1、福建省生态公益林管护模式的对比分析福建省生态公益林管护模式的对比分析 摘要：福建省是十八大以来国家确定的第一个生态文明先行示范区，福建省的生态公益林管护对我国生态文明建设有着非常重要作用。借助2014年10月-11月的相关调研资料对福建省生态公益林的管护模式进行深入研究并作对比分析，得出每种管护方式都有其优点、缺点和适用范围，针对其存在的问题提出相应的建议： 关键词：生态公益林；管护模式：对比分析 中图分类号：F-326.27 文献标识码：A 文章编号：1673-5919（ 2015 ）01-0010-04 DOI： 10.13691/j. 23-1539/f. 2015.01.003生态公益
2、林作为我国森林资源的一个重要的类别，以保持生态平衡以促进人类社会可持续发展为主体功能，以其生态效益和社会效益承载着我国生态文明建设的使命。国务院2014年3月10日正式印发关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见，标志着福建已经成为十八大以来国务院确定的全国第一个生态文明先行示范区，也意味着福建省的生态建设被提成到了国家战略的高度。福建省委省政府对此高度重视并出台了福建省贯彻落实国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见的实施意见安排部署了促进生态省建设的一系列政策措施，加快福建省生态省建设的步伐。据2013年中国林业统计年鉴统计，福
3、建省已成为我国森林覆盖率最高的地区，到2013年底，福建省森林生态公益林已经达285.978万hm2，其中国家级重点公益林148.58万hm2。福建省生态公益林面积之大，意味着管理的意义之大和责任之重，同时也意味着福建省的生态公益林的管护对福建生态省建设和我国生态文明建设都起着非常重要的作用。1 文献回顾 白2001国家把森林分成商品林和公益林对重点防护林、特种用途林等实施财政补偿以来，有不少学者在研究生态公益林的管护问题。以往的有关公益林管护问题的研究从内容上主要从各地区的管理现状出发指出公益林管护现存的问题，侧重问题与对策的研究；从研究方法上，主要采用理论研究、博弈模型、调查研究和同归模型
4、的研究方法 一方面是从各地区的管理现状出发所做的研究。江正铨等（2009）通过研究福建省的生态公益林管护现状，表示集体林权改革后，生态公益林保护管理压力加大，在此基础上提出了创新生态公益林生态效益补偿机制、大胆探索生态公益林采伐等管理办法1。余国信等（2005）在分析淳安县现存管护问题的基础上提出因地制宜选择合适的管护形式、分类经营提高公益林的综合效益、实行生态公益林的有偿使用、加强生态公益林的检查监督、建立生态公益林检测体系2。张长军等（2006）在统一分析辽宁省护林员选聘制度下生态公益林管护存在问题的情况下，提出不分林地权属的联合管护模式和林地管护权附加经营权的管护模式，提倡生态公益林林地
5、综合经营模式3。张洁，李卫忠，赵少毅等（ 2010）在分析陕西省公益林综合基本情况的基础上，提出完善公益林生态补偿政策、尽快出台公益林管理政策以加强公益林管理机构体系建设4。另一方面是基于新的视角或方法对管护模式的研究，这方面的研究主要是最近几年才出现的，比较新颖、如王莉娟等（2014）通过构建甘肃省生态公益林管护双方的博弈模型，得出农户管护经营积极性不高的主要因素是农户对公益林的期望收益低和林业不补贴标准不高的结论5。杨莉菲等（2013）通过对问卷数据进行Multinomial Logit回归，得出农户的个人基本特征、农户家庭基本特征及其对生态公益林管护的认知和态度均对管护人员的选拔方式有显
6、著影响6。刘梦婕等（2013）在对各方利益者调查分析的基础上认为生态公益林补偿政策面临的关键问题在于补偿资金标准偏低、管护工作监管欠缺等，应当建立多元化的补偿途径、量化考核指标、细化管护形式。从以往的研究可以看出，大多数的研究都是基于当地现有的管理机制进行研究，找出问题，提出建议、然而，对于一个地区来说，生态林管护存在的问题是否在管护方式本身？对于一个地区，有没有更好的管护力式适合本地的情况？本研究项目的创新点在于甚丁实地访谈的资料对各种管护模式进行归纳总结，然后采用对比分析的研究方法对各种管理模式进行比较，得出每种管护方式的优点、缺点和适用的情况.在此基础上提出相应的对策建议，以期对各地区生
7、态林管护方式的改进甚至变革提供参考。2福建省生态公益林管护模式的类型2.1 落实到户，联户管护 这种管护方式就是将集体生态公益林的管护权直接落实到户，然后林地所有者按照自然村、村民小组或者地块把管护进行组合或者细分形成联户，由联户落实管护责任，村委会仍需聘用护林员巡山护林监管。如永泰县、长江县等基于大部分生态公益林都属于集体所有的特点，按照自然村、小组或者划片等形式落实管护主体，大部分实行“联户管护，人人有份”模式，避免了集体林称为“干部林”的问题，提高了广大村民、护林员和村十部对生态公益林保护的积极性，大大减少了群众到林业部门上访的现象，本地区还于2013年在福州市率先实行护林员手机定位巡护
8、管理制度，大大提高生态公益林管护工作质量，值得学习借鉴。2.2责任承包，专业管护这种管护方式是按照先村内后村外的原则，由村集体将承包面积和权利、责任、报酬等，张榜公布，公开发包，按照护林员选聘机制的要求承包给合格的专业管护主体，同时全体村民参与联防管护具“深呼吸小城”榜首的将乐县因集体和公司所有的生态公益林较多采用按照自然村、小组或片区等形式将相对集中的生态公益林实行“责任承包、押金管护”的管护模式，对护林员进行月检查和年验收等督促方式，做到了“早预防。早控制、早发现”，加强了对征占生态公益林、间伐生态公益林等的监督。2.3相对集中，委托管护这种管护方式是按照先村内后村外的原则，将比较零散的、
9、面积较小的或者是难于管护的生态公益林依法通过公开、规范的程序，将其委托给村民或附近的国有林场、林业采育场管护。如福鼎市基于本地区部分林权不清、农民不以林地收人为主等特征，采取“相对集中、委托管护”的管护模式，将公益林管护工作全部落实到小班地块，通过各方的共同努力，严厉地打击了乱砍滥伐和无证砍伐等不法行为，重点工程占用地得到了及时报请。2.4分户管护，补偿到户这种管护方式是指将某些类别的生态公益林管护权直接分配给被划为生态公益林前此片林地的白留山地户主或者承包者即林权所有者，村委会与管护责任人签订管护合同，以便于此片乍态公益林的管护。属于个人的生态公益林相对很少，所以这一管护方式的应用不是很多。
10、2.5统一管理，专职管护这种管护方式打破了以上的按村设管护区、村村配备护林员的传统做法，不分林权状况，由县市区域的森林资源有关部分统一组建管护队伍，实行统一的专业化管理，实现“村推、乡聘、局管”择优录取的管护机制。如永安市为推进本地区生态文明建设于2013年在西洋镇试点了“统一管理、专职管护”这一打破以往按照村设管护区、村配护林员的传统，由永安市森林资源巡防大队进行统一管护，切实提高了护林员履职能力，使得生态公益林管护取得了可喜的效果，也引来了其他各地的学习和效仿。3福建省生态公益林管护模式的对比分析3.1 落实到户，联户管护 通过与县市等级的护林员的管护者座谈和交流发现，福建省采用这种管护模
11、式的地区很多。这种管护方式的主要优点在于能够落实管护责任，可以避免有些林地因地势不好或者林权不明晰造成无人管护的现象，有利于增加当地部分农民的收入。但是大部分的补偿资金直接发放到联户，不利于县乡等级对该部分补偿资金使用情况进行监督。部分资金无法发放到林农手中，降低了林农护林、造林的及时性。所以县市级与村级管理者对此种管护办法的看法有所不同。一般情况下，这种管护模式适用于农民经济来源主要靠林业收入且林权属于集体所有的公益林区域，这样当地林农可以在保护好生态公益林的基础上适当发展林业经济，保障生活的来源。但是在福鼎市我们发现这种管护模式还很适用于由于林改不彻底造成的林权不能清晰到户的地区，将所属权
12、和管理权分离，这样很好的避免了因林权不清而造成无法管护的情况，相对于彻底划清林地所属权虽然是权宜之计，但是在时效上确实是一个较好的办法。3.2责任承包，专业管护 总的来看这种管护方式也较为普遍，因为福建省是以山地为主的省份，可耕地本来就少，再者有能力的壮年劳动者很多都外出打工赚钱或者因孩子去城里上学而离开村庄，所以相对来说留在村里的劳动力已经不是很多？这种管护模式有利于平衡地区内的收入差距，解决了部分由于家庭原因无法在农闲时外出打工的青壮年的务工问题。就近公开聘用护林员，也有利于本地生态林的管护。但是不利于调动当地广大村民对生态林的管护，有些青壮年还不知道生态公益林的分布情况，也不关心自家林地
13、被划人多少，个别的连自家林地是否有病虫害、火灾等都不是很熟悉，大大增加了各级政府和林业工作者的工作压力。并且由于各种原因，会出现村干部直接指定或兼任护林员的隋况，这种情况虽然有些地区已经给予处理，但是仍然存在。一般情况下，这种管护模式适用于不以林业收入为主要经济来源且林权相对比较集中的重点区位生态公益林，因为不以林业为主的农民愿意把自家的或者是集体所有的林地交给村里统一管护，承包者需要管护的林地相对集中以降低管护成本提高管护质量的同时稍有利润可得。3.3相对集中，委托管护 这种管护模式主要适用于分布零散生态林、生态林面积较少的地区，或者林地地质较差林权不清晰的地区。如重要道路的两旁或者村田周围
14、非常零散的生态公益林。这种管护模式有利于生态林管护的全方位覆盖，加强了当地森林的防治工作，有利于重点工程建设需占用公益林的及时汇报并作生态林的区位进行调整等。但是除了管护费用外其他的补偿资金很难发放到林户手上，林农对这部分的生态林关注很少。偏远地区交通不便使得领取成本远高于补偿资金，造成部分资金无人领取而产生沉淀。3.4分户管护，补偿到户 这种管护模式有利于增强广大村民对生态林保护人人有责的认识，责任与利益一体化，有利于调到村民对生态林管护的积极性，有利于林下经济的发展等。但是由于部分村民对生态林认识不够造成林下生物多样性保护不够。随着林业经济的发展，利益的冲突使得该部分的管护越来越难。总的来
15、看，采用这种管护方式的地区很少。因为这种管护模式主要适用于分布相对零散且林权清晰到个人所有的生态林，而福建省个人所属的林地被划入重点区位生态公益林的林地面积不是很多，但是这部分的生态公益林的所有、管护、监督等利益相关者之间的矛盾最突出，也最难处理。3.5统一管理，专职管护 这种管护模式的主要优点在于有利于本地区生态林的统一、专业管护，有利于发展一定规模的林下经济，有利于各级对护林员的监督、管护设备更新、管护方法进步等。但是这种管护模式对各级生态林管理者的要求较高，不利于村级干部对生态林监管的积极性，更需协调好村民和政府之间的利益。这种管护模式是经过各级领导结合摸索探究出来较新的模式，目前还在试
16、验阶段。它是一种不跟林种部分地形等情况的通用管护模式，适用性很广，但是对护林员的管理者要求很高，对各级监督者也提出了更高的要求，能否推广还要慎重考虑仔细斟酌。4 完善福建省生态公益林管护模式的建议遵循“因林分起源、地理位置、需求和经济条件等综合划分”的原则，福建省各个地区经过改革已经不再是采用“一刀切”而是多种管护模式并存的管理格局。但是，目前生态公益林的管护方式改革还不够成熟，各地区的生态公益林管护中依然存在一些问题，对此提出以下几点建议。4.1 提高村民参与生态公益林管护的积极性村民是离生态公益林最近的群体，是生态公益林最直接的管护者甚至是种植者，是生态公益林利益最相关的主体。经过调查发现，有的地方的村民觉悟很高，能感受到生态公益林给他们带来的经济效益和生态效益，但是仍有一部分村民由于损失太大不愿接受生态公益林的划分（主要是林地原属于个人的）。对此政府需要提出适当的措施，在解决部分过剩农村劳动力的同时加大对重点区位个
