1、对于非征收而导致的失地农民，国家不承担行政征收意义上的补偿责任；对于被征地农民国家就必须承担行政征收意义上的补偿责任。（3）被动性和主动性失地农民的区分。区分的标准主要是看农民失地是否受制于“异己”的力量。国家对农地的征收具有强制性的特征，由这种强制力所导致的失地农民，可称之为被动性的失地农民。主动性的失地农民指完全处于自己的意愿而丧失农地，如主动抛弃农地的权利。区分的意义在于准确掌握我国失地农民的构成状况，从而科学地分析农地制度的绩效和农地征收制度的合理性。（4）形式上和实质上失地农民的区分。区分的标准主要是根据被征地相邻农民所有的农地权利是否受到限制。当国家征收农地后，农民集体所有的农地就
2、转变为国家所有，这种情况下的失地农民就是形式上的失地农民。在实际的农地征收过程中，被征收农地的相邻农民所有的农地尽管没有被征收，但实际上已无法正常发挥其农地的功能（如相关法律对于铁路沿线一定范围内农作物耕种的限制等），在这种情况下与被征收农地相邻的农地权利实质上受到限制，拥有与被征收农地相邻农地的农民可称之为实质上的失地农民。区分的意义在于农地征收的法律和政策应当考虑将实质上的失地农民纳入到失地农民的范畴，给予应当得到的行政征收补偿，从而维护实质上失地农民的合法权益。（5）本文所研究的是将失地农民界定为在城市化过程中，由于国家对农地的征收行为而导致土地所有权转移或受到相当程度限制的农民。被征收
3、农地相邻地的农地功能受到相当程度限制，农地的权利人应当纳入失地农民的范畴。城市化过程中失地农民的基本特点。城市化过程中失地农民具有如下几个显著特点：（1）失地农民已成为一个庞大的社会群体。自20世纪90年代以来，全国因政府审批征地而导致失地农民的数量，大体在40005000万左右，随着现代化与城市化进程的不断深入和步伐的加快，这个数字仍在继续成倍的增长。（2）失地农民已成为一个新的弱势群体。据2003年“九三学社”进行的一项调查表明，土地被征收的失地农民生活水平提高了的只占10%左右，维持征地前水平的占30%左右，而60%以上的失地农民生活水平下降或者基本上没有收入来源1。根据国家统计局对29
4、42户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324 户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户，他们除了农业生产活动外，基本上没有其他的生产经营活动能力，耕地减少后收入自然也随之下降2。他们实际上成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的新型社会“流民”。（3）农民“失地”又“失权”。农民的诸多权益都是直接或间接地以土地为载体的，农民失去土地后面临的贫困风险和损失，包括经济、社会、文化、资本、机会
5、、权利等诸多方面。失地农民资本的损失不仅包括自然和物质资本，还包括那些被迫离开家园者的人际和社会资本。从实质上看，就是农民对土地占有使用权、承包权、收益权、经营决策权、知情参与权等多种权利的丧失。城市化过程中失地农民的生存和发展受到威胁。根据本课题组成员对民族地区实地调查情况的分析，认为民族地区城市化过程中失地农民生存和发展已经受到严重影响：（1）民族地区失地农牧民生活水平大多数处于下降的态势，基本生存条件得不到应有的保障。根据课题组对广西壮族自治区H市Y自治县失地农民问卷调查和走访发现，在被调查的近100户失地农户当中，有近6成的农户在农地被征收后实际生活水平下降，整体下降的幅度在2060%
6、左右。生活水平下降的主要原因是：农地减少使得粮食和副食品不能完全自给，需要自己另外拿钱购买。同时由于房屋被拆需要重新建房，政府补偿款远远不够新建房的资金，许多农民不得不为此背上沉重的债务。对于完全失地并进入城市生活的农户而言，生活水平下降的主要原因是：转移到城市或城镇后，生活消费支出普遍急剧上升。征地之前农民家庭食品消费大部分靠农田自给，失地后则只能从市场上购买，尤其是又新增加了取暖费、水电费、物业费等项支出，导致生活消费支出大幅度上升。再加上城镇生活的其他开支也远远高于农村，如各种人情礼节往来、交通支出和文化消费支出等。近年来随着宁夏工业化、城市化进程的不断加快，大量农村集体土地被征用，失地
7、农民人数不断上升。以吴忠市区为例，2003年以来，城市规划区范围内拆迁征地6000余亩，拆迁面积160多万平方米，涉及农户 5126户、25630人。土地是农民的生命之本，土地浓缩了农民的生存权、发展权、保障权，农民失去了土地几乎就失去了生活的依靠3。（2）民族地区失地农民重新就业受到严重的威胁。由于前几年的盲目“跟风”而出现的“跑马圈地”，大量的耕地被征收而未能得到及时的开发利用，甚至由于国家宏观调控而最终呈现出“半拉子”的“负债工程”。这样一来农民的农地被征收了，但实际上又被抛荒了，根本无法产生就地转移农村失地农民劳动力的效应。我们在调查中还发现，在这个群体中有的即使找到了工作，但由于西部
8、民族地区许多中、小型企业本身的生存和发展就极不稳定，本地农村企业就业容量十分有限，根本不可能安排大量的被征地农民就业。（3）民族地区失地农民创业艰难，向上发展的空间极为有限。在调查中许多失地农牧民告诉我们，他们非常渴望自己能够在离开土地后去创业。但苦于一无技术、二无资金、三无信息，他们不敢甚至无力去创业。政府征地所补偿的资金有限，是他们全家的“保命钱”，万一投资有个闪失一家老小就“全玩完了”。他们当中的许多人对失地后家乡的发展不抱太大的希望，唯一的办法只有到中东部沿海地区去打工。（4）在现有体制下农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。农地征收不仅使农民损失了收入、资产、权利和地位，摧毁了
9、农民维持生计的生产体系，也摧毁了农村家庭传统而又非常必要的养老模式及其功能。对于经济较为落后的民族地区的许多家庭来说，土地几乎就是他们的一切，失去了土地就意味着失去了未来生活的希望。（5）民族地区的许多失地农民生活方式发生了急剧的转变，情绪极不稳定。民族地区是我国多民族聚居的地区，民族文化和宗教信仰差异较大，近几年来我国中东部城市化过程中农地征收所产生的社会矛盾和冲突，在西部民族地区已经不是什么新鲜事，因政府征收农地（草原）所引发的群体性事件甚至是流血事件也时有发生，从而增加了农村社会的不稳定因素。二城市化建设用地膨胀导致大量农地转化为非农用地。城市化离不开土地这个载体，城市的存量土地是有限的
10、，由此必然导致大量农民土地被征收。城市土地具有如下特点：（1）稀缺性。土地总量是固定的，而需求量却随着人口增加和经济发展而不断增长。在特定的地域内，不同用途的土地的类型也是极其有限的。（2）位置的固定性。土地属于不动产，其空间位置不可能随着土地产权的流转而改变。（3）利用的永久性和集约性。土地不会因使用而耗损和灭失，它可以反复使用和永续利用，并且因人类劳动的连续投入而不断发挥其性能。除了农业用地往往受土地面积的限制以外，城市用地可以不断外延扩大土地的使用面积，如向空中和地下发展，提高土地的集约利用程度。（4）利用的再生性和逆转的相对困难。人类可以对现有的土地进行再开发和重新利用，以提高土地利用
11、效率。然而农业用地转化为建设用地相对容易，建设用地转化为农业用地相对困难，而且时间长、成本高。（5）资产属性和与附着物价值的可分性。城市土地具有价值属性，是一种特殊且重要的资产。城市土地本身价值与构筑在其上的附着物的价值可以分别计算。在过去相当长的时期内，对于建设用地一直是实行计划供应。计划供应是政府继续运用计划机制来分配和管理土地，用地单位需要使用建设用地必须向政府申报用地计划，经过政府审批以后以计划方式下达。市场供应是指通过市场对土地资源进行调控。市场对于土地资源的供应集中体现在价格、供求和竞争三种机制上。市场机制的整体功能，就是通过上述三大机制相互联系和相互制约的作用，共同调节土地资源在
12、不同生产部门的流向、数量和比例，从而使社会需求达到平衡。根据现行法律规定，国家可以通过征收的方式，变更农村集体土地所有权为国家土地所有权。随着农村城市化进程的加快，土地需求量在不断增加，于是政府就成为建设用地的最大拥有者和储备者，政府不断地以变更农村集体土地所有权为国家土地所有权的方式获得城市建设用地。城市增量土地供应遵循的模式是先征收农民集体用地，然后再向城市用地者让渡土地产权。农民土地使用权的丧失造成失地农民权利的缺失。失地农民是一个新生群体，也是当今社会的一个弱势群体。由于农民土地征收制度以及一系列与土地相关的法律制度不健全，最终导致农民土地权利受损。失地农民权利的缺失，反映出农民土地权
13、益的实质。（1）土地使用权丧失。我国农村每年因国家建设和公益事业的需要，正常占用的土地达到400多万亩，其中大约有200多万亩是属于农民的耕地，这些耕地的占用可能使100多万农民失去土地。（2）就业权没有着落。中国目前仍然是传统的农业大国，土地是农民赖以生存的生活资料来源，务农是许多农民主要的甚至是唯一的工作。受现实生产力的制约，在目前城市失业人员大量存在的前提下，农民大量的被转移到第二产业或者第三产业比较困难，政府还没有能力承担对农民生活的全部保障。（3）生活保障权缺失。农民失去赖以生存的土地本该有相应的安置，对失地农民的居住安排、重新就业、生活观念和习惯的转变等问题都应当有所考虑。因企业用
14、工制度逐步市场化，对失地农民就业安置的渠道越来越少，简单的采取货币化安置办法就成为地方政府越来越普遍的选择。为了减少麻烦和所谓不留“后遗症”，一些单位或机构对失地农民的补偿，也乐于采用一次性货币安置的简单办法。然而对农民的货币补偿标准往往又极为偏低，这就使得失地农民的基本生活难以为继。（4）市民权残缺不全。中国仍然存在世界上独特的户籍管理体制，形成特有的城乡二元结构的分治状态。户籍制度带来的歧视性，已经成为社会许多不公平状况的重要诱因。户口等级造成了就业机会不均等、受教育机会不均等、社会福利不均等以及其他方面的不均等。有些失地农民虽然拥有了城市户口，许多地方还是把他们排斥在市民之外，许多附加在
15、户籍上的利益实际上仍然与他们无缘。农民土地权益是以承包经营权体现的一束权利。农民的土地权益是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。从现行法律和政策角度分析，农民的土地权益是层次分明、结构有序的一束权利4（P35-38）。它主要包括：（1）“土地集体所有”本质上是农民“共同共有”或“联合所有”，这种所有权是农民集体成员获得一束土地权利的基础。（2）土地承包经营权的性质是物权而不是债权。在土地承包法中，对土地承包经营权的规定具有物权性质。（3）按照土地管理法和确定土地所有权与使用权的若干规定等法律法规的规定，农村宅基地使用权是使用权人占有、使用集体所有的土地，
16、在该土地上建造住房以及其他附着物的权利。农村宅基地使用权的长期性决定了其具有可转让性和继承性，只要有适格的继承人，农村宅基地就可以为农户永久地使用下去。宅基地使用权是农民的一项重要的财产权利，它受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，农民有权在法律允许的范围内自由行使其权利。（4）农地具有空间权、邻地利用权和其他项权利。在农民土地权益中，集体土地所有权是基础，土地承包经营权是核心，宅基地使用权等则是具体内容。物权法第124条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。
17、”第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”5（P11）耕地的承包期为30年，草地的承包期为3050年，林地的承包期为3070年。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。物权法第128133条还规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包
18、经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，依照农村土地承包法等法律规定办理。承包期内发包人不得收回承包地。“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”6（P11）农民土地权益的实质是生存权和发展权。土地权益是农民作为农村集体成员的经济、政治、社会等权利的综合体现。农民所拥有的诸多权利和利益，都是直接或者
19、间接地与土地相关联。农民一旦失去了土地，也就意味着失去了那些与土地相关联权利、利益存在的基础和条件，因而导致那些权利和利益的损害或者完全流失。一句话就是，农民土地权益实质上蕴含的是农民的生存权和发展权。土地是“财富之母”，它隐藏着巨大的商业价值。农民尽管从农村集体那里取得的是一项“土地承包经营权”，但是这种权利的物化权、财产权透过物权法已经非常明朗，这就为土地的市场化流动创设了前提，为农户的土地权利和利益提供了法律保障。随着土地资源的短缺，人地矛盾的加剧，农业比较利益的提高，土地资源的增值效用将逐渐增大，土地的含金量亦将越来越高，农民土地的财产属性和财产权利属性将日益显化。因而农民一旦失去土地
20、，也就永远地失去了他们最重要的财产资源。中国是一个有着13亿人口的发展中国家，社会保障体系正在建立之中。3亿多城市人口社会保障的兑现，国家财政每年都要予以大量的补贴。在此情况下，9亿多农民的社会保障问题更是难以解决。现实状况只能是农民靠土地来养活自己，土地就是农民的基本生活保障，就是农民安身立命之本，失去土地也就失去了基本的生活来源。就西部民族地区的普遍状况而言，失地农民自身素质不高，文化程度偏低，劳动技能较差，小农意识浓厚，市场竞争意识不强，主要以土地为劳动对象，土地成为农民就业机会的重要资源，失去土地就意味着失去了就业机会。失地农民还会失去与土地相关的其他一系列权益链。譬如，政府对农民的技
21、术、资金、农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地也就失去了获得这些政府支持的机会。农民作为产权主体，需要通过村民自治的民主投票和监督行动来制衡村级公共权力。失去土地的农民必然失去对村民自治的热情，也就失去了对民主政治权利最基本的追求。土地还是农民行使公民其他权利的基础，农民失去了土地，那些与土地密切相关的文化、教育、卫生等方面权利的实现，也就会随之而来受到极大的限制甚至完全丧失。三农地征收的补偿范围太窄。现行法律对农地征收补偿划定了具体的范围。中华人民共和国土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和
22、青苗的补偿费。”7（P1315）土地管理法实施条例第26条对农地征收补偿费的归属作了明确的界定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”8（P1323）尽管国家在2004年土地管理法修改后又出台了一系列关于农地征收补偿方面的政策和措施，在对农地补偿费的发放和使用上作了适当的调整，但在农地征收补偿范围的问题上始终没有发生变化。对农地征收进行补偿的项目只有3项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中，明确规定归失地农民所有的只是地上附着物和青苗的补偿费。我国对于农地征收补偿实行的是“有限补偿原则”。这种补偿原则既不是一种完全性的补
23、偿，更谈不上是一种公平合理的补偿做法。尽管现阶段从法律上确立完全补偿原则的确存在着一定的困难，但这决不意味着在对于农民失去土地的补偿就可以停留在现有的补偿范围内，而应当结合我国经济与社会发展的实际状况，尽可能地不断扩大农地征收补偿的范围。在有条件的民族自治地方可以率先进行试点，对于农民土地承包经营权、残余地分割的损害等进行适当的补偿。其实我国有关保护农民土地及相关权利的法律条款和规定并不缺乏，为了依法维护失地农民的合法权益，有关部门特别是土地行政主管部门和农业行政主管部门，必须从源头抓起，依法保障农民对土地的占有和使用，以及农民在土地征用、调整、发包、使用、流转等各个环节的各种权利。真正做到政
24、府尽可能减少征占土地规模，基层政府和村组尽量少调整农民土地，其他组织和个人不侵占、霸占农民的土地，任何组织和个人都不得非法剥夺、限制、侵害农民依法享有的各项土地权利，纵使是因国家重点建设项目需要必须征用农民土地、造成有关的农民失去土地，也要最大程度地保障农民的各项土地权益。农地征收补偿标准不合理。农地征收补偿标准问题是农地征收补偿乃至整个农地征收制度中的核心问题。如何确定该农地的价格，确定的补偿数额是否合理，对于失地农民家庭和农地权益保护来说是“生死攸关”的事情。土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六
25、至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”9（P1315）现行农地征收补偿标准既不是土地的价格，也不是土
26、地使用的租金。征地补偿费用的核算依据仅仅是农业产值，按照土地原用途的年产值倍数测算，实现的是农业用途下的收益，而没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，这是不符合市场经济规律的。农地征收补偿标准的确定应当综合考虑土地质量、投入情况和区位条件、土地的未来用途和预期收益、当地城镇居民社会保障水平以及农民未来发展需要等因素，特别是要把失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用纳入计算范围。通过综合计算得出的征地补偿费用，要和土地市场价格大体相当。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定在征地制度上有所创新：（1）在征地补
27、偿的法律原则上，再次重申县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。此规定在一定程度上纠正了长期以来，以为达到原农业产值的一定倍数就是征地补偿和安置的最高法律原则的误解。（2）在费用标准上，明确要求依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。（3）在费用来源上，规定土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2006年8月31日国务院再次发出关于加强
28、土地调控问题的通知，强调“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。”并且在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让收入总价款，必须按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用及补助被征地农民社会保障所需资金的不足10（P8-9）。农地征收补偿程序不完善。法律法规对农地征收行政行为的规范，主要体现在如下
29、几个方面：一是在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民；拟征土地的现状调查结果，要与被征地农村集体组织和农户共同确认。二是建立征地公告和听证制度。要向征地范围内的农村集体组织和农民发布有关拟征地情况的预公告，除了涉密等特殊情况外，必须通过媒体向社会公告征地批准事项，在被征地所在地的村组公告征地批准结果；拟定或者修改区域性征地补偿标准、以及拟征地项目的补偿标准和安置方案等，都必须组织听证会，保证被征地农民的真实知情权和发言权。将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。但是笔者认为农地征收及其补偿行为在程序上还存在许多不足的
30、地方，严重地限制或者剥夺了失地农民的合法权益，急需在立法中进一步完善。（1）被征地农民在农地征收过程中缺乏表达自己意见的机会和自身利益诉求的有效渠道。我国目前的征地程序，首先是建设单位根据需要申请立项，选址论证，委托设计部门设计，然后再由建设单位凭项目批文和设计书委托征地。土地部门统一征收机构受理后，与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳力安置等有关事宜，签订“征地协议书”，这份协议书是办理土地报批手续的不可或缺的要件之一，只有当征地手续齐全并经政府部门批准之后，征地过程才得以实施。从这个程序当中可以看出，从立项征地伊始到征地行为实施，在众多的参与行为主体当中，唯独没有与征地行为有着切身利益的农民的
31、参与。（2）被征地农民没有机会参与征地补偿标准的确定。尽管土地管理法第48条规定，在“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”11（P1316）。但是在实际征地过程中，征地补偿费的标准大多由征地主管部门确定，即便在实行征地听证制度，参与听证的对象也只是政府部门、乡镇及村集体（主要是村干部），农民个人的利益诉求和心声很少得到反映。（3）被征地农民的意见实际上不可能产生积极的效果。土地管理法实施条例第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”12（P1323）该条款的规定，表明了我国农地征收实行的是一种“极度的”强制性征收。在农地征收
