1、部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。随着我国部门预算改革的不断深入,部门预算制度日趋完善,改革的成效正在逐步明显。本文将从理论和实践层面对当前部门预算改革中存在的深层次问题进行分析和阐述,最终提出进一步完善部门预算制度的建议和措施。一、部门预算改革中存在的问题（一）财政与部门间的关系难以理顺。部门预算改革的本质特征就是改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式,以部门为依托构建新的预算管理体系。从近几年的部门预算改革实践看,财政部门与政府其他部门的关系还没有很好的理顺。1、部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的,财政部门只是在部门上报预算的基础
2、上,根据财力状况酌情砍压, 最终汇总编制财政总预算。相当多的人将其视为部门预算的巨大优点,认为将具体的预算编制工作下放给部门,有利于财政部门腾出时间进行宏观管理。究其实质,则是财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求,客观上造成了以部门意见为转移的局面。从西方部分国家部门预算编制看,更多的是一种“主动”预 算编制,法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算,然后以此与各部门见面商讨。2、财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。财政与部门之间由于职能和分工的不同,它们之间存在着严重的信息不对称,致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额,这就产生了道德风险和逆向选择,部门往往会通过抬
3、高预算额度来欺骗财政部门。财政对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的,总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下,如果一个部门实事求是的提报自己的资金需求,反倒得不到足够的资金,因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共鸣的指导下,部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量,也会大大高于政府财力可能,财政在与部门间的博弈过程中仍处于劣势。3、财政内部各处（科）室存在着“自我扩张”意识。部门预算改革一个重要 的配套措施就是理顺财政内部的管理体制,对各业务处（科）室职能重新界定, 一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室,实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下,分管业务处（
4、科）室站在各自不同的角度,为分管部门争资金, 争项目,而不是站在财政全局的角度,对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力,预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判,有的地方甚至只好使用“基数法”,根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室,以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制,客观上降低了预算编制效率。4、预算分配权不统一,事业单位退出机制不畅。目前在财政部门之外,还有部分部门具有预算分配权。多重预算管理分配权不仅与市场经济与大众财政的要求不相适应,还影响到部门预算编制效率,提高了部门预算编制、执行、决算过程
5、中的交易成本。对事业单位而言,则存在着改革滞后、退出机制不畅的问题,最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有 得到有效控制的时期,各地增设了很多依赖收费生存的事业单位,这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消,很多赖此生存的事业单位失去了经费来源,这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”,却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。（二）缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。1、人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短, 在如此仓促的时间内,要想认真、逐项地审议部门预算很难做到,只能对预算进行总体性、一般性审查,最终流于形式。从
6、西方近代议会的发展史可以看出,近代议会是在争取财政权的过程中得以产生、发展和壮大的,可以说,议会的财政权甚至是先于立法权而存在。而长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化,部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下,仅仅由财政部门自我自发改革,那么这场改革也是不彻底的,更不能提高到“革命”的高度。2、部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年 1 月1 日至同年 12 月 31 日）,而中央和地方预算草案要待 3 月份以后举行的各级人代会审批（全国人代会一般在 3 月份召开,近几年来地方人代会召开时间有前移至 1-2 月份召开的趋势）,致使预
7、算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制,这意味着一年中有 1/4的时间实际上没有预算,或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算,不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。3、部门预算的透明度不高,民众参与度较低。目前,民众对预算的了解, 恐怕只有报纸登载的财政预算报告,其他所有的政府的或部门预算数据、决策过程对普通民众而言,几乎都属于范畴。这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。预算反映着政府的职能与政策的方向,预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围,都对民众和企业
8、产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度,让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的大众服务,发表看法,提出建议,不仅有利于预算决策的科学化和民主化,而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。4、没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的差异程度有多大,鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看,部门预算改革还不够深入和彻底,形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制,在具体编制过程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证也不够充分
9、,难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋,但各级财政部门对此普遍缺乏经验,而事实上也存在较大难度。（三）科学的定额标准体系尚未建立。1、现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。现行的定额不根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的, 而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上,根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额,将传统效用预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续,承认了以前不公平的部门间支出水平,无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。2、确立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难悖论。在实践
10、过程中,科学定额体系的建立非常容易陷入一个两难悖论。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况,与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好,从理论上讲, 应该一个部门单位一个定额方能最大限度地贴近单位的实际需要。但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的,定额标准涵盖的范围过窄,预算分配的公平性也很难得到体现。另一方面,如果过分强调预算定额的统一,抑制个性突出共性,类档线条粗犷,对部门职能的特殊性考虑不够,又难免造成削足适履,不利于部门工作开展和积极性的发挥。3、从部门预算的实践看,关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题,即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整
11、,还 是个别部门、个别项目微调,是定额相对稳定还是每年调整,这些问题不解决, 都会对部门预算编制产生不利影响。（四）以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。目前人们对预算会计改革与国库集中支付等的直接联系已经基本形成共鸣,但对预算会计改革对部门预算的影响却没有给予应有的关注。1、现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。在“基数法”预算编制方式下,对预算决策时不需要过多的部门会计信息,只是按照上年基数根据财力可能并酌情考虑部门的特殊情况确定一个适当的增长比例即可,传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在零基预算方式下,要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备
12、等客观因素,一切从“零”开始来确定部门的 资金使用额度。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算,对各单位占用的大量长期资产关注不够,固定资产的建造和使用在管理上脱节,固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时,固定资产入账后,按照现行制度的规定不计提折旧,从而无法真实反映固定资产的使用情况,虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题,不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况,无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。2、随着新大众管理浪潮在西方的兴起,有些国家以提高决策质量和大众部门的效率为改革的主要目标,提出以“绩效管理”为框
13、架,细化部门预算,预算编 制由过去的“投入法”改为“产出法”,强调部门所提供服务的效果和效率。可以说, 对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革,对预算会计核算提出了更高的目标,不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务,还应能够核算和反映大众资源的优化配置和合理使用情况,提供大众部门的绩效考核指标。而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现,迫切要求采用修正的权责发生制基础。二、完善部门预算改革的措施和建议（一）规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间。在传统的预算编制体制下,一般从 11 月份才开始编制下年度预算,预算编制时间非
14、常短,编制效果也自然就难以保证。但预算编制时间也并不是越早越好。考虑到经济的发展、国家政策的变化,预算周期过长,预算编制时间过早,势必要影响到预算的准确性。二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法,各地可以结合当地实际,适当简化编报程序,比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。（二）注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上,不断增加预算编制的主动性。二是预算编制要坚持公开、公平、刚正的原则。部门预算对财政资金在部门间进行分配,如果分配有失公平, 势必会造成部门的不满和抵触情绪。因此必须要提高项目安排的透明度,确保资金在部门
15、间的公平分配,以取得部门单位对财政的信任、支持和配合。三是切实处理好财政与部门间的集权和分权关系。实行部门预算后,财政对部门资金使用的垄断性监督管理大大加强,但是客观上也容易造成财政对资金分配的管理过宽过细,不利于发挥部门的积极性。在这种情况下,如果将部分专项资金的分配权向部门适度转移,包干使用,超支不补,就有可能变一家理财为多家理财,取得意想不到提高财政资金效益的结果。四是理顺财政与其他有预算分配权的部门的关系。对于计划、科技等有预算分配权的部门,简单地将分配权收回并不是个好办法。实事求是地说,这些部门在各自的领域要比财政部门更有发言权,而且项目的选择权过分集中于财政一个部门,客观地说也是不
16、甚妥当,分而治之,相互制衡总是要比独断专行要好一些。因此,可以将计划、科技等部门转变为预算审核委员会成员单位,配合财政部门配合做好预算管理和资金分配工作。（三）改革人代会财政报告形式。目前的人代会财政报告内容比较虚泛,且只是汇报效用预算,这与其说是一份预算报告不如说是一份预算编制说明或总结, 很多代表看不懂,更看不出问题。应参照西方发达国家的习惯作法对此做根本性改革。美国联邦政府向国会递交的预算报告就包含了每一个部门的预算安排情况,介绍了部门的基础信息,主要的职能、任务以及预算年度各个项目的预算安排。我国可以先将单纯的效用预算形式改为同时汇报部门预算和效用预算,而以部门预算为主的形式。在此基础
17、上,再进一步扩展报告内容,将部门预算作为财政报告的附件一并印发并审议。只有这样,才能确保财政资金落实到部门,落实到人头,落实到具体项目,才能确保人大对财政预算的实质性审议。同时,预算报告要对民众公开,或者与人代会同步放到互联网上,或者免费发放,或者公开发行出售,总之要让民众通过不同的渠道,及时了解政府的预算政策和资金去向。在此基础上,建立健全民众对预算程序的参与制度,使普通百姓也可以参与到预算程序中来,为预算决策起到纠偏作用,使人大审批的预算更具科学性,更符合民意,从而更加有利于预算的执行。（四）建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员
18、会下设立了预算委员会,这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性,应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。在此基础上,人大对预算审查批准实行三读制。预算专业委员会首先进行一读,就部门预算案的各个方面进行咨询、听证。与此同时,预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见,最终形成一读初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读,通过后递交到全体代表大会进入三读程序。限于我国人民代表大会的组织状况,一读时应以项目审为主,三读时应以政策审为主,即一读时应对部门预算的具体项目进行详细审查,而三读时应主要
19、就预算的总体安排和政策倾向进行审议表决。对于部门预算编制与执行间的法律空档,可以考虑在二读阶段,由人大常委会通过一个临时预算,从预算年度开始到召开全体代表大会之前,按照临时预算执行。（五）完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵照以下几个原则。一是财力可能与行政事业发展相结合。在当前财力可能与财力需求存在较大矛盾的情况下,定员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求,也要充分考虑国家财力的可能,把定员定额建立在较为可靠的财力基础上。二是公平刚正原则。这一原则首先要求结合当地的实际情况,合理划分部门单位的类档,既考虑到各部门单位的个性,适当拉开类档差距,也要考虑其共性,避
20、免引起各部门单位的攀比和抵触情绪。在核定定额标准时,应主要采用标准计算法,而不能一味地采用部门和单位的历史决算数据。三是定员定额项目数量适度。中央及部分地区将薪水性支出也列入定额项目,随着预算管理改革的深入和国库集中支付制度的建立,应逐步取消对薪水性支出的定额管理,据实核定安排。其他定额项目,在测算时应越细越好,在安排下达时,应粗细适度,宜粗不宜细, 把支出的自主权留给部门和单位。（七）实行修正的收付实现制会计基础。由于我国的预算会计环境已发生较大变化,对现行预算会计进行改革,已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要,无法真实反映经济业务事项的,应部分引入权责
21、发生制。为了适应编制部门预算的需要,应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中,并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策, 真实反映各单位的资产存量及使用情况。（八）完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分： 改革预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题,国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题,政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题, 这三个部分相辅相成,只有配套联动,配合推进,才能取得预期的改革效果。在全市部门预算和综合财政预算改革会上的发言一、当前的现状1、综合预算还没有真正实现
22、。虽然在 199x 年我县就开始进行综合财政改革, 但没有将预算内、外资金等所有收支编入了预算,预算外收入并没有形成政府的统筹财力。基于预算外资金是单位“自有资金”的习惯理念,预外资金虽然进入了 财政专户管理,只是对部分单位的预外资金进行一定比例的政府统筹,绝大部分预外资金最终还是返还给单位,学校等单位的预外资金还是分毫不差地返给单位。2、科学的定额标准体系尚未建立。近几年来,我们不断完善了财政支出的管理。但是,科学合理的公用经费定额标准体系尚未建立起来。还有,公用经费、项目支出运用“零基预算”分配模式难度较大。特别是农业、教育、科技及卫生等 项支出,由于上级提出了年度增长幅度或占财政支出占比
23、的法定要求,实质上就是“基数加增长”,与“零基预算”有矛盾。3、项目支出预算管理难。（1）项目支出预算数额大、可行性研究时间紧,难以保证其科学性。（2）项目支出管理具有较大的弹性和伸缩性,为部门提供了一个与财政讨价还价的余地。（3）项目支出要求根据国家宏观经济政策和县委、县政府为民办实事、办好事及部门工作等重点工作来编制,具有前瞻性,但是长期以来只是在既定的收支之间安排资金,缺乏科学的分析预测工作,没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。（4）编制下年度的预算时,政府的工作重点和发展方向及部门工作计划尚未出台,许多专项支出难以细化准确,导致执行中追加追减的情况经常发生。二、对部门预算和综合财政
24、改革实施的总体设想1、进一步深化“收支两条线”管理改革。在非税收入管理改革的基础上,对部门单位的行政事业费和其他预算外资金收入不仅要统管,而且要做到统筹,按照统一的标准,根据部门履行职责需要核定部门预算,切实做到收支脱钩管理,逐步改变预算外资金是单位自有资金的错误认识,将预算外资金纳入到政府宏观调控范围之内。2、逐步建立科学的预算定额标准体系。根据财力可能和事业发展情况,合理划分部门单位的类档,既满足部门单位工作需要,又不浪费财政资源。开展调查、分析、测算和论证,对部门实际开支水平进行定性分析和定量对比,研究特殊部门的特殊支出需求,逐步制定出更加科学、合理、符合实际的定员定额标准体系,为实行真
25、正的“零基预算”提供依据。3、加强项目支出预算管理。（1）及早开展项目研究和可行性论证,建立项目数据库评审制度。由于部门预算编制时间相对较紧,一些项目又具有专业性, 需要与之相关的专业人才才能进行可行性分析论证,因此,必须建立项目数据库专家评审制度。（2）部门报送的项目支出预算要附有可研性报告。今后编制部门项目预算支出时,做好可研性报告,需要说明要干哪些事,怎样干,能够取得什么效果以及项目资金预算等,都要在可研性报告中详细说明。（3）部门报送的项目支出预算,要与国家宏观经济政策、县委、县政府工作重点紧密配合,否则财政不予安排,以改变部门、单位套取财政资金、把难题推向政府的问题。（4）要建立预算
26、追加审查制度,以强化预算约束力,切实减少预算追加。三、实施部门预算和综合财政改革的大体安排由于部门预算涉及面广、情况复杂,在这方面又没有经验,为了稳妥的推进这两项改革,我们准备在时间安排上,200x 年先选择有代表性的 4-6 个单位进行试点,然后再全面辅开。（一）建立预算编制工作机制,增强预算编制合力。1、建立链条式管理机制,理顺各环节工作关系。初步建立了一个以部门为依托,预算编制、执行和监督评价一脉贯通、相互促进、层次分明的“链条式”预 算管理机制。在试点的时间安排上,今年 10 月前制定改革试点方案,设计规划实施步骤并统一部署,11 月份对单位的收支和成本费用情况进行摸底,并完成“一上”
27、,12 月底基本确定预算盘子,明年 1 月份按规定程序向县委、县政府汇报,明年 2、3 月份报县人大审议通过后批复执行。工作实施中,预算股和有关股室、单位配合协作,密切配合,推进部门预算和财政综合预算改革顺利进行。2、实行“内外有别、两步到位”的预算分配办法,调动方方面面的积极性。在 预算编制主体上,局外以“主管部门”为主体,履行好对所属单位统一平衡、汇总 责任,把好初审关；内以“业务股室”为主体,把好分管单位上报预算审核关口。 在预算安排上,采取“内外有别、两步到位”的灵活办法,即财政内部由预算股根 据预算内、外综合财力情况算大账,财政对外由各业务股室按照部门预算的要求算细账；在内部资金分配
28、上“分两步走”,先确定下达初始额（基本支出及常规性项目支出）,再根据财力确定法定支出增量及必保的专项支出项目,分两次切块。除必保支出项目外,业务股室根据分管部门特点和收支实际,按照综合预算的原则,统筹安排支出,有效激发各方面的积极性。（二）构建预算内外资金运筹机制,深化综合预算改革1、对县级预算外收入进行政府统筹调剂。在报经县政府确定后,争取在 200x年对单位取得的行政事业性收费、政府性基金收入,除国家明文规定不得调剂的项目外,统一按照一定的比例进行集中调剂,打入预算财力,由财政统筹安排支出。2、用部门预算的方法核定单位支出盘子,用财力包干的办法强化管理。现在单位类型复杂,财政负担很重。如何
29、合理界定县财政对事业单位的补助范围、方式,是编制好县级部门预算首要解决的问题。从这几年的财政改革实践看,我们应按照综合预算的要求,从提高资金使用效益出发,对单位经费补助方式进行了不断改进。（1）对部分有条件的单位,试行财政补助“零增长”或“负增长”,逐步减轻财政支出压力。（2）对预外收入资金较多的部门试行“细化算账、包干补助、 节约留用、超支不补”的办法；对一般事业单位,实行“按要素核定收支,财政定 额或定项补助,超支不补,结余留用”的补助方式。（3）对自行组织收入较多、经费自给能力较强的事业单位,在核定单位收支的基础上,积极推进“财政补助总额包干”,减人不减资,增人不增资,优化分配结构。变“
30、以钱养人”为“以钱办事”,推动“事业”变“产业”。通过改革,节减财政开支,调动主管部门当家理财的积极性, 促进事业发展。（三）构建人员经费保障机制,完善基本支出管理1、构建了预算单位基础信息库。在对预算单位人员、资产、收支等情况进行调查摸底的基础上,构建了涵盖预算、决算、审计监督、人事部门等不同资料来源的基础信息库,并初步实现动态管理,为规范人员支出,维护基本支出预算的真实准确提供了有效保障。2、建立分类分档的基本支出定额标准体系。按照力求统一规范、公平合理的原则,根据单位特点和预算管理形式,分别采取定额法、定额控制法和非定额法测算其基本支出。对纳入定额法的的行政单位实行综合定额,实行“人员支
31、出按实际、公用支出按定额、项目支出按可能”的预算安排方式；事业单位制定了基本 支出开支审核标准,实行财政补助定额。对行政事业单位划类分档,分别确定标准定额。为统一规范单位支出标准,优化支出结构,逐步均衡单位给予水平,合理编制基本支出预算奠定了基础。3、适当增加部门机动经费。考虑到受预算编制时间提前等影响,各部门难以准确预计所有的收支增减因素,为确保预算顺利执行,允许各主管部门在部门预算中预留部分不可预见经费,规模控制在本部门日常公用支出 5%以内,主要用于单位不可预见开支。但这部分资金原则上由主管部门在下半年动用,开支项目报财政局备案。武定县部门预算改革情况部门预算改革工作是财政管理改革的重要组成部分,推进部门预算改革,是发展社会主义市场经济和建设社会主义政治文明的必然要
