1、新形势下推进国际税收专业化管理的实践与思考新形势下推进国际税收专业化管理的实践与思考随着经济全球化、 一体化的不断推进和我国开放型经济的全面发展, 技术、 信息、 资源、 市场等要素在全球范围内加速流动, 跨境税源管理的广度和深度都得到了极大拓展, 国际税 收日常征管面临严峻挑战。 而传统的粗放型、 被动式的国际税收管理方式已严重滞后于形势 发展, 亟需建立国际税收专业化管理机制, 进一步提高国际税收管理水平, 更好的维护国家 税收权益。一、推进国际税收专业化管理是新形势下提升国际税收管理质效的必然选择国际税收管理, 与国内税收管理并立, 是整个征管体系的重要组成部分。 随着构建现代 税收征管
2、体系、 实行税源专业化管理成为深化税收征管改革的战略决策, 推进国际税收专业 化管理也成为强化国际税收管理的必然选择。(一国际税收专业化管理的基本内涵国际税收专业化管理,就是按照税源管理科学化、专业化、精细化的管理要求,把风险 管理和分级分类管理融入到国际税收管理过程中, 建立国际税收专业化管理机制, 形成立体 化的国际税收管理体系, 建立健全纵横结合、 内外协作的运行机制, 形成国际税收管理合力。 具体而言, 应包括以下内容:一是以风险管理为导向。 税源专业管理要求“将风险管理理念 贯穿税源管理全过程”, 建立以风险管理为导向的征管模式, 这与国际税收管理方式相契合。 将风险管理的理念和方法
3、贯穿于国际税收管理全过程, 做好风险分析识别、 等级排序、 应对 处理和绩效评价。 更重要的是按照风险管理流程, 建立一整套的“分析发现疑点、 应对解决 问题、 管理促进长效”的运行机制, 提高管理质效。二是以分级分类管理为基础。 税源专业 管理要求“根据税源结构及其风险特点, 按照纳税人规模、 行业, 兼顾国际税收等特定业务, 对税源进行科学分类”, “科学界定税收管理员职责,设置日常管理、 纳税评估等岗位,实 施专业化管理”。 而国际税收专业化管理主要实现三个明确:明确两类管理事项, 按照国际 税收事项的管理特点,将其划分为基础事项、专业事项两类;明确省局、市局、县局、分局 四级管理机构、
4、 岗位职责、工作任务;明确管理事项的工作流程和管理方法,实现具有国际 税收特色的“分级分类管理”。 三是以信息管税和人才保障为依托。 以解决征纳双方信息不 对称问题为重点,大力推进信息管税,建立国际税收信息采集、分析、利用机制。以加强统 筹协调为重点, 建立健全各级税务机关之间、 税务机关内部各部门之间、 税务机关与外部门 之间的纵横结合、内外协作的税源管理运行机制。以培养高素质、专业化人才队伍为重点, 加强人才选拔、使用、奖惩,组建专门队伍管理专门税源。(二推进国际税收专业化管理的必要性和紧迫性首先, 推进国际税收专业化管理是应对国际税收新形势的需要。 随着经济全球化趋势的 不断加快, 国际
5、贸易和现代服务业蓬勃发展, 导致跨国税源的覆盖面更加宽泛, “引进来” 与“走出去”企业的规模和数量都在增多, 跨国交易的形式更为多变, 税务机关对交易实质 内容的确认更为复杂, 国际税收管理面临新课题。 同时, 国际税收管理既要着眼于资本输入, 又要着眼于资本输出, 我国“走出去”企业规模的扩大, 对运用税收手段支持我国企业参与 国际竞争以及实施有效的境外税收监管也带来了新考验。其次, 推进国际税收专业化管理是维护国家税收权益的需要。 维护国家税收权益是国际 税收管理的首要职责, 也是国际税收工作的出发点和落脚点。 跨国公司在全球资源重新配置、 国际产业结构调整的过程中, 追求税收成本的最小
6、化, 极力调整在华投资格局, 避税方式更 为复杂隐蔽。 出现了企业的税收贡献与资源占用不配比, 职能定位与利润收益不配比, 中国 企业为投资集团作出的贡献与获得的回报不配比的现象, 国家税收权益面临巨大威胁。 国际 税收管理迫切需要从战略的高度统一谋划, 充分利用税务机关内部和外部的优势, 避免单打 独斗的局限性。再次, 推进国际税收专业化管理是构建现代征管体系的需要。 深化税收征管改革、 构建 现代税收征管体系是税收改革的重要内容, 建立国际税收专业化管理体系就是其中的重要一 环。 如果不建立国际税收专业化管理体系, 势必会造成国际税收管理上的缺位, 影响整体管 理水平的提高, 还会造成国际
7、税收管理工作与其他征管工作的脱节, 与税源管理科学化, 规 范化和精细化管理的要求背道而驰。 因此, 必须要从构建现代税收征管体系的高度予以关注, 从大征管的角度推行国际税收专业化管理。最后, 推进国际税收专业化管理是适应国际税收管理特殊性的需要。 以反避税为重点的 国际税收管理工作居于税收管理的前沿, 面向国际与国内, 涵盖主要税种, 贯穿征收、 管理、 稽查各环节,涉及商务、金融、文化等众多部门,需要税收财会、经济分析、数理统计、外 语等多种专业能力, 不仅要有案头分析、 实地调查的本领,还要有对外磋商谈判、 沟通协调 的艺术,既要国际竞争又要国际合作,具有很强的理论性、专业性、实践性和系
8、统性。面对 这样复杂的工作, 光凭单兵突进很难有效应对, 必须针对一个个重点工作项目, 依靠多部门 协作、多环节配合、多种专业人才联手,充分发挥团队作用,才能在与跨境纳税人、它国税 务当局的多方博弈中赢得先机,争取更加有利的地位。二、当前国际税收管理中与专业化管理不相适应的方面从国际税收管理实践来看, 无论是管理理念、 管理基础, 还是管理机制、管理支撑等都 存在诸多问题,制约了当前国际税收专业化管理工作的深入推进。(一 专业化管理理念有待进一步增强。 一是缺乏国家税收主权意识。 部分税务机关认 为国际税收难度太大,收入不多,成效不大,在工作部署、人员配备等方面不够重视。二是 缺乏融入“大征管
9、”意识。 过于强调国际税收特殊性和专业性, 管理事项大多由市县两级税 务机关个别人员承担, 国际税收管理与税收管理员制度、 日常征管实际脱节。 国际税收管理 与目前实施的税源专业化管理没有很好的衔接融合到一起。 三是缺乏责任意识。 有的税务干 部畏难、怕烦,对上级安排布置的工作消极、敷衍应付,影响了管理效果。(二 专业化管理基础有待进一步夯实。 一是管理制度不完善。国际税收管理制度还不 够规范, 各级没有结合上级要求与自身实际, 制定程序化、 制度化的管理规程, 用制度管人、 按制度办事、 靠制度管理的格局还没有形成, 国际税收管理基础还不够扎实。 二是管理流程 不明确。 现行国际税收管理的有
10、关制度和办法不够细化, 缺乏各管理环节的衔接, 部分基层 人员遇到国际税务管理事项仍不会操作。 三是管理职责不明晰。 各项管理职责没有完全分解 到具体的岗位落实,国际税收管理岗责体系还不完善。(三 专业化管理机制有待进一步完善。 一是风险管理运行缺乏机制性。没有把风险管 理贯穿到国际税收管理始终, “风险分析、 风险应对、 风险防范”一体运行的机制还没有完全建立。 二是风险识别监控缺乏准确性。 国税税收的各项重点工作中, 没有形成完整的风险 特征库,风险识别靠经验开展, 准确性较差。 三是分类应对措施缺乏针对性。专业化服务和 管理措施未能与具体工作有效衔接, 无法按照风险指引对不同风险等级分别
11、采取相应应对手 段。 个性化与专业化管理的内容、 方式方法还有待进一步探索创新, 国际税收管理措施的针 对性和实效性不高,管理手段有待进一步增强。(四 专业化管理支撑有待进一步健全。 一是缺少信息化手段支撑。税务机关实施国际 税源监控,缺乏自上而下各部门协同配合,难以及时、全面、准确地获取信息。国际税收管 理信息化程度相对滞后, 难以实现税源信息的有效归集和共享。 缺少信息化手段, 难以对企 业的关联关系、 关联交易、对外支付、股权变动等做到动态监管。 二是缺少协作联动机制支 撑。从国际税收管理内部来看,上下级之间、部门之间、岗位之间的衔接配合不到位,齐抓 共管、 协调配合的格局没有形成。三是
12、缺乏专业队伍人才支撑。国际税务管理专业性、 政策 性强,当前管理人员严重不足,反避税人员严重短缺,人员流动、人才流失现象较为普遍, 还没有建立一支适应国际税收管理的专业化团队,制约国际税收管理工作开展。三、某国税推行国际税收专业化管理的具体实践针对上述问题, 某国税结合税收征管实际, 把国际税收融入宏观征管体系之中, 推出了 以分级分类管理为基础、 以风险管理为导向、 以信息应用为支撑、 以队伍建设为保障的国际 税收管理专业化管理机制,推动了国际税收管理水平的全面提升。(一夯实“分级分类”跨境税源管理基础按照分级分类要求,完善制度,理清事项,明确职责,规范流程,解决了“管什么”、 “谁来管”、
13、“怎么管”的问题,夯实国际税收管理基础。一是明确岗责体系,建立专业团 队。 重点做好设机构、 定职责、 教方法。 “设机构”, 省、 市及国际税收业务量较大的县 (区 局成立国际税收管理专门机构, 其余县局由专人负责国际税收管理业务, 从机构、 岗位设置 上为专业化管理提供了组织保证。“定职责”,明确省、市、县、分局四级岗位职责,重点 发挥市局承上启下、 专业人员相对充足以及基层分局直接管户、 了解企业情况的优势, 将重 大跨境税源的调查评估、 跨区域税源的调查调整、 税收协定待遇审批等业务交由市局直接负 责, 通过市局项目小组实施和指导基层组织实施两种模式, 发挥市局在国际税收专业化管理 中
14、的主体作用。同时,将信息收集、资料受理、登记备案、调查核实、政策宣讲、日常监控 等工作赋予基层分局, 使国际税收管理成为基层征管工作的有机组成部分, 融入大征管格局 中。“教方法”,制定了国际税收管理工作操作规范 ,明确各项具体工作管理内容、工 作启动方式、启动频率、落实岗位、操作方法,做到管理责任清晰细化、任务明确、标准量 化。“建团队”,将各地业务骨干组成专家工作小组,负责全省重大、 跨区域以及疑难项目 调查调整方法的研究和集体审议。如针对关联企业间低价、平价转让股权的价格调整问题, 通过集中研讨, 下发了按收益法进行调整的模板并选择调整成功案例进行转发, 指导各市开 展工作。 2012年
15、, 对某非居民企业平价转让境内制药公司股权进行调查调整, 成功入库税款 2.1亿元。二是细化管理事项,实行分类管理。首先,考虑不同层级管理资源的优势,将国 际税收管理事项按照管理环节分解为 52个事项, 划分为基础事项、 专业事项两类, 实行分级 管理。 基础事项是与基层日常征管密切相关、 与企业直接对接、操作较为简单的业务, 如申 报征收、 信息收集等, 由基层分局负责在日常工作落实; 专业事项是政策性强、 技术含量高、 跨区域的管理事项,如跨境所得类型及征税权的判定、股权转让价格的调查调整等,由市、 县局专业团队实施管理。 其次, 根据不同征税项目, 将非居民企业划分为常规纳税人和零散纳税
16、人, 实施有针对性的监控管理。 常规纳税人包括外国企业分公司, 承包工程提供劳务构 成常设机构、 取得中国境内股息所得、 取得海外代付利息、 按销售收入取得特许权使用费等 所得的非居民企业, 分别落实管理措施, 如对取得中国境内股息所得的非居民企业, 通过建 立居民企业利润分配管理台账实时监控管理等; 对零散纳税人, 主要是通过综合利用日常征 管信息、新闻报道、 互联网等外围信息以及部门间共享信息等,使其纳入监控管理。三是完 善工作制度,优化工作流程。一方面,根据源泉扣缴、非居民企业承包工程与提供劳务、税 收协定待遇审批等管理重点难点,结合某实际,分类研究控管方法,制定了 非居民企业源 泉扣缴
17、操作规程 、 非居民企业常设机构所得税管理操作规程 、 非居民企业税务证明开具 管理操作规程 、 非居民享受税收协定待遇操作规程等,提高了管理的规范性和针对性。 另一方面, 根据国际税收业务的内在关联关系, 梳理了国际税收管理工作流程, 将跨境交易 合同的签订、征税权判定、合同备案、税款征收及反馈全部纳入流程管理, 明确了管理的内 容、程序、标准、方法和重点,避免出现职责交叉或管理空档,实现环节控制流程化、规范 化,提高工作效率。(二强化风险管理机制运行坚持风险管理理念, 建立税源分析、 风险应对、 税收监控相结合的国际税收一体化运行 机制。一是加强监控分析,明确管理重点。依托某国税税收管理预
18、警评估系统 ,根据国 际税收管理事项的特点和管理要求, 加强内外部涉税信息搜集分析, 建立风险预警模型, 包 括合同类信息分析、 分所得项目分析、 管理类信息分析等 5大类 29项风险预警指标。 通过“逾 期未备案”、 “已扣税未备案”、 “未实行指定扣缴”等指标, 实现了对跨境交易合同履行 过程及税款扣缴情况的动态监控;对股息、利息、特许权使用费、财产转让等所得项目的风 险特征进行分析, 按所得项目建立风险特征库, 实现了对各类所得项目的针对性监控。 按季 度在系统中自动分析发布风险预警信息, 指导基层应对处理, 有效提高了工作的针对性。 2013年上半年, 共发布各类预警信息 4520条,
19、 有效率达到 73.65%。 二是分类应对风险, 强化质量 控制。 编制风险指引, 对不同风险等级的纳税人, 分别采取相应应对手段。 对低风险纳税人, 采取集体约谈、 培训、 一对一提醒等风险提示服务手段督促其消除风险。 对中高风险纳税人, 采取纳税评估手段进行处理。 对风险分析和纳税评估发现涉嫌偷逃骗税的纳税人实施税务检 查,选择股权转让、 海外代付、 对外支付佣金、特许权使用费等项目开展了全省非居民企业 所得税专项检查工作。通过方案制定、实地检查、抽查督导和结果考核,确保检查成效,近 四年共计查补入库非居民企业所得税 11.9亿元。 对业务复杂、 跨区域的事项提升风险应对层 级,探索实施“
20、大案联查”,如对某跨国电子公司的联合调查调整,单户补征税款 2. 08亿 元。三是强化管理措施, 实现关口前移。 以居民企业所得税管理为切入点, 加强与其相关的 非居民税收管理, 如通过对居民企业进口设备抵扣税款的监控, 核实是否有引进技术, 或将 技术引进混淆为境外劳务逃避纳税义务的情况。 以 非居民企业所得税管理信息系统 为依 托,以跨境合同备案为管理起点,监控合同履行情况、款项支付、税款扣缴或缴纳等事项, 对合同履行实施过程控管。按照“政府搭台,部门联动、信息共享”的模式,建立与工商、 商务、地税、外管、银行、科技等单位涉税信息交流和联席会议制度,及时取得非居民企业 股权转让、 技术转让
21、费、 利润再投资和企业对外付汇信息等资料。 如通过某国税外部信息 管理系统将工商部门的非居民企业股权转让信息按月清分发布给县局核实, 2012年以来, 累计发布股权转让信息 534条,指导各市有针对性地开展工作。近期,对商务部门传递的 2户非居民企业股权变更信息的调查落实,预计入库税款 1.9亿元。(三构建一体化协作平台建立信息应用、 协作联动、 人才培养三个平台,实现上下联动和协作一体化, 保障国际 税收专业化管理的顺畅运转。 一是搭建信息应用平台。 开发应用 非居民企业所得税管理信 息系统 ,将非居民税收管理的全部业务纳入系统,提高了管理水平。第一,实现了税务部 门跨境税源监控透明化, 业
22、务处理痕迹化,增加了监控的质效和可信度。第二,实现了居民 企业跨境交易信息、 基层分局日常管理信息、 外部信息的集约综合分析利用, 实现了税收管 理信息的集约化。第三, 通过外网子系统,纳税人和扣缴义务人进行网上备案、申请和业务 咨询, 实现了服务与管理的融合。二是完善协作联动平台。一方面,建立同级职能部门横向 互动的协调机制。实现国税系统内部各部门,包括国际税收、稽查、大企业、所得税、货物 劳务税、进出口等部门跨境税源信息共享,实现对居民企业成本费用、 对外支付、 进出口货 物日常监控信息的有效传递, 便于提前介入, 及时发现非居民企业所得税税源, 防范税款流 失。另一方面,建立省、市、县三
23、级联动的管理模式,畅通上下互通的信息传递机制。上级 税务机关负责做好数据分析、 任务发起、 工作推送和质量考评等工作。 下一级税务机关承接 任务事项做好任务落实和日常监控工作, 及时反馈相关处理结果, 并根据上级要求, 改进税 源管理中存在的薄弱环节, 提高管理质效。 通过以上措施, 实现了国际税收管理事项的数据 分析、任务发起、工作推送、调查核实、结果反馈、综合评价、持续改进的闭环运行。三是 建立人才培养平台。 注重国际税收知识的普及, 把国际税收管理知识纳入教育系统常规培训 中, 在公务员初任培训和领导干部上岗培训中增加国际税收基础知识。 开展岗位技能实践锻 炼,在专项检查中,由市、县、分
24、局人员参加,在实践中提高业务水平,加快了基层干部业 务成长步伐。加大人才培养力度,制定建设国际税收专业人才队伍的意见 ,通过定期举 办培训班、 召开案例研讨会、外出学习考察、 组织实地观摩等形式,对基层干部开展国际税 收业务培训, 省市两级每年培训都在 5000人次以上。 组织全省业务骨干进行国际税收专业人 才培养对象选拔考试,建立全省国税系统的国际税收管理专业人才库。 2013年,投入 430多 万元, 选拔 40名业务骨干在中国人民大学进行为期半年的国际税收专业人才培训, 为提高全 省国际税收管理水平提供了智力储备。四、进一步深化国际税收专业化管理的思考推进国际税收专业化管理是一个不断探索
25、、总结、改进、 提高的过程,应从以下四个方 面求实创新、强化措施,进一步推进国际税收管理专业化、团队化、信息化、协作化。(一 深化国际税收专业化管理要进一步增强风险管理意识。 风险管理是深化国际税收 专业化管理的重要内容。 要将风险管理理念贯穿于反避税、 非居民企业所得税管理、 税收协 定执行、 税收情报交换、 “走出去”企业的税收服务和管理等始终, 贯穿于不同事项管理的 全过程。 科学界定各层级税务机关的风险管理职能。 市局承担税收风险战略规划、 风险分析 识别、 风险等级评定、 风险应对业务技术支持等工作, 为基层税务机关开展风险应对提供目 标、指导和支撑,同时对预约定价谈签、成本分摊协议
26、磋商等重要复杂事项进行风险应对, 提高专业化管理层次。 区县局主要是根据上级规划部署和风险识别排序结果, 有针对性地组 织开展风险应对工作, 推进区县局税收管理实体化。 科学分解税收管理职责, 深化管事与管 户有机结合的体制建设,把风险应对的主要职责从税收管理员职责中分离出来。(二 深化国际税收专业化管理要以提升专业控管能力为目标。 推行国际税收管理专业 化方式,要努力做到“四化”:管理方式专业化, 打破现有征管模式, 科学理顺国际税收管 理事项,优化配置人力资源,建立相应的专业化管理模式,突出管理的针对性和有效性,建 立以风险管理为导向的税源专业化管理模式。 管理主体团队化, 改变以往国际税
27、收管理单兵 作战, 效率不高的弊端, 理清管理职责, 借鉴“项目管理”和“虚拟办公室”的思路, 组建管理团队，依靠团队的力量去管理。管理手段信息化，按照信息管税的思路，一方面加强现 有国际税收数据的分析应用， 另一方面拓展外部第三方信息的采集利用， 通过对内外信息数 据的分析，及时掌握税源管理状况，找准税源管理的风险点和风险源，从而有针对性地采取 措施。 管理机制协作化， 包括与外部相关部门的沟通协作， 同时要着力优化信息化应用平台， 让运转流畅的丰富信息成为专业化管理的重要支撑。 （三）深化国际税收专业化管理要进一步深化重点环节管理。一是深化反避税专业化管 理。建立分行业企业利润率监控体系，
28、及时发现行业及企业利润率异常变动趋势，使反避税 调查案源更具针对性。深化跨国公司内控审核机制，及时发现定价政策确定、产业链增值分 配、 地区利润分布及企业内部各部门财务评价中存在的缺陷， 对内控机制不完善的企业进行 反避税调查。 建立与税务稽查部门协作机制， 充分利用其检查中发现的关联交易避税嫌疑线 索，拓宽反避税调查案源。二是强化非居民税源管理。按照统筹国际国内税收的思路，以居 民企业所得税管理为切入点，实现同评同查机制，提高管理的综合效应。区分非居民企业税 源性质，按照营业利润和消极所得分别明确监控要求，提高其管理的针对性。积极研究劳务 与特许权使用费的划分办法， 明确计算机软件使用和网络
29、服务的征税判定方法， 确保我国税 收管辖权的正确有效行使。 三是优化“走出去企业”服务与管理。 整合管理职责， 明确对“走 出去”企业所得税管理统一归口一个部门，避免工作上的扯皮、低效。建立和完善税务登记 和申报制度， 使税务部门能充分和及时掌握纳税人的跨境交易信息， 解决当前走出去企业境 外经营信息不全的现象； 遵循我国企业“走出去”境外投资的路线， 不断谈签及修订有利于 我国企业“走出去”的税收协定。采取多种形式，加强宣传辅导，提高 “走出去”企业的 维权意识和国际涉税业务操作能力。 （四）深化国际税收专业化管理要进一步完善国际税收保障制度。一是优化法律制度。 完善反避税中企业功能确定与居
30、民企业所得税优惠相衔接的办法， 明确确定为合约研发商的 企业不能享受高新技术企业所得税优惠， 防止出现一方面企业利润转移另一方面又享受税收 政策扶持的现象。 针对我国市场经济出现的阶段性特点， 出台保障我国税收权益的成本节约、 市场溢价调整方法。二是加强信息化建设。遵循“顶层设计、集中采集、分层应用”的原则 建立全国跨境税源信息平台， 实现全国涉税信息的高度集中和全面共享； 以金税三期试点应 用推广为契机，将全国跨境税源信息平台纳入金税三期工程之中，提高工作效率。一方面税 务机关内部各部门，包括国际税收部门、大企业部门、所得税部门、货物劳务税部门、进出 口部门， 建立跨境税源税务系统内部各部门信息共享； 另一方面在制度层面建立与商务部门、 出入境管理部门、外汇管理等部门跨境税源信息交换机制，及时获取合同签订、外汇资金往 来、外籍个人签证信息等第三方信息。三是完善国际税收质量考核机制。结合国际税收管理 特点和岗位职责，完善考核方式方法，坚持结果考核与过程考核相结合，建立以增进绩效为 目标的国际税收征管质量评价体系。 如对反避税管理不仅要对工作成果进行考核， 更要注重 避税嫌疑企业筛选、可比性分析、方案拟定、谈判协商、入库等环节的过程考核。
