1、重庆市城乡道路客运一体化发展重庆市城乡道路客运一体化发展市内调研报告重 庆 市 交 通 委 员 会重庆市综合交通运输研究所二O一O年十月一、调研基本情况（一）调研目的深入了解重庆市内各区县城乡道路客运发展情况，探讨城乡道路客运一体化发展的适用性及存在的问题，为下一阶段有针对性开展市外调研提供数据支撑，同时为制定发展思路、发展模式、保障措施等奠定基础。（二）调研情况本次市内实地调研，历时4天，自2010年10月25日至2010年10月28日，调研路线是由双桥区大足县彭水县涪陵区，调研形式主要以座谈及实地考察的形式展开，其中座谈邀请了区县的交通委员会、道路运输管理所以及客运企业参加；实地考察针对现
2、状区县的客运的运行线路、运营车辆、场站设施等进行参观。调研对象是重庆市内极具代表性的4个区县，即双桥（渝西）、大足（渝西）、彭水（渝东南）、涪陵（渝中）。座谈会上，主持会议的均是各区县的交委副主任，参会的有区县综合运输科、计划科、运管所以及区县道路客运企业管理者等，主要从以下四方面进行了介绍：（1）区县城乡客运发展状况，从道路设施、场站枢纽的建设与运营，客运发展现状等方面；（2）区县道路客运政府扶持现状，主要针对市级及区县政府的财政补贴；（3）区县道路客运市场管理现状，主要针对经营主体、经营模式、安全管理等；（4）区县在推进城乡客运一体化发展中遭遇的问题、经验与教训、意见与建议。2010年10
3、月25日至2010年10月28日期间，项目课题组在各区县交委的陪同下，对双桥、大足、彭水、涪陵所辖范围内试点乡镇、片区进行了实地考察，部分区县的实地调研图如下图1、图2、图3。 图1 大足龙水2级客运场站建设及运营情况 图2-1 课题组与彭水地方管理层面交流 图2-2 彭水县农村客运车辆 图2-3 彭水县客运西站 图2-4 彭水县内城市道路建设情况 图3-1 课题组与涪陵区地方管理层面交流 图3-2 涪陵区李渡区农村客运车辆及站场 图3-3 涪陵区李渡区农村道路建设情况 图3-4 涪陵区李渡区城乡公交二、重庆市城乡道路客运一体化发展情况（一）城乡道路客运发展历程1、城市公交上溯至上世纪80年代
4、时，重庆公共交通主城区只有一家客运主体，即重庆市公共交通公司。随着改革开放的深入、体制改革的深化，公交主管部门重庆市公用局为进一步将公交客运市场搞活、放开，于1984年将重庆公交公司一分为四，组建了重庆市第一公交公司等4个大型公交营运公司，承担重庆主城各区域的公共交通客运。90年代初，由于政府全身心投入经济建设，对社会公益性的公交企业没有更多的资金投入，而当时公交客运市场运量大于运力的矛盾日益突出，政府就默许了大量个体经营者作为补充力量参与主城区公共交通客运。由于承包经营体制盛行，社会客运主体的数量也在这个时期迅速增加，形成了国有公交、社会客运企业、私营车主、甚至是黑车共同参与公共交通的混乱格
5、局。上世纪九十年代中期至2001年间，是重庆公共交通经营体制较为复杂、客运秩序较混乱的时期，也是计划经济体制与市场经济体制发生强烈碰撞的时期。由于社会客运主体数量过多，无序竞争较严重，客运矛盾由运力与运量间的矛盾转化为了线路争抢、不规范运营、利益驱动导致恶性竞争的营运矛盾。自2002年以来，重庆公交经历了两次重要的改革。第一次是2002年的公交综合体制改革，2002年6月重庆市人民政府授权组建了国有独资的重庆公交控股集团，旗下聚集了7家国有和国有参股的公交营运公司，整合了相关联的客车制造业、场站建设管理及第三产业，通过不断深化经营机制改革，完善企业法人治理结构，开展全方位的资产重组整合和资本运
6、作，重庆公交迅速扭转了原来公交客运市场混乱的局面，在2003年实现总体扭亏为盈，走上了专业化、集约化、规模化经营的良性发展轨道。第二次是2005年重庆市公交客运市场改革。2005年，国务院办公厅、国家建设部等部委先后出台了“公交优先”的相关文件，进一步为城市公共交通的发展指明了方向。在第二轮公交综合体制改革前夕，一百多名市人大代表和政协委员通过数月的深入调研，提出了公交实现“资本多元化、经营统一化、管理公司化、服务标准化”的思路才是城市公交发展的唯一出路（2005年4月提出）。在多方考察，认真汲取北京、上海、武汉、深圳、杭州等全国各大城市的成功经验基础上，重庆市委、市政府多次召开公交改革专题会
7、议深入研究重庆市公共交通汽车客运和管理体制改革，正式出台了关于改革主城区公共交通汽车客运营运与管理体制的决定（渝府发2006123号），正式启动了重庆公交客运市场综合改革。2006年10月，由重庆市发改委牵头，市交委等众多政府职能部门参与，组成了重庆市公交客运市场改革领导小组，拟订了重庆市主城区公共交通汽车客运线路特许经营管理试行办法（草案）。改革确定了重庆市主城区公共交通客运市场的经营主体，建立了公平、公正的市场准入和退出机制，构建了规范有序的公交客运市场监管体系，基本实现了以国有公交为主导、多种所有制经济共同发展、市场统一开放、竞争适度有序、服务规范优质的公交客运和管理体制。与此同时，自2
8、005年以来，重庆公交控股集团导入了ISO9000质量体系，不断地提升管理绩效和服务质量，同时应用先进的科技信息技术，在信息化管理、IC卡应用、GPS智能调度、安全监控等方面取得了长足进步。并且，研发和兴建了具有国内先进水平的BRT快速交通系统，使公交管理水平发生了质的飞跃。2、农村客运从重庆整体经济发展状况来看，重庆市主城区经济发展速度最快，渝西经济发展速度相对适中，而渝东南、渝东北这两大少数民族及库区人民的集聚地经济发展速度缓慢，且主城、区县级市与农村间贫富差距显著，“城乡二元”结构矛盾突出。由于交通发展受制于经济发展，在重庆发展早期，重庆市内部分贫困地区的交通发展十分不便。近年来，随着经
9、济的快速发展，农村交通发展稍有改善，但效果并不明显。2007年3月（两会期间），胡锦涛总书记提出了重庆新阶段发展的“314”总体部署；同年6月7日，国家发改委批准设立重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，是全国第一个省级框架下的全国统筹城乡改革配套实验区，为重庆市城乡统筹发展，特别是城乡交通运输的协调发展提供了机遇和平台。2008年11月，重庆市政府办公厅发布了关于加快农村客运发展的意见（渝府发2008112号），积极贯彻落实“314”总体部署和党的十七届三中全会以及中共重庆市委三届三次全委会精神，着手发展重庆市农村客运。2009年2月16日，国务院办公厅日前下发国务院关于推进重庆市统筹城乡
10、改革和发展的若干意见，要求重庆市加快基础设施建设，增强城乡发展能力。同年3月，重庆市人民政府办公厅发布关于加快农村客运发展的实施意见（渝办发200961号），进一步深化落实农村客运的发展。在国家政策的正确引导以及结合重庆市市委、市政府提出的相关意见下，重庆市农村客运的发展正得到逐步推进。（二）发展现状与问题2009年，农村公路发展向纵深推进，全年新改建农村公路10403公里，结束了834个行政村不通公路和112个乡镇、770个行政村不通沥青（水泥）路的历史，全市乡镇通畅率、行政村通达率和通畅率分别达到97.8%、96.2%、51.7%，比2008年增长14.3%、10.5%、12.8%。其中已
11、实现乡镇通畅、行政村通达和通畅“三个100%”的区县5个，实现乡镇通畅和行政村通达“两个100%”的区县26个，实现行政村通畅50%以上的区县23个。近几年来，随着农村交通建设投入加大，市内农村交通基础设施有了明显改善，农村客运市场较08年取得一定发展，但整体发展仍较为滞后，已开通客运班车的镇（乡）839个，已通公路的行政村 8408个，已通达客运班车的行政村5651个，除仍有部分镇（乡）、行政村未开通公路外，已通公路的镇（乡）、行政村客运车辆通达率分别为98.1%、64.6%；农村客运由于受基础条件差、运行成本高、安全保障设施要求高等因素影响，有路不通车、通车常中断等问题大量存在，农民群众乘
12、车难、出行难的问题没有得到根本好转，重庆市农村客运发展低于全国平均水平，在西部地区也处于相对落后状况。根据本次调研结果总结问题如下：1、各区县政府重视程度不一由于城乡客运一体化涉及领域较广（原有产业格局的调整、客运运营企业或私人利益的重新分配以及从业人员的就业问题等），在消除一体化障碍过程中仅依靠交通部门是不够的，政府应起主导作用。从本次调研区县的实际情况来看，政府的作用并未完全发挥，其受制于政府的经济实力。如某些经济实力强大的区县（如涪陵），严格施行政府的主导性作用，强制性推进城乡公交一体化，对城乡道路客运车辆进行收购，实现“公司化”经营、“公交化”运营，以定时定线定车、公交低票价等多种优惠
13、政策让利于民，打击非法营运车辆，规范城乡客运市场；而经济实力落后或者政府重视程度较低的区县（如大足），只能采取“试点先行、逐步推进”的模式发展一体化，并允许运营企业多方式发展，即以民营企业为主、允许私人购买车辆入股客运企业的方式发展。2、管理体制尚未完全统一从性质上看，城市公共交通和城乡、农村客运都是为乘客提供公共出行服务的行业，具有相同的性质，虽然现在重庆市施行“大交通”的管理体制，但由于管理体制尚未理顺，为推进城乡道路客运一体化发展造成了很大的障碍，具体表现为：1）机构重叠，职能交织，影响工作效率，同时存在部分权责不明的区域，各监管部门为逃避责任而疏忽管理。如城乡结合部的安全管理问题，是归
14、于公安部门管理还是交通部门是历来争议的焦点（本次调研的四个区县均提到该问题）。2）管理依据不一，造成管理混乱。城市规划、城市道路建设和维护、城市公交交通管理、公汽运营、道路交通管理和公路建设的管理职能分别属于建设、公安、交通等部门。对解决城乡交通问题，各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要的沟通和协作，基层单位无所适从。同时，部门利益的冲突，在部分问题上各方又争权夺利或相互推诿。如公交场站的建设，往往建设部门拨付用于建设交通运输的场站土地都涉及到位置、面积以及交通功能不便（如城市公交与农村客运换乘不便）等诸多问题（如双桥、大足等），由于部门间的利益关系无法合理协调，造成矛盾突出。3、城乡道路客
15、运经营模式还存在诸多问题现状重庆市城市公交的经营主体除主城区为国有公交集团外，各区县城市公交的经营主体尚未规范，有国有企业、民营企业、国有入股企业或二合一或三者都有；农村客运的经营主体仍然以多样化的形式，存在的问题也相对比较多。主要有：1）经营主体集约化程度不高。自渝府发2008112号和200961号文件发布以来，区县一直推行实行经营主体的公司化，通过加强行业的集约化整合，培育或引进实力雄厚的大型企业、运输集团。但由于市内各区县的地方保护主义以及小规模的运输企业、个人经营者数量较多、比重较大，难以一步实现经营主体的公司化，如大足、涪陵。2）公司化改造有困难。公司化经营是规范城乡客运市场的重要
16、内容，对原有企业（包括承包、挂靠、个体等）的公司化改造是实现公司化的难点。经过本次调研发现，各区县在推进城乡客运市场公司化经营中，对个体车辆的收购、现有客运企业利益的重新分配、原有经营者的亏损补贴或人员聘用等问题是公司化改造面临的最现实的困难，还需政府的大力支持与保障。从调研区县实现公司化经营情况来看（具体见表1所示），彭水县，区别于其他区县首要推进县内公司化的改革策略，其加大力度推行县际公司化经营，目前县际已实现客运班线100%公司化、营运车辆86%公司化，远超过县内公司化水平，同比市内其他区县也遥遥领先，主要原因在于早期彭水受地形地貌条件、基础设施建设滞后等影响交通运输发展缓慢，县域经济发
17、展迟缓，后期借鉴了国内外先进经验：以交通带动城乡经济发展和公司化经营模式，故大力发展对外交通，发展速度逐超其他区县。彭水这一做法值得借鉴。表1 重庆市调研典型区县客运班车公司化改造工作完成情况 地区名称调查内容双桥区大足县彭水县涪陵区区内区际县内县际县内县际区内区际班线条数总条数5592837712760公司化41881771012完成比率80%30%28%46%100%7%20%车辆数总量数1931619418142414150公司化512674663614528完成比率26.3%39%38%36%86%35%18.6%3）城乡客运经济效益问题。从调研区县（除彭水外）的城乡客运部分实行公交化
18、运作后，难以维持好的经济效益。主要是因为公交化的模式必须保证农村居民也享受相对低廉的票价，加之有些城乡线路上客流量少，在政府补贴等政策还未能实现的情况下，经营成本高，企业入不敷出。虽然城乡客运本身就是社会效益大，经济效益小的公益事业，经营者不以盈利为首要目的，但也不应承担经营亏损的后果，如同城市公交，也有亏损线路的情况，主要由国家、城市财政补贴进行了弥补。因此，在各项城乡一体化改革进程中，相应的政策措施必须同步实施，以保证经营者的基本利益。4、城市公交与农村客运政策待遇不同1）营运车辆补助据重庆市政府办公厅发布的关于加快农村客运发展的意见（渝府发2008112号）指出，重庆市内用于农村客运的财
19、政补贴主要包括：（1） 国家的燃油补贴（2） （3） 由全市农村客运发展专项资金购买所有农村客运车辆的承运人责任险、乡镇至行政村以及行政村至行政村农村客运车辆的交强险和部分第三者责任险（4） （5） 各区县（自治县）人民政府设立本级农村客运发展专项资金，用以配合市级专项资金使用，根据乡镇至行政村以及行政村至行政村农村客运车辆和农村渡运船舶的实际运行和发展情况给予适当补贴。（6） 农村客运的相关财政补助如上，现全部落实到位的仅（1）、（2）项，而由市政府和区县（自治县）政府共同承担的营业性补贴（见（3），并未落实（如彭水、大足等）。对城市公交而言，其享受到的财政补贴主要包括：（1） 国家的燃油补
20、贴（2） （3） 五类人群公益性服务补贴，这是由区县政府根据自身发展的实际情况给予补贴的，主要形式有定额补贴（如彭水、合川，通过车身长度给予定额补贴）或是通过IC卡和GPS系统的相关统计数据与结算中心进行统一核算，然后由政府完全买单。（4） 公交车辆一直按照公益性行业对待，在各方面享受特殊优惠政策，综合来看其经营成本大大低于道路客运车辆，导致不公平竞争。虽然城市公交与农村客运均享有国家的燃油补贴，但是在其他政策的补贴力度上，农村客运鉴于出行客源的不稳定、运营成本过大等因素影响，加上营业性补贴未落实到位，导致部分区县（自治县）营运车辆亏损严重（如双桥、大足、涪陵等地），效益与城市公交存在巨大差距
21、，长此以往，城乡道路客运发展将不可持续。2）站点建设补助按关于加快农村客运发展的实施意见（渝办发200961号）指出，“除国家和市级专项补助资金外，各区县（自治县）人民政府要加大对农村乡镇等级站、简易车站建设的地方财政配套力度，配套额度不得低于国家和市级专项补助资金总额的50%。在确保农村客运站点建设项目数量的前提下，为切实提高资金使用效果，各区县（自治县）可统筹安排、调剂使用市级专项补助资金和区县（自治县）财政配套补助资金，但不得用于农村客运站点以外的项目建设。”“各区县（自治县）可按照谁投资，谁受益，谁承担风险的原则，优先吸收社会资金以独资、合作、合资等方式参与农村客运站点建设。对于社会公
22、益性强，无法通过市场融资方式建设的农村乡镇等级站、简易车站，主要采取区县（自治县）财政投资或补助方式进行建设。对于客运招呼点、候车亭则采取区县（自治县）财政投资方式进行建设。”本次区县调研发现，除大足外，双桥、彭水、涪陵等地都积极响应61号文件，积极发展建设农村客运场站，更有甚者出现过度发展、无需发展的状况。如彭水，所辖的11个镇、28个乡均将建成客运站，合计39个，除桑拓、郁山客运站为三级客运站外，其余为四级和五级客运站，全是由政府出资建设。由于驾驶员素质、群众乘车习惯、管理体制不到位、规划超前等诸多原因，导致大部分乡镇客运站目前尚未使用，一直处于亏损状态。而大足，县内暂无乡镇客运站，仅有城
23、市公交途经站（无站牌、无停靠设施）91个，主要是由于建设主体不明（地方政府财政无力、社会融资不果），导致场站设施发展严重滞后。5、农村客运与城市公交的运输服务标准不一1）农村客运班线开通的受限条件按重庆市人民政府关于加快发展农村客运的意见（渝府发2008112号）明确规定：根据地形条件、道路状况、线路走向、客流特点和市场需求等因素，因地制宜确定开行客运车辆的车型及车辆座位数，并确保通客线路经有关部门验收合格、符合客车安全通行标准。对区县（自治县）城区至乡镇以及乡镇至乡镇的农村道路客运线路，可开行中型以上客车；对区县（自治县）城区至行政村、乡镇至行政村以及行政村至行政村的农村道路客运线路，可开行
24、中、小型客车7。对于基础条件较差、地理环境复杂的地区，可选择车身长度小于3.5m的微型客车。渝办发2008112号和200961号文件中明确规定：通行农村客运的农村公路应满足客运车辆的通行条件，原则上路基宽度应在4.5米及以上，路面宽度应在3.5米及以上，具备公路工程交工验收报告备案或取得交通部门同意的公路工程交竣工验收鉴定书特别危险路段（如路堤高于6m、临水路段等）必须安装防撞护栏或防护设施。同时，按重庆市人民政府关于进一步加强道路交通安全工作的意见（渝府发201014号）要求四级及以下道路、6米以上的高路堤未安装防护栏的道路，一律不得通行9座（含）以上客运车辆。从本次调研实际情况反映得知，
25、部分区县虽然基础设施已达要求，但未能及时开通农村客运，呈现出“有路无车”的状态。如彭水，由于受制于自然地形条件的限制，大部分区县道路路堤高达6米以上，没有安装防护栏，受限于渝府发201014号文件的要求，不得发展农村客运，这在一定程度上打开了非法运营车辆的客运市场，扰乱了道路客运市场环境，无法对农村群众出行提供安全、可靠的出行服务。2）城市公交与农村客运的技术与服务差异城市公交与城乡客运的技术差异主要包括：车辆车型、车辆档次；公交车辆与班线车辆运行在路面上的标志、标线等指示设施也有很大差别；以及信息化建设所需的硬件设备在技术水平上城乡区别明显等。城市公交与城乡客运的服务差异主要包括：（1）载客
26、定额标准不同，城市公交允许有适当“站位”，一般是按车厢面积0.125平方米核载一人，而城乡客运按照座位数载客不得超载。据现状调研可知，部分区县大力发展城市公交，原因在于由于公交施行低票价运营，经济效益相对较差，以农村客运班车来实现城市公交运营服务，关键在于提高企业运营收入，如彭水、大足、涪陵。（2）票价不同，城市公交在政府财政补贴的情况下采取低票价制，票价大多在1-2元左右，而城乡客运的成本高，无补贴或补贴少，相对行驶线路长，票价多按照0.13元/人公里计价，不少城乡客运努力降低票价让城乡居民享受实惠，以尽量实现基本公共服务的要求，因此亏损进一步加剧。（3）售票方式不同。目前城市公交是车上购票
27、，多数城市已经自动投币购票，甚至实现“一卡通”刷卡方式购票，而城乡客运还难以实现，甚至受场站设施缺乏（缺少首末站或回车场），不得不在客运站购票。这也是导致区县大部分农村客运站点闲置浪费或者运营亏损的主要原因。三、调研组建议1、加大市级政府扶持力度，落实市级财政补贴，引导地方发展。通过对区县城乡客运发展的适应性评价，将重庆现有区县合理划分，具体分为重点区县、一般区县、贫困区县等，多不同等级的区县实施不同档次的财政补贴，并施以不同的政策优惠，进而引导地方发展。2、合理调整经营模式，公司制经营是主导，区县可通过引进国有企业、有实力和管理经验的民营企业、或者国有控股的民营企业实现区县内客运市场经营模式
28、的统一。3、统一规划场站设施，使场站或公交站更具合理性对经营效益差，维护和管理问题比较突出的农村乡镇等级站、简易车站，结合实际情况，因地制宜、大胆实践，研究建立有益于发挥农村客运站作用的综合经营管理模式。在不改变客运站产权和服务功能的前提下，可通过招标等方式选择经营者，并签订经营合同，明确服务要求和经营期限；采取委托镇乡政府、运输企业或城区客运站经营者经营，明确农村客运站的维护与管理主体，有效加强对农村客运站的维护和运营管理。公益性的招呼点、候车亭的日常维护与管理由所在镇乡政府负责。4、适当放宽对安装防撞护栏的限制，可由当地人民政府因地制宜增加防撞墩或增设警示标志、标牌，并沿袭“三堂会审”的做法，由安监、交通、交警三家联合对道路通行条件进行勘察，对符合客车通行条件的线路及时投放客运车辆，以满足老百姓的出行需求、打击非法运营车辆，规范客运市场。
