1、和此同时，这壹时期的金融法治建设取得了较大成就，主要表当下：首先，金融法规的制定和贯彻，初步改变了金融活动无法可依的状况，对于促进依法办事，保障金融活动的正常进行，起了重要作用；其次，中国人民银行作为金融管理机关，实现了行政管理的专门化，为其行使行政管理职能对其他金融机构进行管理奠定基础。可是，我们也应该见到，由于这壹时期，中国处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，而且在1992年之前，中国也没有确立市场经济体制，金融机构、金融业务、金融管理等各个方面仍处于探索之中，导致这壹时期的金融法治建设具有极大的局限性。对于金融立法来说，在形式上，立法有权宜之计的嫌疑，很多立法表现为暂行规定、暂行办法。
2、缺乏稳定性和权威性。更为重要的是，金融立法全部由行政法规和部门规章组成，而缺少由全国人大或其常委会通过的法律；在内容上，由于金融立法全部表现为行政法规和规章，所以在内容上更突出行政法律关系调整带有较强的高度集中计划经济体制色彩。而作为非行政机关的法律主体往往缺乏真正法律上的平等权利，规范中多为禁止性规范和义务性规范；在范围上，仅仅是搭起了金融法制的简单框架，在诸多领域仍存在立法空白，例如，有信托投资X公司和信托业务，而无规范信托关系的法律法规；在可操作性上，由于金融法规或规章普遍缺少罚则，导致法规或规章无法得到有效执行而缺乏可操作性。对于金融管理来说，虽然中国人民银行成为了全国金融管理机关且且
3、中国人民银行也积极进行管理，可是，有法不依的情形时常可见，例如，虽然银行管理暂行条例明确规定“财政部门不得向中国人民银行透支”，但1979至1988这十年间，财政仍向中央银行透支了500亿元。这种有法不依、执法不严的情形，严重损害了金融法规的权威性。（二）1995年到2002年的金融法治化进程1995年在中国金融法治建设史上是具有里程碑意义的壹年。这壹年，在社会主义市场经济体制改革和金融体制改革目标确立以后，经过总结改革的实践经验和教训且广泛借鉴发达国家金融立法经验的基础上，全国人大及其常委会相继通过中国人民银行法、商业银行法、保险法、票据法和担保法等五部金融法律，以法律而不是行政法规或部门规
4、章的形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位、商业银行体制和保险体制等重大问题，形成了中国金融体制的基本法律框架。此外，为了打击金融犯罪、维护金融秩序，1995年仍通过了全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定。此后，全国人大常委会于1998年及2001年相继通过了中华人民共和国证券法和中华人民共和国信托法。至此，规范银行、证券。保险、信托等领域的基本法律框架初步形成。于此同时，分业监管体制也在逐步形成，形成了中国人民银行负责对银行、信托业的监管，中国证监会负责证券期货业监管，中国保监会负责保险业监管的分业监管格局。这壹时期是改革开放以来我国金融法治进展最快的时期。这表当下：壹是金融立法数
5、量多。据不完全统计，从1995年到2001年底，有全国人大及其常委会颁布的金融法律达九部之多。由国务院颁布的金融法规有145部，国务院各机构颁布的金融类规章有3680部，由最高人民法院制定的金融类司法解释41部，最高人民检察院的9部；二是金融法律法规规章已经初步体系化，金融领域无法可依的状况得到根本改变；三是金融监管执法活动日趋成熟，不仅形成了分业运营、分业监管的监管体制，而且各监管机构的监管活动越来越符合市场需要，越来越深入。当然，我们仍应该见到，这壹时期的金融法治进展仍存在壹些不足，主要表当下：壹是过于强调金融市场安全和稳定，存在管制过度的情形。例如证券法关于上市条件的规定就过于严格、商业
6、银行法关于商业银行运营业务范围的限制也过于苛刻；二是仍存在金融体系为国有经济服务的倾向，同市场化原则有壹定的背离。（三）2002年之后的金融法治化进程2001年底，中国加入世界贸易组织。在中国入世谈判过程中，对于中国金融开放做出了壹些承诺。这些承诺需要通过修改现有法律来实现。此外，经过二十多年的改革，中国的金融业也出现了壹些新变化。需要通过修改立法来适应发展的需要。，2003年12月，全国人大常委会通过了中国人民银行法、商业银行法修订案及银行业监督管理法。上述三法适应了我国加入世界贸易组织和金融开放的新形势，满足了金融监管体制改革和中央银行职能调整的需要，重新界定了中国人民银行、银监会的地位和
7、职责，从法律上明确了银监会对全国银行业金融机构及其业务活动进行监督管理的职责，为银监会依法履行监管职责、依法加强对银行业的监督管理、依法行政提供了法律保证，以法律的形式肯定和巩固了中国金融业改革的成果。2006年10月，银行业监督管理法进行修改，赋予银行业监管机构相关调查权。在金融监管方面，2002年以后，各监管机构在金融X公司治理、金融机构及业务创新、防范金融市场风险等方面细化监管规则，制定了大量的监管细则，加强行政执法力度、严惩违法违规行为，每年都破获大批金融违法案件。二、中国金融法治化的主要成就和基本特点（壹）中国金融法治化的主要成就总结三十年来的金融法治化进程，能够发当下以下几个方面取
8、得了显著成就：1、初步建立了相对完备的金融法律体系法制完备是实现法治的必要条件之壹。理想状态的“法制完备表现为法律制度的类别齐全、规范系统而无壹遗漏。凡是法律制度所应调整的，均应有相应的法律制度调整，凡是由法律制度调整的，均应有恰当的法律制度调整，不同领域的法律制度应当相互衔接，且有机协调”。实现金融法治的首要前提条件就是建立完备的金融法律体系。改革开放以来，中国金融法律体系经历了逐步发展的过程：改革开放之前，中国人民银行几乎是仅有的金融机构，是国家的“信贷中心、现金中心和结算中心”。由于中国人民银行包办了金融事务，且且只是执行国家计划的壹个部门，因而不存在企业和金融机构之间以金融产品或服务为
9、标的的市场交易行为，也不存在监管当局和监管对象之间的监管行为，所以在客观上不需要壹套完整的、以指引由市场主体自主决定的金融活动的、宽严相济的金融法律体系来调整和规范金融运行。在这种情况下，金融运行主要是执行计划的纵向金融活动，调整金融运行的手段基本上是和计划金融相适应的行政手段，在形式上表现为办法、政策、通知等金融规范。改革开放之后，随着金融机构、金融业务以及金融市场逐步发展，金融法律体系才逐步产生且日益深化。尤其是中国确立市场经济体制以后，随着金融改革和开放日益向纵身的发展，金融法律体系才开始逐步完善起来。经过三十年的发展，特别是近十多年来的努力，中国已经初步形成了以“银行三法、证券、保险、
10、信托基本法为核心，金融法律、行政法规和规章为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系”。2、建立了和金融业发展相适应的监管机制改革开放以后，随着壹些金融业务的恢复或出现，尤其是金融机构的多元化和金融运行的市场化，金融监管的重要性日益显现，中国人民银行作为中央银行以及国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，自然而然的承担起监管职能，对重新恢复的保险业，新出现的证券业和信托业实施监管。随着金融市场的进壹步发展，相比其他金融部门市场化程度显得较高的证券市场出现壹系列违法、违规行为，引起市场混乱，尤其是1992年8月深圳发生“810”事件后，成立专门的证券监管机构就显得顺理成章。1992年10月，
11、国务院证券委员会和中国证监会成立，承担证券市场监管职能。亚洲金融危机发生后，作为危机应对措施，中国证监会对证券行业的监管权力进壹步加强：证券交易所、证券运营机构划归证监会监管，地方证券监管部门由证监会垂直领导，证券委撤销，至此，集中型证券监管体制形成。1998年全国人常委会通过的证券法进壹步确认了这壹体制。自1980年保险业务恢复后，保险业壹直由中国人民银行负责监管，保险管理条例出台后，壹些新的主体进入保险市场，最为典型的是壹些银行发起设立了保险工作，在事实上形成了混业运营的局面。此时，由于银行业改革尚未完成，混业运营带来壹定程度的金融风险，1995年颁布的保险法最终确认了分业运营体制。亚洲金
12、融爆发后，1997年召开的中央金融工作会议确定了“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”的原则。根据这壹原则，基于保险业已经分业运营的事实，分业监管就显得顺理成章。1998年，中国保监会成立。证监会和保监会的成立，初步确定了中国金融业分业监管的体制：中国人民银行监管银行业、证监会监管证券期货业、保监会监管保险业。对于中国人民银行来说，在分业监管体制初步形成以后，其既负责货币政策又负责银行业监管，使其货币政策独立性受到影响。因此，2003年中国银监会成立，专司银行业监管。中国金融业的监管体制经过了近三十年的演变形成了目前的局面。从其演变历程上见，我们能够清晰的发现：监管体制的变革都同中国金融
13、改革和发展的现实密切相关。具体来说，中国金融监管机构的设立、职责的变化都是在原有体制难以适应金融发展，难以更好为金融发展服务的背景下进行的。因此，虽然我们不能说目前的监管体制是最好的，可是我们能够说目前的监管体制基本上是符合现阶段金融发展需要的。3、强化了金融机构、投资者、金融消费者等私法主体的权利意识权利意识，是指社会主体对于自身和他人权利的认知、情感、理解、态度和意志等的总和。这不仅包括社会主体对自己作为独立权利主体的利益和自由的认识、主张和要求，仍包括对他人同样的认识、主张和要求的正当性的社会评价。建设法治国家，需要社会主体具有强烈的权利意识。只有社会主体具有权利意识，认识到其权利对自身
14、的重要性且积极去维护自己的权利，才能有助于纠正社会中存在的不当行为，最终促进社会的和谐发展。中国金融改革的三十年，壹定意义上是政府放权，金融机构成长为参和市场竞争的独立私法主体的三十年。三十年来，各类金融机构，包括改革开放之后作为新兴事物出现的证券X公司都经历了由政府部门完全控制到部分控制然后成长为自主运营、自主决策的现代企业，乃至成为上市X公司的过程。在这壹过程中，金融机构取得了政府部门让渡且经法律认可的权利，且产生了自身的利益。为了自身利益，金融机构壹方面希望能从政府部门那里取得更多的自主权，希望政府部门能够有效约束和规范其权力减少对金融机构的干预，另壹方面在金融业务运作过程中，金融机构为
15、了自身利益积极向金融消费者等主张自己的权利。金融机构的这种权利意识，壹方面为自己争取到金融创新的空间，另壹方面也有效的防范了金融风险，促进了金融发展。投资者，金融消费者权利意识的觉醒是随着金融市场的发展而逐步发展起来的。随着金融市场广度和深度的日益发展，金融机构为消费者提供的金融服务和金融产品越来越多，消费者和金融机构的联系也越来越多。在这壹过程中，金融机构利用其优势地位侵害消费者利益的情形日益增多。消费者利益受到损害以后，勇于行使自己的权利，或者通过诉讼、非诉讼手段积极向金融机构主张权利，或者促使监管机关修改不利于消费者的法律规则，以维护自身利益。改革开放三十年，尤其是近几年来，消费者对自己
16、的权利越来越重视，维权案例层出不穷，消费者群起反对银行跨行查询收费就是适例。4、初步形成了金融发展所需要的法律秩序环境法和金融学的研究表明，法律秩序环境对于金融发展是重要的。虽然人们对于哪些具体的法律因素会影响到金融发展仍无法达成完全壹致的意见，可是明晰的产权结构、良好的产权保护、有效的合同履行机制、公正的司法体制被认为是金融发展所需要的基本法律秩序环境，经过三十年改革开放，中国已经基本建立了这样壹种金融发展所需要的法律秩序环境：通过股份制改革，国有商业银行已经成为具有相当竞争力的产权明晰、自主运营、自负盈亏的现代企业；物权法所确立的所有财产，无论是国有仍是私有都壹体保护的理念，为财产权保护提
17、供了良好的环境；有约必守原则已被包括合同法在内的法律规范所确认，征信制度建设为保护金融债权，确保债务人履行合同提供了保障；司法体制也基本上能够满足权利保护的需要。5、初步形成了金融市场主体利益平衡机制金融市场是壹个包括监管者、金融机构、投资者、金融消费者等主体在内的市场。在这个市场中，任意壹方权利（权力）的增大或缩小，都意味着相对方权利（权力）的缩小或增大。因此，金融市场主体之间需要壹种利益平衡机制来维护市场的利益平衡，以免壹方主体权利（权力）的突然增大或缩小损害市场秩序。经过三十年的金融改革，中国已经初步形成了市场主体利益平衡机制：首先，监管者的权力受到有效约束和规范。回顾中国三十年金融改革
18、的历程，实际上就是作为监管者的政府部门不断放权，金融机构不断成长的过程，监管者的权力对于中国金融市场发展的广度（更多金融市场的形成和发展）和深度（更多金融产品和服务的推出）有着决定性影响。因此，约束和规范监管者权力，对于金融改革来说有着重要意义。近几年来，在依法治国背景下，随着行政许可法、行政处罚法等法律的出台，金融监管部门的监管权力受到了有效约束；其次，金融机构能够通过银行业协会、证券业协会、保险业协会等社会组织向国家和监管者表达意见，也能够通过诉讼、非诉讼等法律手段向投资者、消费者主张权利；最后投资者、金融消费者等也有了维护权利，表达意志的渠道。在金融市场中，虽然较前俩者，投资者和消费者处
19、于弱势地位，但他们依然有利益表达机制。在投资者、消费者利益受到侵害时，它们能够向法院提起诉讼维护自身的权利，也能够要求监管者履行职责来保护消费者利益。上述利益平衡机制的形成，对于维护金融市场稳定，促进金融市场和谐发展具有重要意义。（二）中国金融法治化的基本特点1、从过程上见，中国的金融法治化是壹个渐进演化的过程中国的金融法治化且非壹蹴而就。回顾三十年金融法治化进程，能够发现其带有显著的渐进演化特征，无论是法律体系，监管体制仍是人们对金融法治的认识都是渐进形成和完善的。以规范银行业的法律体系为例，银行业法律体系的形成和完善经历了以下几个阶段：壹是1983年国务院颁发中国人民银行专门行使中央银行职
20、能的决定，明确了中国人民银行的性质和职责，厘清了中国人民银行同其他银行及金融机构的关系；二是1986年国务院颁布的银行管理暂行条例。该条例总结了过去壹段时间金融改革的成果，初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责，明确规定了银行和其他非银行金融机构的运营原则和运营范围；三是全国人大常委会于1995年通过的中国人民银行法、商业银行法。上述俩法是在中国确立市场经济体制以后，在总结十几年金融改革经验基础上形成的；四是2003年全国人大常委会通过银行业监督管理法且修改商业银行法和中国人民银行法。上述修改和立法适应了中国加入世界贸易组织和金融开放的新形势，满足了金融监管体制改革和中央银行职
21、能调整的需要。银行业法律体系形成完善经历了行政法规法律法律修改的过程，清晰地表明了中国金融法治化的渐进过程。2、从主导因素上见，行政权力在中国金融法治化过程中起主导作用行政权力在中国金融法治化进程中壹直以来都起到主导作用，具体表现为以下几方面：首先，行政权力主导了金融市场法律规则设计。回顾三十年来的中国金融改革，其基本历程表现为由计划金融体制向市场金融体制的转变。在计划金融体制下不存在金融交易和金融市场，因而也不存在金融市场法律规则。改革开放以后，在向市场化转型过程中，由于此前且不存在金融市场，因而行政权力承担着培育市场的重任。由于市场系行政权力壹手培育而成，因此也就没有通过市场自发演进而形成
22、的市场法律规则，这些规则基本上全部由行政权力主导设计完成；其次，行政权力掌控了金融市场中的“剩余权利”。所谓剩余权利，是指金融法律规则没有规定也没有禁止的权利。在市场主导金融法治化的国家，剩余权利通常属于金融市场私法主体，尤其是金融机构享有，以便于其实现金融创新。中国则和其相反，通常情况下属于行政权力掌控：当遇到法律没有禁止，也没有允许的情况下，金融机构且不能认为就是当事人具备能够自由选择权利，而是要通过行政系统打报告“请示上级主管部门”批准；再次，行政权力主动或被动的承担了金融市场的纠纷解决职能。中国金融市场的纠纷，大多发生在金融机构、上市X公司同投资者、金融消费者之间。在纠纷中，投资者、消
23、费者通常处于弱势地位而导致经常利益受损。此类纠纷从性质上见属于平等民事主体之间的民事争议，应当通过仲裁或法院解决。可是，由于种种原因，投资者、消费者不愿或难以通过上述途径解决，而只能求助于行政权力。3、从法律和金融改革的关系上见，行政权力制定的行政法规、部门规章、规范性文件要先于金融改革措施，全国人大常委会制定的法律要后于金融改革措施回顾三十年的金融改革，我们能够清晰地发现，中国每壹次具体的改革措施，包括金融市场的建立、新的金融产品或服务的推出，最先对其规范的壹定是行政权力制定的规则，这壹点也充分印证了我们前面所说的行政权力在中国金融法治化过程中起主导作用的观点。而全国人大常委会制定的法律在金
24、融改革措施之后推出壹方面来肯定和巩固金融改革的成果，另壹方面，法律的适时出台，也推动改革过程中的分歧和问题的解决，推进金融制度创新。三、中国金融法治化存在的主要问题（壹）金融法律体系虽已初步形成但仍存在空白领域从金融运行的角度来见，完备的金融法律体系应当包括以下几个方面：壹是金融机构组织方面的规范，包括金融机构的法律地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容；二是金融监管方面的规范，包括监管机构的设置、职能、金融监管体制、市场准入监管、金融谨慎监管、市场退出监管等内容；三是金融业务方面的规范，包括金融机构开展金融业务活动应该遵守的规则；四是金融交易方面的规范，包括权利的确认和保护
25、、交易结果的确认和保护规则等。目前，中国的金融法律体系大体上已经涵盖了之上内容。但仍有壹些金融发展急需的重要法律法规未能出台：（1）存款保险制度仍然迟迟未能建立。加快建立存款保险制度，设立功能完善、权责统壹、运作有效的存款保险机构，有利于增强金融机构、存款人的风险意识，防范道德风险，保护存款人合法权益。1997年底，中国人民银行成立了存款保险研究课题组，开始着手研究存款保险制度，经过近10年的研究酝酿，存款保险制度仍然未能建立，这不能不说是壹个遗憾。随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松，壹个确保金融安全体系以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要。（2）金融机构市场退出制度仍未推出。
26、加快建立金融机构市场退出机制，有利于及时清理金融体系中的不健康肌体，确保金融体系的健康运行。2006年，破产法获得通过，为金融机构市场退出奠定了法律基础。可是，由于金融机构的特殊性，破产法的相关规定显得过于原则而使其在现实中操作性较差，因此，制定金融机构破产条例就显得非常有必要。（3）私募基金、产业基金仍没有取得相应的法律地位。私募基金和产业基金在我国的金融市场中已经大量存在，但到目前为止仍没有相应的法律、法规或者部门规章对其进行规范。很显然，长期的法外运行，不利于私募基金、产业基金的发展，同样也不利于金融安全和金融稳定。（二）对投资者、金融消费者利益保护不足金融机构是金融市场的中介机构，其运
27、营的资金大多来自于投资者和金融消费者。由于信息不对称和投资者、金融消费者能力所限，导致了金融机构比其他机构存在更大的代理问题，投资者、金融消费者对金融机构如何运作他们的资金无法予以有效的监督、约束，所以，金融法律体系承担起保护客户利益的责任就成为必要。英国2001年金融服务和市场法明确规定监管机构的监管目的之壹，是保护投资者、金融消费者的利益；国际证券监管委员会组织在其发布的证券监管目的和原则中阐明了保护投资人作为证券监管目的之意义和措施；国际保险监管机构协会的保险核心原则要求保险机构提高保护报单持有人的能力。虽然我国的相关立法也有类似的规定，商业银行法、银行监督管理法、证券法、保险法、证券投
28、资基金法等都将保护投资者、金融消费者的利益作为立法目的，可是在实践中，由于各种原因导致投资者、金融消费者利益且没有得到很好的保护，金融合同中各种各样的霸王条款层出不穷，极大损害了投资者、金融消费者的利益，也引起投资者、金融消费者对金融机构的极大不满。因此，制定专门立法来保护金融客户利益就显得非常有必要。（三）金融监管机构权限过大在实践中，金融法律体系不完善导致金融监管机构权限过大的原因有以下几种：壹是监管机构由于法治意识不强，经常在没有法律规范的情况下，随意行使权力，权力得不到有效约束；特别是当监管机构面对大量实际问题，在法律不到位的情况下，靠政策、靠文件，随意行使权力的情况是时有发生的；二是
29、由于金融法律对监管机构的授权过于宽泛，导致监管机构权力没有受到法律的有效约束，干预的任意性很大；三是金融法律在很多时候过多关注如何保障金融管理权力的行使，而如何保护相对方权益和社会公共利益则考虑不够，规定监管机构责任少，强调金融市场参和者义务多，权利和权力、职责权不统壹，致使监管机构权力未得到有效限制、规范。改变金融机构权限过大的情况需要我们改变传统的授权方式，要在金融法律中明确监管机构的具体权限、责任，以及违法的后果，而不能笼统授权。（四）对金融机构的创新权利限制过严如前所述，在中国金融法治化过程中行政权力掌握了金融市场中的“剩余权利”。在金融改革之初，市场发育尚不完善，无论是金融机构仍是投
30、资者、金融消费者对金融市场风险未能有充分认识的情况下，由行政权力掌握金融市场中的剩余权利显然是符合中国国情，是合适的。可是经过三十年年的金融改革，尤其是中国加入世界贸易组织以后，中国的金融市场发展无论是广度仍是深度都是改革开放之初的状况所无法比拟。尤其是在当前中国金融业壹方面面临着从传统盈利模式向现代盈利模式的转变，另壹方面，人民群众的金融服务需求也逐步增强。在这种背景下，金融机构提高金融服务效率需要通过管理创新和业务创新来实现。金融创新应当成为金融改革的重点之壹。如果金融市场中的剩余权利仍然由行政权力（监管机构）来主导，难以发挥金融机构自身的主动性。事实上，金融机构处在提供金融服务的第壹线，最了解投资者需要何种金融服务，因此，金融机构应当成为金融创新的主导者。（五）司法体制尚未完全发挥作用现代社会，司法是社会公正的最后壹条防线，司法失真将使社会失去起码的公正，使人民失去对政府的信任和信心。司法的作用在于解决纠纷。在金融市场中就存在着大量的金融纠纷，虽然多数纠纷能够在司法体制中得到解决，但也有很大壹部分纠纷由于司法体制自身的原因未能在司法体制中得到解决，比如，因内幕交易、操纵市场
