1、应急管理机构改革建设存在的问题及对策建议探讨应急管理机构改革是整合优化当前应急力量、提升防灾 减灾能力的重大举措，从“问题导向出发，应当紧盯当前 体制机制、预案管理、队伍建设等方面存在的突出问题，重 点抓好三项工作。一攥紧拳头，建强一套可靠的协调机制是当务之急各级各部门应当清醒地认识到：新组建的应急管理部门 不是对所有灾害应对工作的大包大揽，更不是各职能部门 “甩包袱”，恰恰相反，是要聚焦各部门职能，没有哪个单 一的部门可以统筹处置灾害应对的全部工作，“多部门协作” 依然是主要应对模式，所以强化应急协调机制是当前第一要 务。存在问题一是协调不足，信息不畅。长期以来，我国各级的应急 管理是以单一
2、灾种出发，以相关部门为龙头、对灾害进行部 门式分割管理的应急管理组织体制，长期过度的专业化分工 形成的是一个个相互割裂的应对系统，优势是各司其职，劣 势是分隔管理、沟通协调困难，各部门按照各自行业的应急 建立信息系统，信息壁垒深厚，教训比比皆是，如2008年 南方冰雪灾害一度出现“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、 煤炭怪交通运不出去”的怪圈。二是权责不对等，指挥效率 不高。现有的应急管理机制自上而下“能力强，自下而上 “能力弱，现场指挥与行政指挥相互干扰，权责不对等, 效率不高，基层一线作用发挥不明显。比如，在2008年冰 雪灾害较重的广东省韶关市，灾害发生后市长面对的是数十 位国家级领导和军
3、队高级将领，应付汇报已不堪重负，救援 现场指令声不断，专业救援者不知所措。三是重应对轻管理, 程序随意性大。现有的应急机构设置、权力关系架构、资源 分配等都围绕“事件应对”而展开，重心聚焦于应对环节, 忽视了对突发事件进行全过程管理，应急管理的预防、缓解、 评价、学习等环节严重缺失，导致一次次突发事件应对后, 应急管理能力和水平几无长进，同类问题重复发生。主要举措（一）应急协调机制必须突出执行力。应急管理协调机 制的根本就是同步建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系 统，其总指挥必须由本级党委政府的一把手担任，突出行政 执行力，确保应急决策的效率，重要资源的快速调配，遵循“权力集中、结果优先、短
4、期优先、勇于承担风险的原则。 而应急管理部门则担当指挥中心的“参谋长职责，专职负 责具体协调工作、搜集情况、提供信息与决策方案。区分无 行政隶属关系的行政机关之间、各级政府应急管理机构之间、 上下级政府机构之间，建立可靠有序的协调机制，确保信息 畅通、沟通充分、工作有序。（二）应急协调机制必须纳入法制化轨道。应急管理中 各项工作协调不畅，其根本原因还是法制化程度不足，必须 要以法律作为保障，才能真正地做到协调有序。作为省和有 条件的地级市，应认真结合本地实际，出台突发事件应对 法的具体实施性条例，制定更具操作性的实施办法和工作 规程，明确各级应急管理的步骤、过程和方式，在可能的立 法空间之内尽
5、量弥补该法存在的不足，弥补“重实体、轻程 序”的缺陷，建立健全应急管理工作中的“标准化”流程， 才能使协调机制真正发挥作用。（三）应急协调机制必须建立“双核指挥体系。应急 救援指挥的混乱根本原因在于行政指挥与战术指挥没有分 离。救援工作是极其需要专业技术的工作，领导“靠前指挥” 不一定能提升指挥效率，因为多数行政领导不具备所需的专 业知识，另一方面，还很可能给负责具体技术救援的人员带 来负担，疲于应付领导。正确的方式是建立“行政指挥”与 “战术指挥”两个指挥部，行政指挥部以主要领导为总指挥， 负责坐镇后方、综合协调各类重点难点问题、调度各类行政 资源、督促落实各类行政决策，负责整体行动的政治、
6、社会、 经济、民生等各方面应对工作。战术指挥部由应急管理部门 人员及相关专家组织，负责具体的救援工作，对具体情况具 有临机处置权。两者之间保持行动上的相对独立性和信息上 的充分交流，既突出救援上的科学性又发挥整体上的系统性。（四）应急协调机制必须加强信息管理。信息协调贯穿 应急的全过程，其实质是信息沟通，主要包括上下级政府之 间、各级政府之间、政府部门之间、政府与公众之间、政府 与新闻媒介之间的沟通。一是要打通信息平台壁垒。应急信 息化平台建设中，应当积极协调各有关部门，特别是公安、 建设、国土、水利等涉及紧密的部门，打通信息壁垒，实现 平台的互通共享，千万不可各自为战。二是要建立信息协调 机
7、制。由应急管理部门统一协调信息的上下沟通、对外发布 以及核实研判等。其核心支撑包括：应急信息处置机制、舆 情收集研判机制、重要信息通报核实机制、信息发布协调机 制和媒体管理机制。这些机制形成一个系统，保证各项应急 工作的有序进行。三是要积极引入大数据技术。让大数据助 力灾情预测，分析发展趋势；驱动灾情智能收集能力提升, 通过无人机、遥感、世界地理信息系统等先进技术的应用， 及时掌握灾情信息；驱动物联网，把救灾物资与物联网相连, 实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理，既保证了救援 物资的发放公平，又杜绝救援物资的二次浪费。二 筑牢长城，制定一批管用的应急预案已迫在眉睫目前的应急管理机制是以预案
8、为主导，以机构为责任主 体的多部门协同，其实质是依托预案完成风险的分析、情况 的预判，规定指挥流程，其重要性不言而喻。存在问题一是基层政府应急预案不够全面，需求性不清。目前各 级预案都是参照固定的模板编制预案，在各领域的预案对具 体的事故种类均没有细分，造成目前的预案不全面，辖区内 具体可能在哪些点位发生事故灾害、发生什么样的事故灾害 我们不清楚，灾害发生后需要什么力量救援、使用什么装备 我们不知道。二是编制流程缺乏风险评估环节，针对性不强。 目前上下各级的应急预案大多属于“纲领性”文件，即单纯 地说明安全工作自上而下该由谁负责，但对应急所需的危害 辨识和风险评价却很少涉及。导致预案编制部门不
9、清楚辖区 内风险隐患的种类、性质、危害程度、发生可能性、触发因 素与转化机制等，且各级之间内容趋于雷同，上下一般粗、 左右一般平的现象严重。三是编制方法忽视情景构建主线, 预见性不强。突发事件发生的随机性和差异性通常较大，而 应急预案普遍过于原则性，缺少预见性和想象力，没能通过 情景分析提前对小概率突发事件及其演化机制细节提出响 应措施，在救援中可能发生什么情况、发生以后怎么应对, 缺少科学分析，一旦发生必将腕阙无措。四是编制缺乏有效 的演练优化机制，操作性不强。各级各部门比较忽视预案动 态管理，在预案编制完成以后就将其归档，将预案发布视为 预案工作的终点，由于缺少应急演练优化机制，几乎都没有
10、 经过演练的验证，应急演练与预案修订相互脱节，造成预案 的操作性普遍较差。主要举措（一）狠抓预案的细化。新组建的应急管理部门应当立 即组织各行业领域的主管部门，开展一次大规模的应急预案 修订行动。要深入细化应急预案内容，要充分预想各类情况, 切实把各行业、各领域、各个点位可能出现的较大以上事故 风险辨识清楚，搞清楚“哪里会有重大风险，是什么样的风 险，可能出现什么样的事故，能造成什么样的后果，最坏的 结果是什么，需要哪些力量、装备救援，这些力量有没有？ 在哪里？”要依托预案全面完善所属辖区内的救援力量需求 性报告。（二）狠抓预案操作性。要在深入辨识的基础上，狠抓 预案的操作性，也就是说预案不仅
11、在理论上站得住，现实中 更要能行得通，大家都能够参与操作。明确回答事前、事发、 事中、事后，谁来做？怎样做？做什么？何时做？用什么资 源做？要看得懂、记得住、用得上。要编制事故应急预案操 作手册，包括处置流程图、处置程序、预案体系、分级标准、 工作网络、物资储备情况、危险源排查情况、应急机构联络 表等，着力提高应急预案的可操作性。（三）狠抓预案演练优化。应急预案重在落实，应当在 实践中检验、完善。各级要建立完善应急预案动态管理机制, 要因时、因地、因环境而及时评估充实、改进修订，包括对 事故的历史数据进行分析，对可能的类似事件进行预测，以 保证准确性、科学性、指导性和可操作性。要有计划、有重
12、点地对预案进行演练，包括实战演练、单项演练、综合演练、 检验性演练、示范性演练、研究性演练等。通过模拟灾害发 生时可能出现的各种因素，有条不紊地按照预案确定的程序 和职责分工协作。制订、修订的各部门应急预案之间要进行 协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的有机衔接。三 加快步伐，打造一支过硬的救援队伍是核心任务在目前应急资源分配和能力“头重脚轻的模式下，应 急队伍建设严重滞后，特别是县乡两级、基层一线，作为到 达事故灾害现场的第一支力量，队伍专业化程度不高、装备 不足、科学支撑不够，实战经验匮乏。存在问题一是基层应急力量不足。目前的各类救援队伍，如城市 急救、地震、消防、交通、工程、危险品
13、等仅是限于行业自 身，尚无合力可言。县乡应急处置能力短缺，在先期处置机 制中往往只有信息通报功能，对危机干预不够，在黄金时间 的救援能力严重缺失。二是专业化程度低。目前除了消防救 援队伍外，其他专业救援力量还比较薄弱，存在应急装备和 器材数量不足的现象，更不用说配备针对性强、特殊用途的 先进救援装备了。三是科学支撑少。存在“重权力轻科学” 倾向，更多考虑部门和不同系统的权力划分和责任认定，缺 乏科学技术和专业力量的介入，不够科学，不可持续。四是 社会性救援力量组织不好。民众缺乏专业技能，造成抗灾能 力不高，政府缺乏对民间救援力量的有效管理，许多民间抗 灾人员并不能让手中的抗灾资源发挥作用。主要
14、举措（一）以练促建，大力推进“双盲”应急演练。应急救 援是一个专业技术工作，是一项需要不断实践提高的工作, 关键就是一个字“练”。一是立足实战，力求实效。应急演 练应当严格按照“双盲形式，不预先告知演练具体时间地 点和科目，不预先编排演练脚本，不预先集结演练队伍，不 预先进行合成演练，不公布任何信息。从严从难设置演练科 目，防止科目设置和演练内容单一。动态调整演练内容，在 现场演练过程中，视情形临时增加次生、衍生灾害，考验应 急力量的应变处突能力，努力达到实战效果。二是重视评估, 改进完善。建立和完善应急演练分析评估制度，成立专家组 成的评委组，研究制定评分办法，每场演练组织专家进行现 场点评
15、。对演练响应、处置、善后等全过程进行总结分析评 估，比较演练实际效果和目标之间的差异，总结演练成效和 不足。对演练中暴露出来的问题，及时落实针对性整改措施, 切实提高应急演练的实效性。三是强化保障，确保安全。“双 盲”突袭式应急演练是新课题，大范围组织没有先例可循, 必须组织专门召开应急管理专家论证会，对“双盲”突袭式 应急演练进行可行性论证，重点对相关的组织保障等进行会 商，制定一系列组织规则、安全防护与保障措施。（二）实跋为先，构建应急管理区域合作体系。应当区 分“市内、省内、地区”三个层次，构建应急救援的区域性 合作体系，完善应急管理联动机制，主动打破市与市，省与 省、地区与地区之间的壁
16、垒，充分交流。其目的就是“加强 合作、相互学习、锻炼队伍、提升能力、形成联动、防患未 然。牢固树立“在实战中锻炼队伍的思想，对于周边地 区一有较大事故灾害，要积极响应参与救援工作，在救援实 践中充分学习兄弟单位好的做法、做的经验，相互吸取教训, 举一反三、提升能力。加大应急救援队伍的出勤率和救援频 次，通过不断的出动、拉动，发现自身存在的问题，通过实 战救援优化程序、补齐短板。（三）科学支撑，充分发挥应急管理专家作用。要不断 加强应急救援工作中的科学支撑，无论是在紧急状态下及时 处置突发事件，还是在常态下做好预防和应急准备工作，都 应当重视专家发挥决策咨询作用。各级各部门都应当成立相 应的应急管理专家库，充分参与各类应急方面的演练，定期 辨识、论证，全面提升应急管理科学化水平。充分发挥专业 咨询作用，为各级提供决策支持，并面向全社会，向公众传 授、宣传应急知识，为提高社会各界的公共安全意识和应急 能力服务。在处置突发事件时，从科学公正的角
