1、村民委员会组织法讲课稿2 解读新修订的村民委员会组织法 高平市民政局 苏春雪 今天我讲课的题目是解读新修订的村民委员会组织法，我将从以下几个方面进行解读，一、关于村委会组织法涉及到的几个概念；二、村委会组织法的立法过程；三、新修订的村委会组织法呈现亮点。 中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村组织法）于1987年制定，88年6月试行，98年11月第一次修订，2010年10月28日第11届全国人大第17次会议进行了第二次修订。这部牵涉到10亿农民根本利益的重要法律，总结了广大农民和基层干部多年来进行村民自治的实践，对于发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群和干群关系，促进农村物质文
2、明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。 下面，我讲第一个问题。 一、关于村委会组织法涉及到的几个概念 要真正了解村委会组织法，首先要弄清楚“村”、“村民”、“本村村民”、“村民委员会”和“组织法”这几个概念。 （一）什么是村？ 目前我国的村有两种：自然村与建制村。自然村是指中国农村地区的自然聚集。“建制村”是相对于自然村而言的一个概念，是乡镇以下的区域划分的单位。在许多地方，建制村与自然村是重叠的。比如：我市共有建制村434个，自然村691个。其中，就有一个建制村包括几个自然村，比如：寺庄镇的柏枝庄村委会包括柏枝庄、北山、西河、后河、小沟、后掌六个自然村。还有一个问题需要了解，就是“行政村
3、”一词。“行政村”曾经有确定的内涵，是指“我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域”。1954年乡政府成立后，行政村撤消。所以，现在就不存在“行政村”这个概念。 （二）什么是村民？ 什么是村民，没有一个明确的概念和定义。“村民”通常的理解是农村居民或居住在农村的居民。过去人们认为，村民是具有农业户口并从事农业生产的人，这种理解和认识是片面的。现在提倡户籍改革，打破城乡界线，“村民”相应的界定也发生了变化。当前对村民的理解剥离了村民农业户籍和农民职业特征，既符合当前农村的实际，也不违背法律的规定。村委会组织法中多次提到“本村村民”，那么“本村村民”又是什么呢？ （三）什么是本村村民？
4、 一是户籍在本村的居民，二是户籍虽不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民可视作本村村民。也就是说本村村民有两种情况：即户在人在，人在户不在。过去认为本村村民是户口在本村的农民，现在又增加了一种，即户籍不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民。 （四）什么是村民委员会？有了村，就得有一套机构管理这个村。那么，这个机构就是村民委员会。村组织法从其性质、任务、地位等方面对村民委员会进行了明确规定。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提
5、出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。（五）什么是组织法？ 先看一下法的概念，法是统治阶级的意志的体现，是由国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的并具有普遍约束力的规范的总称（法区别于思想意识和道德规范，区别于其他行为规章制度，区别于习俗）。分为宪法、法律、行政法规、地方性法规（部门规章不是法）四个不同的层次和位阶。 那么，什么是组织法？组织法是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律，是实体法的一种。如中华人民共和国全国人民代表大会组织法、中华人民共和国国务院组织法等。 村委会是自治组织，不是国家机关，村民委员会组织法的叫法受到质疑，有人提出村自治法、基层民主法等不同
6、的叫法。因为村组织法是中国独创，理论准备不足，立法过程曲折，需要在实践中不断摸索，叫村自治法是西化，叫基层民主法政治味太浓，不符合法的概念，所以，在这次修订中还是保留了原叫法。这就是我要说的几个概念，下面，我讲第二个问题：村组织法的立法过程。2、村组织法的立法过程（一）村民委员会产生过程人民公社改为乡镇政府后，生产大队已不再存在，一些地方的基层权力瘫痪，民间出于维护社会治安的需要，自发成立的一种组织形式叫村委会，填补了乡村政治空白。第一个村民委员会，1981年初出现在广西宜山县三岔公社，随即在广西宜山、罗山一带成片出现。同年，中共中央转发全国政法工作会议纪要，首次正式提出在农村要有计划地进行建
7、立村民委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。次年12月，第四部宪法的第111条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会，是基层群众性自治组织。给基层群众性自治组织定下了名称。83年的中共中央1号文件说 “在政社尚未分设之前，社队要认真担负起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行”。随着乡镇政府的普遍建立，生产大队也都陆续改为村委会，到85年2月队改村工作结束时，全国共设村委会948628个。此时的村委会实际就是生产大队的代名词，并不是真正的自治组织。（2）立法过程 从1984年起，民政部便根据彭真的一系列讲话精神，并参照天津市等省级单位制定的村民委员会工作简则（试行草案），草拟村组织法的最初
8、腹稿村民委员会组织条例。其制定过程，经历了中华人民共和国立法史上最激烈的争论，三年多时间里，前后修改三十几次，经过三次人大常委会议和一次全国人大会议审议，委员长彭真先后发表七次讲话说服动员，乘中共十三大政治报告主张“社会主义民主政治”的东风，人大常委会23次会议于87年11月24日，以113票赞成，1票反对，6票弃权，才通过，但加上了“试行”二字，从而为一些地方继续实行村公所体制开了一个后门。87年的村组法的核心是将村民委员会的性质定为基层群众性自治组织，它的关键性条款规定：乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系；村委会成员不脱离生产，由村民直接选举产生。 （3）质疑与修改 89年以后，由
9、于人所共知的原因，村民自治与民主政治一起再度受到质疑，主要有三种观点：一是说是他资产阶级自由化的产物，二是说农民群众还不具备必要的民主素质，村委会仍然应该是行政组织；三是说村民委员会组织法提出的乡政府和村委会是指导关系在实践中行不通。就是在这种舆论思潮下，有少数地方，继续建立具有行政性质的村公所。90年9月，民政部发出关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知，把依法全面推广变成了个别典型示范。经过短时间的沉寂后，村民自治通过了审查，其政治上的清白得到肯定。从88年至95年，全国先后有24个省、市、区制定了实施办法，93年，中共中央发出7号文件 “为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”，此
10、举为村民自治排除其竞争对手提供了一个有力武器，到99年底，全国村公所全部取消，但中央明确规定：村党支部领导村委会，具体的领导方式主要是以下四种：提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图，变为群众的自觉行动;讨论村委会的重要工作;协调村委会和其他组织的关系;对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。农村有村委会的名，但村党支部领导农村一切工作。村民自治的时来运转，在90年代中期。在吉林省第三、第四届村委员会换届期间（95年、98年），西方学者、官员和新闻记者相继前往考察。97年7月6日，美国有线新闻电视网（CNN）向全球播放了介绍福建省沙县两个
11、村村委会换届选举全过程的采访实录。美国时代周刊，高度评价“中国的乡村选举”。他们的关心和评论反过来推动了国内媒体对村民自治的宣传热潮，寄希望于“农村包围城市”，以村民自治作为中国民主化进程的一个突破口。 村组织法从试行到正式颁布实施，再走到今天，这部法律对于对于推动我国基层民主政治建设发挥了巨大的作用。但是，从13年的运行来看，也存在一些不足和问题，社会各界对村委会组织法的争议和质疑一直不断，总的来看主要在以下11个问题上争议很大：1、名称问题，2、村民委会员的两种含义问题，3、关于党支部与村委会关系问题，4、乡镇政府和村委会关系问题，5、妇女比例问题，6、村委会经济职能问题，7、村民委员会任
12、期问题，8、选民资格和候选人资格问题，9、村民自治权利问题，10、关于村民代表会议召开问题，11、村委会经费问题。针对存在的这11问题，新修订的村委会组织法或多或少地进行了修改。从修改内容上来看，大多是在总结各地在村民自治中的一些好的做法和经验，这其中就有我们高平的影子，比如：三甲镇提出的候选人承诺“五公开”。下面我讲第三个问题，新修订的村委会组织法呈现的亮点。3、新修订的村组织法的亮点 1998年颁布实施的村民委员会组织法共三十条、3151个字，没有分章。这次修定，在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将村民委员会组织法的内容分为“总则”、“村民委员会的
13、组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章、四十一条、5881个字。这样就使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。这是章节上的变化，下面我主要从民主选举、民主议事、民主管理和监督三个方面来说说这次修订的亮点。（一）进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序 对于民主选举这一章节的修订，也可以说是把中央两办（2009）20号文件，或者说把江苏的选举经验变成了法律。新修订的村民委员会组织法对村民委员会选举作了五个方面的完善，分别是：完善了村民选举委员会，完善了村民委员会的选举程序，增加了选民登记的内容，完善了罢免程序和补选程序。咱们先讲
14、第一点： 一是明确规定了村民选举委员会的职责、组成、推选程序和缺额、免职办法。 这一点主要体现在这部法律的第十二条，咱们先来看一下，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。第一句话“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持”，这是明确村民选举委员会的职责，即主持村民委员会的选举。也就是说村民选举委员会是主持村民委员会选举的唯一机构，其他任何机构和组织都
15、无权组织村民委员会的选举。那么，推选村民选举委员会的工作由谁主呢？法律没有规定，一般是由村党组织或原村民委员会主持。村民选举委员会是一个临时机构，按照规定，换届选举结束，新旧村民委员会的交接工作完成后，村民选举委员会就应当解散。 第二句话“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”明确了村民选举委员会的组成和推定。村民选举委员由主任和委员组成，其组成人员的数量一般根据村的大小和选民多少来决定，一般是三至七个人。村民选举委员会成员由推选产生。具体产生方式有三种：村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。考虑到农村因外出务工经商人员日益增多等原因
16、，召开村民会议的组织实施难度很大，而采用村民小组会议推选存在程序复杂，难以反映和代表全村选民意志的不足。这次修订增加了村民代表会议推选方式。第三句话“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民委员会或因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。”村民选举委员会成员实行回避制度，一旦被提名为村民委员会成员候选人，就应退出村民选举委员会。另外，村民选举委员会成员主动辞去职务或不能履行职务导致村民选举委员会成员出缺,应当及时增补空缺的位置。增补的方式有两种，既可以按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。二是进一步完善了村民委员会的
17、选举程序。第十五条：选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，有候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人。候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。选举实行无记名投
18、票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人名单。具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会规定。关于村民委员会的选举，1998年的村民委员会组织法也作出了一些规定，但较为简略。这次修订，丰富了选举过程，对候选人资格进行了限制，增加了候选人与村民见面、发表竞选演说、与选民互动的环节，同时规范了村民委托投票行为，保障选举过程更加透明、公正。1、提名候选人。选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。也就是说，只有登记参加选举的
19、本村有选举权的村民才能提名侯选人，其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。有两种方式提名候选人，一是确定候选人方式，由本村选民“海选”提名确定正式候选人，再召开正式选举大会。另外一种是不确定候选人方式，采取选民自报竞选职位，通过资格审查，由选民一次投票选出村民委员会。这种方式也叫“一次直选法”，我们一般就是采用这种方式，因为这种方式更简单易行，节省成本，减少工作量。2、候选人资格。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。这次修订，对候选人资格作出了明确、具体的规定，特意增加了文化水平和工作能力
20、。当然，这个积极的要求仍然较为宏观，在实际工作中仅是一个参考标准。3、差额选举。候选人的名额应当多于应选名额。这就是实行差额选举原则。应当注意的是，对主任、副主任和委员的候选人，应当分别规定差额数。如果选举村民委员会成员五人，主任、副主任各一人，委员三人，那么主任、副主任的候选人应为两人以上，委员的候选人为四人以上。4、候选人与村民见面。这次修订规定：“村民选举委员会应当组织候选人和村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”候选人可以通过直接与村民见面的方式向村民介绍自己的基本情况和履职设想，并回答村民提出的问题。我们在实际操作中，一般采取张贴竞选演说、竞选承诺书的方式。5、
21、投票程序。选举村民委员会成员，遵循“双过半”的原则，即：有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。也就是说，投在票箱中的票超过了登记参加选举的村民的半数选举有效，竞选人获得投进票箱里的过半数赞成票，直接当选。需要注意的是，登记参加选举的村民过半数投票，而不是选民的半数，这也是一个重要的修改。这一条还对未能选足村委会成员的情况如何处理作了规定，即：当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举是对“双过半”原则的重要补充，但要注意三个问题：一是另行选举要在尽可能短的时间内进行，原则上要在第一次投票选举后的5日内进行；二是另行选举也实行差额选举
22、，按未当选的人员得票的多少顺序确定候选人；三是另行选举以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。其实，对未能选出村委会成员的情况，也是按照刚才说的原则进行另行选举。同时，选举应采取无记名投票，不能采取其他方式，如举手表决。村民在填写选票时，可作出四种选择：一是投赞成票，但赞成的人数不能超过应选名额，否则无效；二是投反对票，对选票上的候选人可部分反对，也可全部反对；三是可另选他人，可以对全部候选人不同意全部另选他人，也可部分不同意，部分另选他人；四是可以弃权，可对全部候选人弃权，也可部分弃权。选举时，应当设立秘密写票处。投票结束后，应当公开计票，当场宣布结果 6、委托投票。什么
23、是委托投票呢？委托投票是受委托人严格遵照委托人的意思写票和投票，它不同于代为行使选举权。但在实际操作中，委托投票很容易变成了代为行使选举权。所以，这次修订增加了委托投票的规定，明确规范了委托投票行为，更好地保障了不能参加投票人员的权利。是这样规定的：登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人名单。这里有两个问题应当明确：一是接受委托的“近亲属”的范围，我国不同的法律和司法解释有不同的界定，在实施的过程中“近亲属”的范围需要进一步明确；二是受委托的“本村有选举权”的范围，首先是本村村民，其次是有行为能力的人，最
24、后是已经登记参加选举的有选举权的村民。三是增加了选民登记的内容。 选民资格问题是近年来村民委员会选举实践中争议比较多的一个问题，特别是随着国家户籍制度的改革和人口流动的日益增多，选民资格问题更加复杂。针对这些问题，这次修订作出了明确规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：(一)户籍在本村并且在本村居住的村民；(二)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(三)户籍不在本村。在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。这是这次修订中最大的一个亮点
25、，它是适应了当前中国的新形势，照顾了流动人口的选举权。四是完善了对村民委员会成员的罢免程序。近年来，村干部违法违纪呈高发态势，一个重要原因就是村干部虽经村民选举产生，但村民如果有意见，却很难罢免。要想减少村干部腐败，要想让村干部切实为村民服务，关键是要加大村民对村干部的监督，而这种监督是通过选举和罢免来实现的。原村民委员会组织法虽赋予了村民罢免村干部的权利，但在实际中很难操作。原来的规定是：罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数通过，而选举村委会成员理论上最低只须有选举权的村民的四分之一以上的选票，即可。这就导致了罢免要件和选举要件的不对等，致使现实中“罢免难”。而修改后的村民委员会组织法完善
26、了对村委会成员的罢免程序，规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。这就意味着，一旦难以征集本村五分之一以上有选举权的村民联名，还可以征集三分之一以上的村民代表联名。上述新规定修改通过，无疑将降低罢免村干部的门槛。五是明确了村民委员会成员补选程序。第18条：村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。 第19条：村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补
27、选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。依照第十八条的规定，职务自行终止，主要有两种情形：一是丧失行为能力，也就是说当事人无法独立行使权力或承担义务；二是判处刑罚，我国刑法规定的刑罚有主刑和附刑两类，主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种，附刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产三种。但是我国刑法中还存在免于刑事处罚的制度，刑法第三十七条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚。像这种虽然判决犯罪但没有被判处刑罚的，不在职务自行终止之列。第19条规定，补选应当由村民会议或者村民代表会议进行，补选的村民委员会成员候选人的产生、投
28、票和计票都适用本办法第十五规定的选举程序和方法。（二）进一步完善了民主议事制度民主议事是村民民主参与的重要方式，是村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。法律规定上完善，有利于更好的集中民智，落实民意。新修订的村委会组织法主要从村民会议、村民代表会议和村民小组会议制度三个方面加以健全和完善。一是进一步完善和充实了村民会议制度。明确规定了村民会议的组成人员、召集方式、参会人员资格和表决方式以及讨论事项。第二十一条：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议
29、。召集村民会议，应当提前十天通知村民。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议组成成员的必须满足两个条件，即十八周岁以上和本村村民。还有一点需要注意的是，被剥夺了政治权利的本村村民是否可以参加村民会议。这部分村民不享有选举权和被选举权，在罢免村民委员会成员时，也不享有表决权，但是作为村民的一员，他们可以参加村民会议，并有权对村民会议讨论的各项问题发表意见并参与表决。村民会议由村委会负责召集，并有村委会全体成员集体主持。根据村民委员会组织法的规定，村民会议在以下几种情况下召开：（1）村民委员会的设立、撤销、范围调整；（2）推选产生村民选举委员会；（3）罢免村民委员会成员；（4）审议村民委员
30、会工作报告，评议村民委员会成员的工作；（5）讨论决定涉及村民利益的事项；（6）制定、修订村民自治章程、村规民约；（7）对外来人口在本村参加选举的选民资格认定；（8）有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。第二十二条：召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过 半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。为了进一步保障村民的民主权利，这次修订明确了凡是涉及村民利益的九个方面的事项必须经过村民代表会议讨论决定
31、后，村民委员会方可办理。这九项是：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。二是完善了村民代表会议的组成和议事程序。近年来，农村外出务工经商人员较多，绝大多数人不愿专门为参加村民会议或选举而回村，加之部分村民参与意识不强，从而使村民会议召集难成为普遍现象。村民会议召开难，成为一个现
32、实而紧迫的问题。鉴于上述情况，新村民委员会组织法对村民代表会议的组成和议事程序进行了完善。修订后的村民委员会组织法规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开。所作决定应当经到会人员的过半数同意。规定了两种可以设立村民代表会议：一是人数较多的村，二是村民居住分散的村。村民代表会议的组成人员包括村民委员会成员和村民代表。为了保证村民代表会议组成的民主性，规定村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上；为了保障妇女的权益，鼓励农村妇
