1、中国人口及住房现状与未来 全国哲学社会科学规划办公室财贸经济2012年11月深化城镇住房制度综合配套改革的总体构想（上）中国社会科学院财经战略研究院课题组内容摘要：改革开放以来，中国城镇住房及房地产发展在取得举世瞩目的成就，但近年来也出现了较为严重的问题。本文运用“制度、行为与绩效”（ ICP）的框架，首先分析了住房问题产生的机制性原因；然后借鉴国际经验，对城镇住房的发展定位，对城镇住房的总体制度体系，对城镇住房的核心制度与配套制度等目标模式进行了系统的修正性设计；最后提出了深化城镇住房制度综合配套改革的“时间表”和“路线图”的对策建议。关键词：住房制度，住房目标，综合配套改革计划经济体制下，
2、“先生产，后生活”的发展战略，福利化的城镇住房制度安排，导致城镇住房短缺，百弊丛生，1980年我国城市人均住宅面积仅有7.18平方米。从上世纪七十年代末开始，一方面，将改善人民生活（从温饱到小康等）纳入国家发展战略，另一方面，通过“对存量住房进行提租与出售，对新增住房实行货币化分配，建立新的住房保障体系”等，逐步基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度体系框架。使得：住房资源配置实现优化，住房扩大再生产能够实现持续，房地产业迅速崛起；城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率大大改善；城镇基础设施、公共服务和居住环境显著改善；与此同时，促进了企业经营机制的转化；增加了政府的财政收入
3、，减轻了财政负担，促进了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的快速发展。尽管城镇住房及房地产发展的取得了巨大的成绩，但近年来也出现了严重的问题，对城镇居民的安居乐业和国家经济社会发展产生了十分不利的影响。对此，国内外学者（主要包括：杨帆、李宏谨、李勇（2005）、 吕江林（2010）、梁云芳、高铁梅和贺书平（2006），王爱俭 沈庆劼（2007），周京奎（2005），沈悦和刘洪玉（2004），袁志刚和樊潇彦（2003），张晓晶、孙涛（2006），武康平等（2004），况伟大（2010）， 贺京同、徐璐（2011），陈超、柳子君、肖辉（2011）从多个角度分析了问题产生的原因并提出相关对策，中央为
4、解决住房市场的问题连续采取诸多有力调控措施，但收效并不十分显著。本文认为：中国住房问题源自于机制的失衡，即住房发展目标偏颇与制度无序导致住房相关主体的行为扭曲，进而导致住房市场的失衡；本文接下来利用“制度行为绩效”的分析范式（ICP），第一部分，对产生住房严重问题的机制性原因进行分析，并对当前的住房问题及未来需求进行估计；第二、三、四部分，借鉴国际经验，对城镇住房的发展定位与制度体系、核心制度以及配套制度进行系统的修正性目标设计。第五部分，对深化城镇住房制度综合配套改革的重点突破和整体推进提出了可操作的对策建议。一、 中国城镇住房发展的制度、行为与目标关系问题分析新制度经济学认为：目标绩效、主
5、体行为、制度体系三者之间存在着相互作用和相互影响的循环和反馈关系。1、 城镇住房目标绩效的偏颇与制度体系的无序制度体系是目标绩效的函数，目标绩效又是制度的复合函数。住房制度体系是国家总体制度的一部分，由住房核心制度、支撑制度及制度环境三部分构成；而住房发展目标也是国家总体发展目标的组成部分。中国城镇住房制度的无序，首先是由其核心制度失序即不完善和不合理有关，也与住房支撑制度和制度环境失序及不匹配有关，同时住房制度体系的失序也决定于住房及国家总体发展目标的偏颇。住房发展目标定位的偏颇。虽然住房兼具消费和投资的属性，住房发展具促进经济发展和社会发展的双重作用，但其最本质的属性是基本生活必需品。因此
6、，住房发展的合意目标绩效应该：首先应该是保障“住有所居”；其次才是促进经济增长。但是，一方面，受制度等因素影响，政府始终将经济增长的目标长期保持在10%以上过快速度；另一方面，由于相关制度等方面的原因导致的国内消费需求不足，以及加上国际市场的不确定性，这使得促进经济增长成为住房发展目标的主要内容。1998年，新的城镇住房制度被确立的同时，房地产被作为新的增长点，住房被作为新的消费热点；2003年，国家更是明确提出：房地产是国民经济支柱产业。房地产目标定位的偏差影响了整个住房供应体系和制度体系。住房核心制度的失序。第一，住房供应体系过度商品化。1994年国务院提出“建立和完善以经济适用住房为主的
7、多层次城镇住房供应体系”，但在2003年修改为：“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。尽管2011年提出到2015年城镇家庭保障对象的比例达到20%的目标，还有大约50%的中等及以下应保家庭将被完全推向市场。第二，住房保障制度的缺失。为了刺激经济增长，经济适用房作为刺激经济增长的重要工具，一产生就缺乏准入标准严格和封闭运行的保障特征，其弊端导致2003年住房保障体系的废止；总体住房保障体系：保障比例低，界限不明，标准不清；缺乏完善的准入、轮候、退出机制；缺乏可持续的投资、融资、建设、管理、运营与管理的机制；第三，商品房制度的缺失。按照目前有关法律和制度规定，城镇无论商品性或保障性住房均需
8、由住房开发公司垄断开发；商品房销售采取期房预售制度；缺乏有效的租户利益保障制度；没有建立住房货币分配额度与房价同增长的住房货币分配机制。住房支撑制度的失序。第一，土地制度的存在着：城乡土地分割。农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有。农村集体土地不得自由转让。城市规划区的集体所有的土地，经强制性征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让；管理体制不顺。由于缺乏详细的制度规则以及土地出让收益主要归地方的制度安排，使土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”；而目前土地行政管理体制无论是上级土地管理部门和同级土地管理部门，都无法监管地方党委和政府；政府垄断土地。一方面，政府集管地者、用地者和裁决
9、者为一身，采取行政强制征收集体土地，形成“买方垄断”；另一方面，政府集唯一的管理者、出让方和监管者为一身，出让土地使用权，形成“买方垄断”。第二，金融制度问题。住房融资主要来自商业信贷的失衡的金融体系，商业信贷的利率非市场化及高存贷差；住房保障金融体系主要是公积金制度，是适应住房供应体系以经济适用房的为主体而设计的，但目前政府已经放弃经济适用房为主体的保障性形式；公积金远未覆盖全部城镇保障家庭，尤其是低收入家庭，城镇个体户和外来人口；补贴与收入及缴存成正比的公积金制度设计不合理；住房公积金制度与其他保障性基金隔绝。第三，税收制度的问题。整体税收体系没形成调节收入分配的机制；税收征管机制亟待以企
10、业或单位纳税人间接税征管为重点；房地产税课税范围过窄、免税范围宽，计税缺乏差别和累进性，流转环节税费种类多、税费重，保有环节税种少、税负轻；缺乏稳定、规范、健全的保障性住房投资、融资和消费等税费减免政策。住房制度环境的冲突。第一，公共产品与服务供给的户籍歧视。地方政府不提供非户籍居民的住房保障等一些公共产品与服务。第二，收入分配制度有缺陷。最低工资标准低且没有形成最低工资标准稳步增长的机制，贫困线标准和最低生活标准偏低，个别行业、部门和地区的行政垄断。第三，政府纵向财权与事权的不对称。自1994年分税制改革以来，国家同时实现了事权下放和财权上收，地方政府差不多以全国40%的收入支撑全国60%以
11、上的公共产品与公共服务。第四，政府有关住房的纵向分工不明确。在房地产的调控与监管方面，在住房保障的投资、建设和管理等方面，各级政府还没有明确的分工和清晰、合理的制度性安排。第五，政绩考核机制不完善。政府内部缺乏综合、协调、分工、制衡的行政管理机制；重视经济发展、忽视住房等民生发展的政绩考核制度；房地产市场调控和住房保障目标责任制度不完善。2、住房制度失序导致追求目标集合的相关主体行为冲动行为主体以自身利益最大化为目标函数，根据其目标集合、制度规则及最佳境况集合的关系，或利用现有制度，遵从现有制度，违犯现有制度等，选择有利自己的最佳行为。就制度与行为主体的关系而言，一项制度影响多个主体，一个主体
12、行为也受多个制度影响。而偏颇的住房发展目标、失序的制度体系与行为主体自身利益最大化的目标结合，其行为无论是利用、遵守或违犯都将产生非合意的扭曲和冲动。中央政府的刺激增长冲动.一方面，基于外部压力和内部动力，政府要确保高增长的目标集合，另一方面，税收制度、金融制度、市场准入制度、收入分配、社会保障等制度的缺陷，导致居民消费需求和实体产业投资不足，使得政府时常有刺激房地产发展的国家利益冲动，而失去合理发展及解决住房的理性。地方政府的炒卖土地冲动.现行的政绩考核制度与财税体制使得地方政府，一方面，热衷于发展包括房地产业在内的地方经济，扩大地方财政收入，另一方面，推卸住房保障等社会民生的责任，减少财政
13、支出。而土地制度使地方党委与政府作为土地的实际所有者和市场垄断者通过：最小化农村集体土地的征收“价格”，最小化工业用地的“出让价格”，最大化提高经营性用地的“出让价格”， 最小化提供保障房用地，以便增加预算外收入、弥补财力不足、发展地方经济。不少城市的土地出让金占预算外收入的比例超过50%，房地产税收占地方税收的50%以上。开发企业的全企建房冲动.商品房预售制给房地产开发提供的低门槛和低风险，导致开发企业爆炸式增长，助长了开发企业的商业欺诈，抑制了房地产租赁业的发展；开发公司制度导致开发企业的供给垄断；缺乏累进性的开发交易税费制度激励企业开发高档商品房；而失范和宽松的土地税制刺激企业囤地和撂荒
14、的冲动。受土地制度制约，大量小产权房出租处在非法和黑市状态。金融机构的房地信贷冲动.单一制的间接融资体系赋予商业住房信贷的绝对优势，高额的存贷利差，激发金融机构强烈的住房信贷冲动；缺乏有效的政策性住房金融制度安排，金融机构对利润低、风险大的保障性住房融资刻意回避。购买主体的投资投机冲动.金融体系单一导致投资渠道狭窄，房地产税缺陷导致持有环节税负轻，以及租户利益保障制度的缺失，刺激全社会的购买房地产的冲动。而由于过度商品化而被推向市场的大量中低收入家庭，被迫调整其行为或目标，推迟、减少或改变住房消费，甚至产生不满或反抗。土地供给者的制度外行为冲动.作为集体农地的所有和使用者的农民，在土地征用和拆
15、迁过程中，因为基本权益无法得到保证，基本目标诉求难以实现，采取制度以外的行为即抗议、上访或其他过激行为达到自己的目标。而对于拥有与城镇国有土地相邻，而又没有被政府征收的集体土地，集体组织或者使用土地的农民，为追求利益的最大化，开始打破现有的制度安排，大量建设现行制度所不允许的小产权房，以便出租或出售。3、行为冲动导致住房以及经济社会发展目标的失衡当所有主体都采取各自的最佳行为集合时，行为主体博弈的解就是其产生的特定局势即总体的经济绩效。而住房相关主体的“最佳行为集合”冲动，不仅使每组博弈的特定局势失衡，也使这些特定局势相互影响，加剧住房整体特定局势的失衡。地方政府的炒地冲动导致土地供给结构和土
16、地市场失衡。一方面，地方政府通过垄断供给和市场竞拍，制造住房用地相对短缺，导致价格持续暴涨。除2006年外，20032010年各年居民住宅用地价格上涨幅度均达到两位数字，2009年后，各地更是“地王”频频涌现。另一方面，地方政府厌恶民生支出的偏好使得保障房、普通商品房用地相对不足。金融机构的商品房信贷冲动导致住房金融市场结构的失衡。一方面，商业性住房信贷过度，另一方面，政策性住房金融严重不足。 2005年以来，住房信贷在整个信贷中的比例不断上升。在房地产企业的资金来源，银行贷款高达80%左右；2008年商业性住房个贷占全部个贷的83%，公积金仅占17%。地方政府、金融机构、开发企业偏好商品房、
17、高档房，厌恶普通商品房、保障房的冲动导致住房供应结构的严重失衡。一方面，商品房和小产权房大量空置，包括已出售存量商品房空置4.4亿；小产权空置11.2亿。另一方面，普通商品房供给相对不足。同时，相对于应保家庭需求，保障性住房供给存在巨大的缺口，保障性住房即居住廉租房与经济适用房的家庭仅占城市人口的8%，大大低于20%的应保比例。购买者投机冲动导致需求结构的严重失衡。投机需求不断放大进而导致房地产泡沫消费需求被挤压。国家统计局2006中国生活报告，针对北京、上海和广州等10座大城市共5126名年收入超过11万元的高收入人士的调查显示：超过40%的人拥有两套以上住房。而假定家庭拥有人均50平米以上
18、的家庭为两套以上住房的家庭，则这些家庭占全部城市家庭总数的16.5%，小城镇达22%。（见表1）表1 2010年全国城市与小城镇家庭人均住房面积构成情况（平方米）住房类型合计无住房8及以下9-1213-1617-1920-2930-3940-4950-5960-6970及以上城市家庭数8249325873968391062992775581950370320184111398376885830432035320896611679城市家庭比例10.0010590.0829050.0763610.0916220.061060.2446760.1695140.1073820.0523720.0389
19、0.074149小城镇家庭数55375451015423631429423244483427034813318811034416698642356355307538552831小城镇家庭比例10.0018340.0426750.0531340.0803310.0488210.2405180.18680.1261650.0643530.0555370.099833 数据来源：第六次全国人口普查数据地方政府炒地、金融机构房贷、开发企业垄断定价与购买者投机等的集体冲动导致总体住房市场的严重失衡。19982009年，住房销售面积年均增长22%，但住房市场仍长期供不应求，2009年全国新建商品住宅市场存
20、货面积仅为6756万平米。自2003年以来，住房价格持续暴涨（2008年除外）(见表2)，2009年增幅达25%。表2:1997-2008年我国商品房及住宅平均销售价格及增长率年份商品房平均销售价格（元/m2）同比增长住宅平均销售价格（元/m2）同比增长199719971790199820633.3%18543.6%19992053-0.5%18570.2%200021122.9%19484.9%200121702.7%20173.5%200222503.7%20923.7%200323594.8%21975.0%2004277817.8%260818.7%2005316814.0%29371
21、2.6%200633676.3%31196.2%2007386414.8%364516.9%20083800-1.7%3576-1.9% 数据来源：中国统计年鉴消费者、投资者和开发商持有住房的冲动，使正规住房市场租售比例严重失衡。近年来欧盟国家家庭住房拥有率大致保持在60的平均水平。六普数据显示：中国城市家庭的住房自有率高达74.2%以上，小城镇住房自有率86.8%。而集体土地使用者建房冲动，低收入居民在住房总体局势下的无奈选择，使得小产权房等非正规住房租售市场异常活跃。表2 2010年全国城市与小城镇家庭住房来源构成情况住房类型租 赁廉租住房租 赁其他住房自建住房购 买商品房购 买二手房购买
22、经济适用房购买原公有住房其 他合 计城市家庭数329846286919920395823231278618097627345214789655331912416562城市家庭比例0.0265650.2310780.1642630.2602390.049780.0505250.1729860.0445631小城镇家庭数158780845218424492211122023075621852384360252648367554783小城镇家庭比例0.0210170.1118790.5618850.1472180.0407110.0245190.0577150.0350551 数据来源：第六次全国人
23、口普查数据中央与地方政府的投资冲动使得宏观需求尤其投资结构严重失衡。房地产投资远超警戒线，宏观经济过度依赖房地产。从1998年开始，房地产开发投资占全社会固定资产投资比重稳步上升，2004年为18.78，2005年为20.98，远远超过10的国际警戒线。国内房地产投资占GDP的比重1998年4%上升到2010年就达12.6，2010年达15%，远超过5的国际警戒线。大量企业转向住房开发产业结构严重失衡，经济过度房地产化。房地产开发企业从2000年27303个到2010年85218个十年增长3倍多年增长14%，2009年浙江百强民营企业中70%左右涉足房地产业。包括高科技在内的大量企业转向住房开
24、发，大量资源错配到房地产领域，严重制约了产业升级和经济转型。集体冲动加剧了社会不公，扩大了贫富分化，导致社会结构严重失衡。住房价格泡沫加剧了投机、投资住房者与无房者的收入差距。住房保障体系缺乏，中低收入者和外来人口不仅住房困难，也使生活更加困难。4、中国住房当前供求问题与未来需求估计当前中国住房总量与构成的估计。六普发现：2010年城市非农人口4.4亿，流动人口2.2亿，城镇人口6.66亿，城镇半年以下的暂住估计人口1亿。根据第六次人口普查结果显示：2010年城市住房总建筑面积为99.8亿平米，人均29.02 平米，小城镇住房总面积74.62亿平米，人均31.61平米，城镇总住房建筑面积174
25、.43平米，人均30.1平米（城镇人口基数是5.8亿）而根据住建部和国土部的数据初步估计：2010年城镇住房总建筑面积约为138亿平方米，郊区及城中村小产权房66万平米，人均居住面积可达30.9平米（城镇人口基数6.6亿）,户均2.38间，人均0.87间。但是内部构成差距较大，30.2%的城市家庭住房在人均20平米以下，55.7%的城市家庭人均住房在30平米一下。人均居住面积50平米以上的家庭占全部城市家庭总数的16.5%，小城镇达22%。表2 2010年全国城市与小城镇家庭住房总体状况户 数人 数平均每户人均住房人均住房人均住房住房总建筑面积住房间数建筑面积间 数间 数（户）（人）（间/户）
26、（平方米/人）（间/人）（间/人）（亿平方米）城市1260819303439383112.38 29.02 0.870.8799.8小城镇757808042360538903.12 31.61 1.00 1.00 74.62 数据来源：第六次全国人口普查数据当前城镇住房的供需矛盾及总体判断。一方面，有大量的住房处在空置状态。另一方面，有大量的城镇流动甚至非流动人口处在住房十分困难的状态。针对当前住房供需矛盾，我们有以下总体判断：相对于有效需求（不考虑那些没有能力在没有政府帮助自己无法完全通过市场解决的这部分需求），目前城镇住房是过剩的。但是，住房作为人类生存必需的耐用消费品，相对于全体城镇居民
27、的基本需求，城镇住房总体上仍然相对短缺；另外，由于大量住房处在空置状态，城镇居民的实际住房状况要比统计意义上情况要糟糕的多。总之，全体城镇居民从整体上有进一步扩大面积、提高质量的要求。未来随着随着城市人口及收入的增加，未来需求还将高速增长。总之，制度、行为与绩效的恶性循环关系不会无线持续下去，绩效失衡导致制度向有序调整，有序的制度体系将导致主体行为的端正和目标绩效的合意。住房是当前和今后相当长时期内的重要社会和经济问题，解决好住房问题，对改善未来民生和促进经济增长的具有重要作用。针对中国城镇住房发展目标与定位、制度与政策和战略的问题，决策者应借鉴国际经验，制定科学的住房发展规划，深化住房制度的
28、综合配套改革。二、 城镇住房发展战略与制度体系的总体设计（一）制定住房发展中长期战略规划鉴于住房发展定位目标与住房制度及住房相关主体行为的关系，解决当前和未来的住房问题，首先需要结合制定住房的中长期发展规划，修正有关住房发展的定位、目标和路径。1、将住房定位为关系国计民生的支柱产业首先，住房是人类最基本的生活必需品，住房产业是一个关系人民生活利益的民生产业，其次，住房产业也是国民经济的重要部门，都具有促进经济发展的功能。借鉴国家有关产业定位的表述（如“战略性新兴产业”的表述），将住宅产业定位由原来的“国民经济”的支柱产业，改为“支撑社会经济发展的民生产业”。作为国计民生的支柱产业，住房既关系国
29、民经济发展，又关系社会民生发展，既是国民经济支柱，又是社会民生的支柱。2、将实现所有在城镇里工作、学习或生活的人都能“居有定所”作为基本目标调整国家的发展规划，将单纯追求经济快速增长，转变追求经济社会的全面协调可持续发展。在国家经济社会发展的“经济增长、可持续发展、社会福利状况、社会公平程度”全面提升的原则目标下，一个理想的住房目标应该是：“实现住有所居，带动经济增长，促进社会公平”。而基于十二五”规划已经有了新调整的国家经济社会的中长期发展目标，城镇住房的主要发展目标是，实现所有的在城市里工作和生活的人都能够居有定所，但并不意味着每人拥有自有产权住房。具体又可分两个阶段：（1）到2020年城
30、镇总体人均住房建筑面积达到35平米，实现“一户一房”。高收入家庭实现乐居：提供面积较大、功能多样、节能环保、品质高端的住房；中等收入普通家庭实现康居：拥有面积适中、功能齐全、节能环保、质量较高的住房；低收入家庭（包括城镇低收入家庭、中等以下收入的新就业职工和中等以下收入的外来人口的无房户或住房在基本住房条件以下的住房困难户）实现安居：拥有面积不大、基本功能齐全、节能环保、质量可靠的保障性住房。（2）到2030年城镇总体人均住房建筑面积达到44平米，实现“一人一间”。 高收入家庭实现乐居、中等收入普通家庭实现康居、低收入家庭实现安居的标准均应有所提升，同时三大体系的比重也将相应调整。（3）与住房
31、目标匹配的阶段性提升的居住环境。大致包括：集中集约的居住小区，便捷一体的基础设施，均衡完善的公共服务，混合一体的居住空间布局。3、遵循四个基本原则（1）“局部与整体配套协调”。国家和区域的住房发展，要与国家和区域的人口、资源、环境的条件相适应，要与国家和区域的社会、经济发展的现状和未来趋势相吻合，要与国家总体经济社会发展规划以及其他专项规划相匹配。与此同时，住房制度的设计同时与国家整体的经济体制相协调，住房制度改革也需要配套制度的改革。（2）“统一与差别统筹兼顾”。一方面，坚持住房制度框架和基本政策包括：供应体系、开发制度、土地制度、金融制度、交换制度、消费制度、分配制度等基本方面实施全国一致；另一方面，在具体的制度、政策和标准方面，允许大城市、中等城市、小城
