1、但是各机关的公勤人员不列入公务员范围。本文在研究公务员激励机制中的研究对象，就是针对公务员法所指的范围。（二）公务员激励机制的内涵 所谓激励，就是组织通过运用恰当的方法和策略，以激发个体的工作动机，产生有利于组织目标达成的行为活动。激励的出发点和落脚点是通过系统地设计适当的奖酬制度和工作环境，来满足组织成员的各种需要。其目的在于激发人的内在动机，充分发挥人的各种能力，从而实现组织目标。 一般认为，国家公务员激励机制是政府引导国家公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。简言之，国家公务员的激励机制是政府引导国家公务员的行为方
2、式和价值观念以实现行政目标的过程。 激励机制是由激励和机制两个词构成。激励是以人本理论为基础，以人的管理为中心。所谓机制，“原指机器的构造和动作原理，生物学和医学在研究一种生物的功能时，常指其内在工作方式，包括有关生物组成部分的相互关系，及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。”激励机制的含义为“在组织系统中，激励主体通过激励因素与激励客体相互作用的方式，或指在组织中用于调动其成员积极性的所有制度的总和。”因此，本文认为，公务员激励机制为政府通过一系列制度和措施引导国家公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。 激励机制的核心又是一系列激励因素。激励因素是指诱导一个人去做出各
3、种成绩的东西。公务员激励的主要因素有以下几点：1、考核激励 成就对人有着重要的激励作用，被成就激励的人要求对其工作有明确和不断的反馈，看到自己工作的绩效，并得到应得的嘉奖、晋升和赞誉。而绩效的确定是通过考核来实现的。因此，考核考核就成了公务员激励的重要手段。2、薪酬激励 激励理论尤其是内容激励理论认为物质需要是人类最基本的需要，所以物质激励是最基本的，最重要的。对公务员来说，物质激励表现为薪酬激励。薪酬不仅是公务员生存和发展的前提，还代表了公务员身份、地位、在单位的绩效和个人的发展前景等。3、晋升激励 激励理论提出，当人的基本物质需要被满足后，就会追求更高的级别。因为任何稍具规模的组织均不免呈
4、金字塔式的阶梯状，更高的级别代表更多的报酬、更高的地位和声望，在政府机关也是如此。公务员晋升分为职务晋升和级别晋升，适当给优秀公务员提高职务、级别，会使公务员感到信任、尊重和更大的成就感，从而可以激发公务员的进取精神。4、奖惩激励 在组织中，形成一个良好的激励氛围，不仅要奖励优秀者，而且要对落后者、犯错者做出恰当的惩罚。否则，激励效果就会减半。对落后者、犯错者进行惩罚，不仅可以防止类似情况再次发生，而且会对其他人有警示作用。5、教育激励 接受教育、了解信息、不断提高自身素质和能力，也是人的高层次需要之一。根据这一需要，适时为公务员提供教育培训机会，既可以及时起到激励作用，同时接受教育使公务员素
5、质逐渐提高，又可达到增长进取心和拼搏欲的长期效果。同时，动员、鼓励等日常教育只要使用得当也能起到特殊的激励效果。 由此可见，公务员激励机制有着丰富的内涵，涉及到公务员制度的许多方面。但从当前我国公务员的运行机制上看，对我国公务员起激励作用的主要是绩效考核、晋升、薪酬、奖惩四个方面。因此，本文主要从绩效考核、晋升、薪酬、奖惩四个方面对公务员激励机制进行论述。二、我国公务员激励机制的现状与存在问题 随着公务员法的颁布与实施，我国公务员激励机制不断健全、发展。但是，也应该看到的是我国公务员制度建立在传统干部人事制度的基础上，还有许多问题需要解决。下面分别加以描述：（一）我国公务员激励机制的发展现状1
6、、法律法规不断完善 1993年8月14日，我国颁布了国家公务员暂行条例。在其后的推行中，我国制定了国家公务员奖励暂行规定、国家公务员职务升降暂行规定、国家公务员考核暂行规定等一系列暂行规定和实施细则。内容涵盖公务员职位分类、考试录用、考核、职务任免、奖励、工资、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避和公务回避、职位轮换等方方面面，大部分属于激励约束机制范畴。公务员法颁布以后，我国将用三年到五年的时间，逐步建立完备的公务员法规体系。总体来讲，我国已基本形成由总法规到单项法规再到实施细则，在立法层次上由高到低，覆盖中央和地方的，较为完整且相互联系的公务员激励约束制度法规体系。2、“以人为本”
7、的管理理念得到贯彻 在我国的传统行政思想中，国家工作人员被假定为“政治人”、“道德人”。忽视其“经济人”的本性，把个人正常的物质利益追求看成是资本主义腐化堕落的表现，不承认它是调动人们积极性的动力。通过思想政治教育和培养崇高理想对国家工作人员进行道德教化，以为可以使他们成为不食人间烟火的纯粹的“道德人”。在这种环境下，只强调对国家工作人员的工作管理，忽视了对国家工作人员的激励。随着我国对政府职能、组织认识的不断加深，逐渐认识到“人”刁是组织最重要的财富和资源。公务员制度也正在体现“以人为本”的理念，以“人”取代“工作”正成为我国公务激励机制的核心。3、公开、平等的用人环境初步形成 以前，国家对
8、工作人员实行计划分配，经常导致工作人员的特长、爱好与工作职位不符。另外，在选择干部中存在非正当竞争问题，由少数人选人，在少数人中选的现象时有发生，为一些人以权谋私留下了余地。现在各级政府机关公务员的录用，都是实行面向社会、公开考试、择优录用；公务员的晋升也逐步走向公开，按照“德才兼备”的标准，注重公务员的工作实绩，通过严格考核，择优进行。（二）我国公务员激励机制存在的问题 随着国家公务员制度理论与实践的不断丰富与发展，作为该制度的重要组成部分之一的公务员激励机制也得到逐步完善。但是由于长期受计划经济的影响，我国激励约束理念不清晰，激励约束的手段和形式过于单一，导致了激励约束机制不能适应市场经济
9、和社会发展的要求。当前激励机制存在的问题主要表现在以下五个方面：1、绩效考核制度的问题 考核是人事行政的基础，为公务员的奖惩、任用、培训、晋升提供重要依据。因此，工作成绩的考核就成为公务员激励机制的基础性环节和有机组成部分，考核的结果就成为公务员激励的主要依据。我国公务员考核德、能、勤、绩、廉五个方面，其中重点考察工作实绩。当前，我国国家公务员的绩效考核工作存在以下问题：（1）考核工作主观性强，导致激励虚悬。当前我国公务员绩效考核制度缺乏科学性、系统性。考核工作主要凭借领导干部的主观意志展开。不仅如此，部门与部门之间、领导与领导之间，由于风格不同、思路不同，绩效考核的原则、标准也就差异明显。于
10、是，主观性与随意性强就成为了当前公务员绩效考核工作存在的首要问题。导致激励机制不能有效发挥作用。主观性与随意性的主要表现有：第一，轮流坐庄。山于考核涉及到升迁、加薪等现实利益，为了避免单位内部产生矛盾，某些领导就采用轮流坐庄、轮换评优的做法。这样，不仅背离了考核的目的和原则，也使考核失去了严肃性，降低了考核的激励效果。 第二，做“老好人”，即抛弃考核重实绩的原则，以人缘为重。人缘好而业绩一般的人评优，业绩好而人缘一般的人则不能评优。同时，对工作表现较差的公务员，碍于情面或者为了个人利益，也不评定为不称职，而是姑息迁就。第三，“权”字当头。领导优先评优，普通群众即使有成绩也很难评优。于是，应该得
11、到激励的公务员没有得到激励，而另一些人却得到不恰当的激励，导致正面激励失去了说服力。于是，激励机制的激励性大大降低。（2）考核指标体系笼统、模糊。当前，我国公务员绩效考核工作还没有形成科学、规范、系统的指标体系。现行的考核方法大多沿用的是传统干部人事考核制度当中的方法。考核内容是德、能、勤、绩、廉五个方面，考核的基本方法是“领导与群众相结合，平时与定期相结合”，从规定的程序看，基本属于定性考核方法，忽视了定量考核，这样就很难做到考核结果客观、公正。（3）考核程序不规范。我国国家公务员考核制度规定，公务员年度考核要经过个人小结、群众评议、主管领导评语、机关负责人或考核委员会确定考核等次的基本程序
12、。但在规定中，一些部门并没有严格按照规定程序进行。有的“依据民主评议结果来确定考核等次”，存在“以评代考”的现象45。还有一些单位的考核完全由组织人事部门和直接上级包办，不仅不公开考核过程，也不按照规定将考核结果以书面形式通知被考核人。违背了公务员考核的客观公正与民主公开的原则。 （4）公务员考核中忽视平时考核。我国公务员考核分为平时考核与定期考核。定期考核以平时考核为基础。这体现了考核的连续性与阶段性。平时考核应随时进行并做好记录，以对公务员的日常表现有全面掌握。并为定期考核提供依据。然而，在我们公务员考核制度的实施过程中，平时考核并未受到重视。由于国家并没有对如何进行平时考核进行明确规定，
13、有些单位要么不进行平时考核，只进行年度考核，使年度考核缺乏依据；要么自行制定一些方法，但这些方法有的繁琐，有的过于粗略，难以为年度考核提供参考。2、薪酬制度的问题 薪酬制度也是公务员激励机制的有机组成部分。一般来讲，公务员薪酬由工资、保险、福利三部分构成。改革开放以后，我国公务员工资制度经历了1985年和1993年两次改革47。两次改革都是探索性、渐进式的。目前，我国公务员工资制度的问题主要有： （1）公务员制度内正常的工资收入水平总体偏低，难以起到激励作用。2002年公务员工资人均13554元，扣除物价因素，累计增长了162.4%，年均增长10. 1%。但从国际上公务员平均工资与人均GDP的
14、比例来看，发展中国家为4.4：1，工业化国家为1.7：1，而我国还不到1.2：1，仍是比较低的。据江南时报2005年9月19日报道，研究机构调查显示，目前公务员全国年均工资为15487元，在全国10多个行业的职工平均工资中，公务员的平均工资排名处于中下位次。公务员工资与企业相当人员相比，差距尤其悬殊。据湖北省统计，机关与企业相比，厅局级干部年薪相差12倍左右，科级以下干部相差5倍左右。 （2）不同级别公务员工资收入差距越来越小，平均主义严重。我国公务员的工资制度是建立在传统的干部供给制度基础之上的。长期以来，干部以级别和年功来划分工资等级，并且这种级别具有终身制的色彩，一旦晋升到某一级别，工资
15、、住房、养老、医疗等福利待遇均与之挂钩，而与工作岗位的职责、任务和要求无关，即所谓“对人不对事”。例如，同是处级的县级党政一把手与省部级一般机关的处级干部，工作内容、承担的责任大不相同，却享受相同的待遇。这种简单化的干部管理方式不仅忽略了岗位职责的差别，而且造成另一种形式的“大锅饭”和平均主义。而且，在不同级别之间，公务员工资也存在着严重的平均主义倾向。 （3）不同部门、地区公务员之间收入差距越来越大，造成社会心理失衡。伴随着不同地区经济发展水平差距的不断扩大，个人收入分配的地区差距随之增大。近年来，上海市机关公务员人均收入是65220元，云南为人均12984元，高低差距为5：1。同一地区不同
16、部门的公务员工资之间也有较大差距，差距还有扩大的趋势。一些实权部门或经济管理部门利用行业优势条件，能获得工资外可观的福利性收入，如工商、税务、烟草等行业，而有的政府部门难以“创收”，公务员收入就相对低。2007年广东省税务、工商、公安等部门的收入最高的月工资达到五六千元以上，而其他几个部门最低的仅为1000多元。收入的部门差距强化了公务员对部门利益的认同，很多部门为此加入到“与民争利”的潮流中，使社会背负了沉重的负担。 （4）公务员制度外收入管理混乱。按照现行公务员工资制度，机关事业单位的工资分为基本工资和地区津贴两大主体部分。基本工资由全国执行统一标准，地区津贴独立于基本工资之外，分为艰苦边
17、远地区津贴和地区附加津贴两种，我国从2001年开始执行艰苦边远地区津贴和发放年终一次性奖金，而地区津贴至今尚未出台。由于制度内工资与各地经济发展水平、物价水平及社会整体收入存在差距，各地各部门便制定了一系列津贴、补贴政策。现实中，各部门拥有的权力、资源差别很大，所以不同部门发放补贴水平有很大差距。一些地区的津贴、补贴混乱，有的超过国家规定工资的1至3倍，使地区、部门收入差距不断扩大。3、晋升制度的问题 公务员的晋升，是指按照国家有关法律、法规的规定，根据政府工作的需要和公务员本人的德才情况，提高公务员的职务与级别。一般意味着公务员在行政部门职位结构中所处的位置上升、责任的加重和职权的扩大，同时
18、也伴随着待遇的改善以及更大的责任感和成就感。同时，由于公务员职业的特殊性决定了公务员的各方面待遇，包括薪酬水平、政治待遇等都与职位和级别直接挂钩，因此，晋升就成为了机关对公务员最重要的激励手段之一了。当前我国国家公务员制度的晋升制度主要存在以下问题： （1）论资排辈、重刁轻德现象严重。虽然公务员资历在一定程度上可以反映其经验积累程度，应予以重视。但资历与能力不一定有必然联系，资历深不一定能力强。有一些单位仍然是论资排辈，致使一些年轻有为的公务员丧失最佳发挥刁能的时期。另外，一些单位在选人时，只求个人能力，忽视政治、道德品质。 （2）晋升制度中对公务员的考察机制有待完善。在我国的公务员晋升制度中
19、，对考察的内容、程序、范围、方式都作了规定，但实践中，对公务员考察机制还有很多不足。一是考察的标准不够系统、明确、具体，在实践中难以把握。二是考察的范围不过宽。对公务员的考察一般仅限于工作范围内，所考察的基本是公务员在工作方面的表现及群众认可度，对公务员工作范围外的表现则了解不多，由此得出的考察结论就难以全面。三是考察责任追究制还没有得到落实。有些考察人员在工作中不能完全做到客观公正，凭个人好恶了解和反映情况。即使以后所提拔的公务员受到处理，一般也很少追究考察人员的失误。 （3）影响公务员晋升因素不合理，主观因素多。我国虽然在国家公务员暂行工作条例中明确规定“国家公务员的晋升，必须坚持德才兼备
20、、任人唯贤的原则，注重工作实绩”。但是，在现实中公务员晋升主要还是领导个人说了算。（4）公开选拔、竞争上岗机制不健全。目前，公开选拔、竞争上岗己经作为晋升的一种重要方式，在全国各级党政机关推行，成为干部选拔任用制度改革的一项重要成果。虽然公开选拔、竞争上岗的晋升方式在引入竞争机制，打破论资排辈，拓宽用人渠道方面发挥了重要作用。但是，这种方式也存在着许多需要完善的地方。如如何设置考试科目设置，如何制定考试的考试标准，如何提高考官队伍的素质，如何正确处理考试与组织考察的关系等。而且，此种方式也不能测出干部的政治立场和对党的忠诚度，因而，公开选拔不适合民选官员，而比较适合中、下层次的业务类公职人员的
21、选拔任用。4、奖惩制度的问题 公务员奖惩制度也是公务员激励机制的重要组成部分。公务员奖惩制度作为对公务员工作的双重评价体系，对于调动公务员的积极性和创造性，开发其潜能，纠正和防止公务员的错误行为，具有重要意义。目前，我国已建立了基本完善的公务员奖惩制度。但是，在现实中，我国公务员奖惩制度也存在着不少问题。 （1）我国对公务员奖惩认识不够深刻，以致出现“优者不奖”、“劣者不罚”现象。奖惩是指按照有关规定对国家公务员实行的奖励或惩罚。对工作突出、有显著成绩获贡献的公务员进行奖励是政府机关运用激励手段，满足和提高公务员的物质需要和精神需要，最大限度地挖掘其潜力的一种管理方法。因此，应对那些廉洁奉公、
22、遵纪守法的优秀公务员大力表彰，以养成廉洁守法的风气。但社会上存在一种看法，认为公务员廉洁自律是应该的，是公务员的义务，从而忽视了对廉洁奉公人员的奖励，使这些公务员得不到应有的奖励，逐渐放松对自己的要求而走向腐化。对违反纪律和失职的公务员进行惩罚，有着促进公务员自我反省，防止和纠正错误行为的重要作用。但一些机关追求表面上的“和气”，对违纪公务员姑息迁就，使其得不到应有的惩罚，败坏了机关的风气，使集体丧失了凝聚力和战斗力。（2）奖惩程序没有得到严格执行，从而引发了很多问题。首先，表现在“轮流坐庄”现象严重。一些单位的领导碍于情面，怕得罪人，或者怕引发机关内部矛盾，不能坚持奖励标准，把奖励作为好处平
23、均分摊，使奖励失去了激励的意义。其次，在奖励过程中，暗箱操作严重。有些领导出于个人目的，事前不公布奖励标准、实施程序。而是自己安排获奖人选，事后再公布获奖结果。致使公务员奖励不能做到公正、公平、公开。再次，荣誉称号的授予与名称不规范。荣誉称号作为公务员奖励的最高级别，是对具有特别突出表现和极为突出贡献的公务员所授予的政治荣誉，理应由国务院、省部级行政机关授予。但在现实生活中，各级政府和部门都可以授予荣誉称号，严重降低了其所代表的激励效用。 （3）我国惩戒制度存在着奖惩不严，存在重精神惩罚，轻物质惩罚的倾向。长期以来，我国对公务员的惩罚是比较轻的，这使得公务员利用职务进行犯罪的机会成本大大降低，
24、一定程度上助长了公务员贪污腐败、滥用职权。针对我国公务员职务犯罪严重的现实，应该加大对违法公务员的惩罚力度，使其有效的发挥警示、激励作用。另一方面，我国对公务员的惩罚过于强调精神上的处罚，警告、记过、撤职等都不涉及物质处罚，使一部分人产生“羞耻一阵子，享福一辈子”的观念，给廉政建设造成很大障碍。因此，应加强对违纪公务员的物质处罚，断绝其经济上的“后路”，使惩罚更能起到威慑作用。四、完善我国公务员激励机制的路径目前的公务员激励机制存在着制度缺失、执行不力等问题。该评优的不能评优，该晋升的不能晋升，该奖励的不能得到奖励。这些问题严重影响着公务员的工作积极性，导致公务员队伍整体活力不够，效率不高。因
25、此，我国迫切需要完善现有的公务员激励机制，使优秀公务员受到鼓励，落后的公务员受到警告或惩罚。（一）改进绩效评估制度1、确立绩效评估的原则绩效评估的目标是提高绩效水平。如果上级对下级的绩效评估忽略了原则性或者根本不讲原则，则可能产生两种后果。一方面，使部分得到实惠的下属从此疏于提高绩效、丧失进取的压力；另一方面，使其他下属对上级的偏心产生不公平感，工作积极性受到挫伤，进而导致绩效评估结果失去参考价值。因此，应制定科学可行的原则确保目标实现。绩效评估应该奉行以下原则：（1）公平、公开的原则。评估应分步骤进行，对每一位被考核者都要保证程序上到位，让被考核者切实感到公平。同时，绩效评估也应该奉行公开的
26、原则，只有增加透明度，公务员才能真正产生公平感。公开包含两层含义：一是让公务员了解评估工作的政策和标准：二是绩效评估原则、指标、标准和操作程序等内容都要具有客观、公开和公信的特征。（2）功绩主义原则。公务员法规定，公务员考核以德、能、勤、绩、廉五个方面作为依据，其中工作实绩是考核的重点。但在贯彻落实的过程当中，却常常会出现偏差。对德、勤两方面过于看重，而忽视了绩效这一重要方面。造成这一结果的客观原因是公务员绩效的考核不易量化，从而增加了评估难度，主观原因是公务员管理部门没能在公务员绩效评估的基础性工作上下功夫，即没有认真地对能准确反映公务员绩效表现的指标体系进行深入的研究。各级公务员管理部门应
27、该树立功绩主义的绩效评估理念，以绩效为中心，综合考虑部门、岗位的特殊性，设计出具有科学性与可行性的评估指标体系。（3）激励性原则。绩效评估的结果应该作为部分人力资源决策的基础，为增加报酬、培训开发、晋升以及岗位轮换等提供依据。只有这样，绩效评估才能发挥激励的功效。总的来讲，就是要求绩效评估指标体系的设计既能体现科学性、客观性，尽量减少主观因素发挥作用的余地，又能体现出对公务员正确的行为和价值导向。2、扩大绩效评估的参与范围广泛、有效的参与是确保绩效评估工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。因为根据新制度经济学程序公平的理论，被评估者的参与有利于提高评估工作的科学性，同时，只有当被评估者参与了
28、评估项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效评估的结果才更容易为被评估者所认同。确保广泛的参与性的难点在于设计出一套行之有效的参与制度体系。该体系既包括参与的程序，也包括参与的渠道，并有相关制度作为保证。参与的渠道可以多样化，可以是传统的座谈会的形式，也可以在机关内部的办公网上进行沟通交流。3、增强绩效评估指标的有效性由于评价指标含糊不清，造成操作性不强，进而增加了评估结果的主观性成份。晕轮效应、近因效应等就是评估者主观性的具体体现。指标体系设计的基本依据是职位分析与工作说明。指标设计既要全面，覆盖到与公务员工作绩效有关的方方面面，同时又要有所侧重，充分体现部门、职类、级
29、别、岗位的差异性。指标体系既要有定性判断，又要有定量测评，以确保从不同的侧面反应公务员的全面绩效信息。为了加强绩效评估的客观性，提高评估结果的参考价值，评价项目应力求广泛。4、提高绩效评估方法的实用性目前我国公务员绩效评估的主要方法是表格法和评分法。这种方法的弊端是时限性强、方法僵化、计算复杂，而且各部门管理情况不同，打分情况不同，相同水平的人会出现考评结果差异较大的现象。可以考虑广泛采用评语法取代打分法。如英国的评估报告制度其实质就是一种评语法，能够全面、详尽、准确、富有说服力的评价公务员绩效，并能够指出该公务员存在的主要不足以及是否具有晋升潜力等。在用评语法对公务员进行评估时，应该首先对公务员的优缺点进行评估，然后再作全面评价。对某一个公务员进行全面评价时，要与其他公务员相比较，但不能同特别强或者
