1、主讲人：李西文主讲人：李西文博士博士 硕导硕导行政事业单位内部控制行政事业单位内部控制电话：13398611667邮箱：第一个故事：合格率的检查制度二战期间，美国空军降落伞的合格率为99.9%，这就意味着从概率上来说，每一千个跳伞的士兵中会有一个因为降落伞不合格而丧命。军方要求厂家必须让合格率达到100%才行。厂家负责人说他们竭尽全力了，99.9%已是极限，除非出现奇迹。军方（也有人说是巴顿将军）就改变了检查制度，每次交货前从降落伞中随机挑出几个，让厂家负责人亲自跳伞检测。从此，奇迹出现了，降落伞的合格率达到了百分之百。英国将澳洲变成殖民地之后，因为那儿地广人稀，尚未开发，英政府就鼓励国民移民
2、到澳洲，可是当时澳洲非常落后，没有人愿意去。英国政府就想出一个办法，把罪犯送到澳洲去。这样一方面解决了英国本土监狱人满为患的问题，另一方面也解决了澳洲的劳动力问题，还有一条，他们以为把坏家伙们都送走了，英国就会变得更美好。英国政府雇佣私人船只运送犯人，按照装船的人数付费，多运多赚钱。很快政府发现这样做有很大的弊端，就是罪犯的死亡率非常之高，平均超过了百分之十，最严重的一艘船死亡率达到了惊人的百分之三十七。第二个故事：付款方式政府官员绞尽脑汁想降低罪犯运输过程中的死亡率，包括限制装船数量、派官员上船监督，加强道德教育培训等等，却都实施不下去。最后，他们终于找到了一劳永逸的办法：就是将付款方式变换
3、了一下：由根据上船的人数付费改为根据下船的人数付费。船东只有将人活着送达澳洲，才能赚到运送费用。新政策一出炉，罪犯死亡率立竿见影地降到了百分之一左右。后来船东为了提高生存率还在船上配备了医生。一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制，而坏的制度会让人的好愿望四处碰壁。一个好的制度可以让坏人变好人，而坏的制度会让好人变坏人。一、背景分析一、背景分析二、二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程三、单位层面的内部控制建设要点三、单位层面的内部控制建设要点四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点主要思路一、背景
4、介绍一、背景介绍习近平总书记强调指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。李克强总理指出：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的防腐机制。财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。（一）（一）必要性分析必要性分析理论必要性分析实践必要性分析理论必要性分析理论必要性分析首先问大家一个常识问题：首先问大家一个常识问题：什么是管理与公共管理？必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单
5、位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。11公共管理的本质 激 励约 束公共管理公共管理的本质的本质整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！一个都一个都不能少不能少西方的一个谚语西方的一个谚语记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而
6、且效果很差的国家来说，更是如此。(二二)实践必要性分析实践必要性分析行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策
7、的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。1、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制。2、适应分类推进事业单位改革的需要政事分开、事企分开和管办分离3、财政规范化科学化信息化管理的需要建立内部控制，就是为保障
8、单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，大力提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。4、国务院治理“小金库”和打击“假发票”的需要 2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报3年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：20092011年全国共查处“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正235.23亿元，其余资金正在清理之中；10429人被追究责任。2010年国务院开展打击“假发票”专项治理活动。2015年
9、河北省委巡视办16个巡视组2015年第一轮被巡视单位意见反馈：6个省直机关及专项巡视事项中存在的问题，主要是专项资金违规使用问题比较普遍，有的挤占、挪用、骗取、滞留专项资金，有的贪污侵占、牟取专项资金利息。不作为、乱作为现象仍然存在，有的乱收费、乱摊派，有的执法不严、监督不力。违反财经纪律问题比较普遍，有的单位不合规发票、假发票、假开支入账，有的单位私设“小金库”。共发现领导干部问题线索1238件，涉及1095人，其中厅级46人、处级318人、科级及以下731人，巡视组已经按照规定移交省纪委、省委组织部和有关部门处理。坚持边巡边查，截至7月底统计，纪检监察机关和组织部门已立案90人，其中厅级7
10、人（含14年移交、15年办理）、处级18人；诫勉谈话73人，其中厅级3人、处级56人。北京国家会计学院张庆龙教授研究团队成果2014行政事业单位内部控制情况调查报告（二二）行政事业单位未来内部控制建设的注）行政事业单位未来内部控制建设的注意事项意事项1.重视对规范的宣贯。与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控
11、制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。因此，加强宣贯对于执行这套规范具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于规范的落实起到举足轻重的作用。2.应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个建设单位主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视
12、，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。现实中一把手的问题对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解,因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够,抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了;还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督),但在实际工作中,许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”,多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决
13、策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审核一支笔变成签字一支笔，流于形式。如何完善一把手的内部控制问题首先要与其讲法，强调其为第一责任人会计法第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。按照会计法和内部会计控制基本规范的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。第三
14、，依赖于财务部门人员的不断提醒，帮助其树立内部控制意识。第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其是项目决策权、资金调度权、财务处置权、设施使用权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。第六，认真贯彻党的民主集中制，监控权力运行过程。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，进一步完善党委（
15、总支、支部）内部议事和决策规则、机制，促进决策民主化和科学化3.谁来牵头负责内部控制建设工作。从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门
16、工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。一个单位重视不重视内部控制建设，看看你的内部审计部门就知道了。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在规范第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行
