的产生和延续。在建国以后的一段相当长的时期内，中国也一直实行着计划经济模式，政府行为替代市场行为，而民众也习惯于接受政府对市场及其自身生活的全面干预。这种高度依赖政府进行管理的传统思想，即便在改革开放之后，市场经济保持高速发展的情况下，也仍然深刻的影响着人们的观念。现阶段，仍然有一部分人认为政府是社会理所应当的唯一管理者，政府应该全面承担管理公共事务的职责。正是在这种思想的影响下，政府失灵才屡屡发生：政治机构臃肿、职能划分不清晰致使政府决策效率低下，政府行为监督机制缺位导致政府官员寻租行为层出
6、不穷，政府对公共物品配置的垄断使部分公民的利益难以得到应有的保障。在这种情形下，政府适当的下放权力是解决政府失灵的必要手段，这非但不是对其社会管理职责的推诿，正相反，它不但是一种能够更加切合民众的公共物品需求的社会管理方式，也是一种符合当前我国政府所提倡的“推进社会管理创新”工作的新的尝试。新的社会管理方式绝不能仅仅将部分政府职能大刀阔斧地从政治部门身上砍下来而不问市场是否能够真的接纳这些职能，而应当根据国家发展的实际需要，留给社会以一定的自我管理空间。政府允许公民社会组织参与社会管理，分担其社会管理责任正是能够满足人们对社会管理创新要求的一种重要方式。公民社会组织作为联系政府与社会之间的桥梁
7、，通过发挥其快捷、高效的沟通功能，能够有效弥补政府失灵，起到分担政府社会管理职责的作用。 二、保障公民政治权利，推进政府决策民主化发展。 马克思在关于费尔巴哈的提纲中指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”2（P18）从这个意义上说，结社和参与社会生活（政治生活）不但反应了人的本质，还表达了一般个体生活于社会中的必然模式，即个体必须生活于人与人的关系体系中，完全离开了人群的纯粹的独居生活是不能满足个人的发展需要的。只有当生活于社会体系中的个体积极参与到社会管理和政治生活的过程中，才能够真正实现其自身的权利。正是由于结社权和参与权是体现人类最基本的社会
8、属性的权利要求，它对人类主体资格的确认具有根本性意义，因此，各国宪法纷纷对这两项权利加以确认与保护。现代宪政理论认为，社会权利能否得到发展和有效行使，进而充分发挥其良性影响力，关键在于其主体的政治权利，特别是政治自由权和政治参与权能否成为一项实有的权利。 从总体上来看，改革开放以后，中国社会变革的基本路径是剥离和释放。剥离政府过于繁重的社会管理职能，释放更多的空间，进而产生了由社会自主支配的资源和可供各种社会主体自由活动的空间。这种变化一方面是由于中国社会结构转型而做出的不得已的选择，另一方面也是基于社会管理理念转变而做出的理性选择。公民社会组织正是在这种剥离和释放的过程中产生的。尤其是近20
9、年来，公民社会组织参与社会管理广度和深度的扩展呈现出两个向度：首先是个人建立组织的权利和能力的扩展，即结社权的扩展；其次是由结社所形成的公民社会组织的权利的扩展，即参与权的扩展。可见，公民社会组织在保障公民政治权利方面的突出作用主要体现在其对公民结社权和参与权的维护与推动上。尤其是近几年来，随着公民权利意识的加强，公民社会组织也越来越多的参与到各种领域的政策制定过程中。以“重庆绿色志愿者联合会”为例，该组织积极参与长江上游川西天然林保护的调查与监督，参与解决川西洪雅滥伐天然林事件，最终促成了四川省全面禁伐天然林决定的出台；又如，2008年“两会”期间，致力于维护乙肝患者权益的北京益仁平中心成功
10、推动了“乙肝儿童入托难”提案的递交。民间网络组织“宝贝回家”将其所掌握的有关“打拐”的详细资料通过著名演员濮存昕递交提案，被公安部门采纳，直接推动了“打拐”专项行动的部署和开展。由于公民社会组织的活动领域公益性突出、且基本理念与政府相统一，这类组织已经越来越多的得到政府的认可。党的十七大也强调“发挥社会组织在扩大群众参与、反应群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”的重要性。 上述例证表明，公民社会组织在满足公民个人交往和利益集结的需要的同时，积极的介入和参与公共生活，在公共生活中勇敢的表达自己的诉求，不但保障和实现了公民的政治权利，还起到了推进政府决策民主化的作用。政府决策民主化要求政府在
11、做出关于社会经济、政治、文化生活等方面的重大事项的决策时，必须与人民群众保持密切联系，保证广大人民群众和各种公民社会组织能够充分参与到决策的过程中来，以使决策能够反映人民群众的要求，符合人民群众的利益。公民社会组织在推动政府决策民主化过程中的意义主要表现在： 第一，从政府的角度来看，公民社会组织的活动能够有效促进政府实行民主决策的意愿并促使政府建立和完善各种保障民主决策的机制。作为一种人类在长期共同实践交往过程中逐渐形成的具有普适性的价值取向，民主被认为是现代政治的基本特征之一。现代政治必然是某种形式的民主政治，这一要求决定了政府在管理国家的过程中应当以开放的态度接纳公民的参与。政府的开放与透
12、明度，以及它对公民参与民主形式的理解态度和推动作用，对公民参与的范围、程度和效果具有直接的影响。3（P214）公民社会组织的发展使国家对社会的调控幅度明显收缩，由政府直接控制的社会资源相对减少，在这种情形下，政府必须以民主化的决策机制和多样化的调控手段来应对公民社会组织这一逐渐崛起的社会力量。为其提供更加充分、有效的诉愿表达渠道，让其更加广泛和深入的参与到社会管理过程中，这不但表现了政府在构建引导民主发展的外部环境方面的努力，也是现代国家对民主价值不懈追求的最好体现。 第二，从公民的角度来看，公民社会组织的培育公民参与社会管理的意识，提供公民参与政府决策的有效路径，促使公民的角色由传统社会“被
13、统治”型转变为现代民主社会所倡导的“自我治理”型。马克思认为，社会中的人应该具有“私人”与“公人”的双重身份，并享有“私权利”和“公权利”的双重权利。他认为，公民的“公人”身份意味着公民有权利参与共同体并管理共同体的相关事务。因此，公民权利才属于政治自由的范畴。4由此可见，公民要参与政府决策，首先必须具有权利意识，此外，还需具备相应的决策参与能力。公民社会组织正是培养公民权利意识和决策能力的良好平台，它通过开展各种形式的活动触发公民的社会意识和权利意识，让公民真切的体会到自己是社会的一员，培育公民的社会责任感；它通过完善自身制度又起到了触接政府和民众的桥梁作用，为公民意愿的表达和权利的实现提供
14、合法有效的途径。 第三，从政府和公民在决策中的关系来看，政府与公民之间必须开展充分的良性互动。在政府和公民的关系中，政府总是处于强势。中国传统社会的发展大多向人们描述了一幅“大政府小公民”的图景，在几千年的封建社会历史进程中，公民总是扮演着被统治的角色。这种“大政府小公民”图景之后蕴藏的是一种主持中国政治格局几千年的“强政府弱社会”的思想。而随着中国经济的发展和各项社会制度的不断完善，政府权力介入社会的方式已经由原来的以垄断为基础的低效权力配置方式转变为在充分尊重和调动社会资源的前提下的高效权力配置方式。这种转变迈开了政府决策民主化的重要一步，并搭建了政府与公民在社会管理上良性互动平台，从而促
15、使中国向“强政府强社会”的目标模式转变。在这一转变的伟大历程中，公民社会组织为政府与公民提供了共赢的空间。一方面，它通过各种宣传、教育和参与实践的活动深刻教化公民的民主意识、提高其整体素质，增强其参与能力。公民的参与意识和能力提高了，就会通过各种民主机制表达自己的夙愿、影响政府决策。另一方面，它又作为沟通政府和公民之间的一座桥梁，利用各种积极有效的信息流通渠道，将政府的政策进行快捷的传播，进而使公民能够更加深入的理解政府治理社会的各种手段的含义和目的，始终使公民社会组织的活动处于政府允许的范围内，符合国家治理的总体方针和指导思想。 三、促进政府职能转变，推动政治体制改革。 中国30年的改革历程
16、向人们昭示了一个“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”转变的过程，就其实质而言，这也是一个国家与社会关系重塑的过程。重塑意味着某种结构性的转变。在这一转变中，随着社会空间的释放，政府职能开始从传统、单一的统治职能朝民主、多样的管理职能转变，这也意味着国家与社会之间的关系从传统的“统治”向“治理”发生了深刻的变革。作为一种统治方式的新发展，治理与统治一样也需要运用权威，并且其最终目的都是创造条件以维护正常的社会秩序、促进社会发展。但随着全球化时代的到来，治理已经被赋予了与统治截然不同的内涵，从而成为现代政府管理社会所秉持的一种新型理念和方法。治理与统治的区别在于：首先，在社会管理方式上，如果说
17、统治表现了政府通过一定的社会公共机构实施对社会的管控的话，那么治理则表现了运用一种多元化的合作手段（国家与社会合作、政府与公民社会组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作）实现对社会的管理。其次，在社会管理过程中，统治意味着权力运行的方向始终是自上而下的，政府通过发布命令、制定政策、实施政策等对公共事务进行单向管理；而治理则塑造了一种社会管理过程中的双向互动机制，其主要通过协商、对话、沟通等方式，构建具有多元性、互动性的权力运行方式，确立共识并实现共同的目标。再次，在权威的性质上，统治的权威来源于国家的强制力，政府发布具有强制性的法律或命令以实现对社会生活的有效调控，在政治权威统治社会
18、的整个过程中，国家强制力始终伴随其左右，以隐性或显性的方式发挥着对政治权威的保驾护航作用；而治理的权威则来源于公民在民主协调机制的基础上所达成的共识，它具有民主性、自愿性的鲜明特征,是现代国家民主政治发展的基础。5（P5） 政府管理方式由“统治”向“治理”的转变表现了政府管理理念由“善政”向“善治”的转向。善政表达的是在集权统治和精英政治主宰的国家中，人们对政治管理模式的美好期许。但从本质上看，善政始终是一种缺乏民主因子的政治管理理念，而善治却清晰的描述出了国家与社会间的一种崭新的合作关系。公民社会组织正是在这一重塑的国家与社会的合作模式下产生的，它的产生不但符合善治理念的基本要求，而且还有效
19、促进了善治理念下的政治职能转变。 第一，善治管理理念预示着一种公民对社会权威合法性的追问。合法性作为一个描述社会权威被公民自觉服从和认可的状态的概念，已经成为任何一个民主法制社会的公民对社会权威存在基础的必要的考察标准。社会权威的合法性来源于公民内心对它的服从和认可，这种服从和认可从本质上体现的是公民对社会生活的善的追求。而公民社会组织以构建公民社会为己任，主要关注公民权益的保护及其自身的发展，这正好符合公民对善治的基本要求及其对理想的政治生活模式的不懈追求。 第二，善治管理理念要求政府行政必须具有透明性，政治信息必须公开，使得公民能够获得与自身权益相关的信息，以便更加有效的参与公共决策过程。
20、善治理念的这一要求可以分解为两个方面：首先，要求行政信息公开；其次，要求培养公民的参与积极性，并在获取相关行政信息之后亲身参与到公共决策的过程中去。公民社会组织为此提供了良好的平台：一方面，公民社会组织能够对政府信息公开进行有效的社会监督；另一方面，又能通过开展各种活动培育公民的参与意识，并扮演着公民意愿和政府决策间的积极沟通者的角色。 第三，善治管理理念要求构建良好的公民与政府间的“参与回应输出”机制。首先，它要求培养公民的社会责任感，使公民在政治统治格局中的角色由传统统治模式下的被统治对象转变成为国家的真正主人、社会进步的真正推动者。其次，善治理念强调公民与政府、社会机构与政府机构之间的有
21、效互动。公共管理的任务不应该仅仅由传统统治理念下单一的强权政府来承担，而应该是一个在政府的引领和主持之下的有机统一系统，这个系统必须对公民基于强烈的社会责任感而参与社会生活管理的各种活动做出回应，使公民的意见、建议等都得到重视并对政策输出产生不同程度的影响。中国改革开放之后，随着经济的发展及人民生活水平的提高，公民参与社会生活的热情也逐渐高涨，人们纷纷认识到参与社会管理不但是一种崇高的社会责任感的体现，更是维护自身权益、推动社会发展的有效方法，在这样的大背景下，“参与回应输出”机制也逐渐建立并发展起来。进入21世纪以来，公民社会组织的逐步兴起为人们提供了一种既能够充分实现自我满足感又能够有效参
22、与社会管理的途径。一方面，在国家政策的指导下，公民社会组织以其强烈的社会使命感吸取着越来越多的社会力量的加入。参与组织开展的各项活动，将个人原本微小的力量汇集在一起，为社会各个方面的发展贡献力量。另一方面，随着社会空间的不断释放，政府也开始逐步摆脱传统的统治者的角色，越来越多的倾听社会的声音，越来越关注政治沟通的积极作用。此时，公民社会组织又为政府提供了一个良好的平台，使之能够在输出政策时，征询民众的意愿。 目前，中国社会正在从改革开放之前的高度同质化的社会向工业社会、信息社会、城镇社会转变。在这一转变的伟大征程中，伴随着公民社会组织的发展和完善，国家与社会关系也逐渐得以重构与整合，这成为推进政治体制改革的重要动力。胡锦涛同志在中共党校省部级干部进修班上指出：“中国政治体制改革必须坚持正确的政治方向，必须随着经济社会发展不断推进，努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应。”这个重要论断充分阐释了在政治体制改革的过程中，把握和稳步推动国家与社会之间的良性互动关系的重要意义。从这个意义上说，公民社会组织作为连接国家与社会的桥梁，其发展正好能够满足构建国家与社会之间的共同收益空间的需要。
