1、西政考研参考论文我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新 摘要：建国60年以来农村金融法律制度的演进历程与逻辑规律表明，我国农村金融发展滞后的根本原因在于制度抑制的长期积累。新农村建设与城乡统筹发展背景下农村金融改革应当遵循“需求分析功能定位制度设计法律规范”的思路，向法律制度建设层面深化。而推进农村金融法律制度改革与创新，一要做到视角微观化，加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设；二要做到正规与非正规金融法律制度并重，引导民间金融的规范化成长；三要做到自上而下与自下而上的有效结合，建立与市场需求有效对接的创新激励机制。惟其如此，我国农村金融发展的
2、制度瓶颈才能得到最终根除。 关键词：农村金融；法律制度；演进逻辑；路径创新 “金融是现代经济的核心”，农村经济发展离不开农村金融的有效支持。我国农村改革从变革土地制度开始，成就举世瞩目，但随着改革深化，尤其是加入WTO后金融改革的推进，农村金融制度难以满足农村金融发展要求的矛盾日益加剧。进一步改革和完善农村金融法律制度，对解决“三农”问题，推进新农村建设，加快城乡统筹发展意义重大。然而，农村金融法律制度的缺陷严重制约了农村金融体制改革的顺利推进，致使农村金融的功能难以有效发挥。尽管当前我国农村金融改革的宏观方向性结论已经基本确定1，一些基本政策相应稳定下来，试点工作也不断铺开2。但农村金融相关
3、立法工作滞后、法律制度建设层面仍然存在十分严重的“缺位”、“越位”和“错位”问题，既不能满足农村金融自身可持续发展的现实需要，更无法适应现代农业、农村经济发展的需要3。虽然，近年来农村金融在市场准入、内控制度和政府管制等方面的法律问题开始受到关注，但系统的理论整合远未形成4，深化农村金融体制改革的法律基础和法律规范仍未夯实5，严重制约了农村金融服务体系的功能发挥。因此，本文将以回顾建国以来我国农村金融法律制度变迁历程为起点，深入分析农村金融法律制度的演化逻辑与规律，并在此基础上以适应新农村建设和农村金融自身可持续发展为目标重点探讨农村金融法律制度改革与创新的现实选择。 一、农村金融法律制度变迁
4、的历史性考察 “制度是重要的”，“发展”本身就是制度变迁的过程。在各种“对经济后果和社会后果至关重要”的制度安排中，法律制度，尤其是与经济相关的法律制度对经济发展和社会发展的影响尤为显著6。探求我国农村金融的改革与创新，必须对我国农村金融法律制度变迁历程进行深入考察。 （一）计划时期我国农村金融法律制度变迁历程 社会主义政权成立后，面对百废待兴的局面，决策者必须选择何种经济发展战略和与之相应的经济体制，以迅速实现强国富民的理想。选择的最终结果是模仿苏联模式，以赶超为目标，以牺牲经济效率为代价，实行政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化7。这种选择不是随机的，也不
5、是无知、盲从和狂妄，而是内外环境约束下的必然结果。与此相应，这一时期农村金融制度体系逐步建立。 建国初期，农村金融制度在一定程度上是解放区金融制度的延续。19491952年是农村金融组织体系初步创立阶段。为适应和促进国民经济重建，1950年中国人民银行召开了第一、二届全国金融工作会议，着手重建金融组织体系 ，并根据土地改革后农村经济的中心任务是帮助农民和手工业者组织起来发展生产的要求，讨论通过筹设农业合作银行的提案，明确提出农村信用社是组织农民自助的基层信用组织。1951年5月，中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议，提出在全国范围内普遍试办各种信用合作组织的具体要求，并于同年下发农村信用
6、合作社章程准则（草案）和农村信用互助小组公约（草案），明确农村信用合作社为农民自己的资金互助组织 。1951年8月，中国人民银行总行、中华全国合作社联合总社关于农村信用合作社工作注意要点的联合指示规定信用合作社由人民银行负责组织和领导。19521958年是农村金融组织体系初步发展阶段。根据国家农村金融组织体系框架，人民银行规定其农村营业所是国家银行的农村基层机构 ，也是农村金融工作的具体执行者。1955年成立中国农业银行，其任务主要是指导农村信用合作社广泛动员农村余资，并合理使用国家农贷，以扶助农业生产发展和促进小农经济的社会主义改造，但不久又并入人民银行。 从1958年开始，农村金融发展进入
7、人民公社时期。在“大跃进”、“文革”等一系列政治运动的冲击下，与人民公社体制和单一的农村经济结构相适应，农村金融发展的基本特征是体制反复不断，发展停滞，性质异化，组织和功能结构单一。1958年，根据中共中央、国务院关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定，把国家在农村基层的财政、银行等机构（营业所）及其业务管理权限与农村信用合作社合并组建人民公社信用部。1962年，中共中央、国务院在关于建立中国农业银行统一国家支援农业资金的决定中明确提出：“要从上而下地建立中国农业银行的各级机构，把过去由财政部门直接拨付的各项支援农业资金和由人民银行办理的各项农业贷款，统一管理起来，并统一领导农
8、村信用合作工作” 。但由于中国农业银行和人民银行体制在农村基层的矛盾，1965年中国农业银行再度被撤消，又恢复了人民银行对包括农村金融业务在内的所有金融业务“一统天下”的格局。“文革”的政治动乱，同样反映在农村金融制度上。农村金融在“斗批改” 中，贯彻“以粮食为纲、全面发展”，支持“农业学大寨”和“农业机械化”运动，强调“政治”统帅一切。农村信用社发展上主要是推行“阎庄经验” 。信用社管理开始出现混乱，加上长期执行与国家银行一致的低利率政策，经营亏损不断增加。 “文革”结束后，人民银行很快草拟了信用合作社工作条例，强调信用社是社会主义集体所有制金融组织，是国家银行在农村的基层机构。1977年，
9、国务院关于整顿和加强银行的几项规定对此进一步做出明确规定。1978年，人民银行在农村金融机构的几点意见中，提出农村金融机构按人民公社设立信用社或营业所与信用社合一的原则设立，指出营业所和信用社同样都是国家银行在农村基层的金融机构，执行统一的金融政策，统一的计划管理，统一的规章制度，信用社继续实行独立核算 。至此，信用社从“民办”异化为“官办”。 （二）转型时期我国农村金融法律制度变迁历程 伴随着市场化改革的逐步推进，我国农村金融法律制度变迁也经历了重构与调整期、形成期和深化与发展期三个阶段。1978年，中共十一届三中全会通过的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）中提出正式恢复中国农业
10、银行，并对农业银行的经营方式和管理体制等做了明确规定。1979年，根据人民银行关于建议修改农村人民公社工作条例（试行草案）中有关信用社问题的报告，中央将农村信用合作社的定位由“人民公社集体经济组织的金融部门”调整为“集体金融组织”。1983年，农业银行总行下发关于改革信用社管理体制试点的通知，规定信用社性质为集体所有制经济金融组织，提出恢复和加强信用社组织上的群众性，管理上的民主性和业务经营上的灵活性，使其成为相对独立的合作金融企业。1984年，国务院批转农业银行关于改革信用社管理体制的报告，从此开始了恢复农村信用社合作金融性质的改革 。1990年，人民银行发布农村信用社管理暂行规定，进一步规
11、范了农村信用社管理 。与此同时，由于国家逐步放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，农村合作基金会得到了快速发展 ，同时允许成立的还有一些财务公司，对农村经济的融资需求提供了极大的支持。 中共十四大的召开，明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，农业和农村沿市场经济深化方向的速度加快。1993年，中共十四届三中全会的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，确定了我国金融体制改革的总体目标 。根据这一要求，1996年底，农村信用社与农业银行实现资产划转 ，行政隶属关系正式脱钩。此间，孟加拉GB小额信贷模式也于1994年开始在我国试点。国务院1998年颁
12、布了非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，明文指出其他金融组织或者活动均属于非法，由此农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。此后颁布了农村信用合作管理规定、农村信用合作社县级联社管理规定，进一步明确了农村信用社和县联社的运行规范。1999年，人民银行的中国农业银行“小额信贷”扶贫到户管理办法要求向贫困农户提供无抵押担保的小额短期、贷户联保、整贷整还的低息贷款。2001年，人民银行又出台农村信用社小额信用贷款指导意见，要求全面推行农户小额信贷，解决农户贷款难的问题。至此，以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷 。2003年开始，国务院稳步推进农村信用社改革试点，农村股份制、合作
13、制商业银行试点也取得明显进展。但是，在经历了亚洲金融危机，以及加入WTO金融不断开放后，我国政府对金融的监管和控制变得更加严厉，农村金融体制改革客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。 20042009年，连续六年中央一号文件均高度关注“三农”问题，农村金融法律制度也成为这一时期改革的重点，十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定更是明文提出建立现代农村金融制度。相应地，农村金融发展也进入了新的历史时期。从2006年银监会公布关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见和村镇银行管理暂行规定以来，截止2008底，全国获准开业的新型农村金融机
14、构已经达到105家。其中，村镇银行89家，贷款公司6家，农村资金互助社10家。渣打、花旗、汇丰等外资银行也先后在农村金融市场建立了据点，四大国有商业银行则开始实施返乡战略，加上股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开。我国农村金融业已形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的，各种金融机构同时并存的新格局。 二、农村金融法律制度变迁的深层逻辑 农村金融法律制度的历史回顾表明其变迁有自身的特殊性与规律性，剖析这种特殊性与规律性，是发现问题，进而探索农村金融法律制度改革与创新的基础。 （一）农村金融法律制度形成了自上而下的强制性变迁路径依赖 上述我国农村金融法律制度变迁历程表明，
15、无论是计划经济时期农村金融制度的反复，还是市场经济转型时期政府实施的一系列农村金融法律法规改革措施，均采取了政府供给主导的自上而下的强制性变迁方式。农村金融法律制度变迁的动因仍然是主要服从于政府的经济发展战略，所体现的主要是中央政府和地方政府以及各类金融机构之间的利益关系，未能真正做到面向农村经济发展。各级政府都力图通过法律法规的强化，有效动员和掌握金融资源以满足政府发展目标的实现。政府在此过程中获得的潜在利润比农村其他经济主体都大，因而政府推动农村金融法律制度变迁的动力最强。而且，由于存在法律制度的巨额初建沉没成本、组织的学习效应、正规制度和非正规制度的相互适应效率以及协作效应等四种自我强化
16、机制9，会对政府获得的潜在利润产生巨大的递增效应。 这种递增效应必然使制度一旦运行（哪怕是外部偶然性事件所导致的），则会沿着一定的路径演进，而且很难为其他潜在的、甚至更优的制度所替代，并由此导致农村金融法律制度的变迁具有“路径依赖（Path-dependence）”特征以政府为主导的自上而下强制性制度变迁路径。相比之下，由于农村经济体制变迁在农村经济主体参与下，市场化程度明显提高，已经表现出摆脱外部压力，面向农村经济发展的趋势，农民虽然缺少参与推动正式制度变迁的机会，但可以通过诱致性制度变迁，甚至是对正式制度的抵制施加影响。变迁模式的差别，直接导致了农村金融法律制度存在严重“错位”，在时间上滞
17、后于农村经济体制变迁。计划经济如此，市场经济条件更是如此。家庭承包经营责任制从1979年起步，在短短几年内就迅速在农村普及，获得了巨大成功。而直到近年来，中央政府才开始明文指出要加大对农村金融制度的改革。农村金融法律制度改革滞后使得农村金融需求难以得到有效的制度保障，进而造成当前广大农村地区资金投入短缺、农村金融业务非农化、农户和农村中小型企业贷款难问题非常突出。 （二）农村金融法律制度形成了“重宏观、轻微观”的演进模式 无论是从农村信用社、抑或是村镇银行来看，我国农村金融法律制度改革历来重视宏观方向性的指导，对微观制度建设、尤其是产权与治理结构制度的关键性认识不足，存在法律制度的“缺位”现象
18、。 从宏观上看，我国农村金融的产权是清晰的，因为法律上把农业银行、农业发展银行的所有权界定为国有股份制和国家所有，把农村信用合作社、村镇银行界定为社员所有和股东所有。然而，产权不仅指所有权，它还包括了使用权与转让权、收益权、索取权、控制权等在内的约束权利。从这个含义上看，农村金融产权制度是残缺的、其产权结构的安排并不合理。从农村信用社来看，理论上其产权的利益主体应是全体社员，但现实情况是，其产权的利益主体已呈现多元化，多层次化。具体来说包括四个方面：第一、全体社员。这是法律明确规定的信用社产权当然的利益主体，拥有信用社资产的所有权。第二、社区政府。农村信用社的产生和发展运作模式是由政府设计的，
19、全国一种模式。也就是说农村信用社实际上是一种政府指导型的缺乏独立决策权的金融机构，社区政府是农村信用社产权实质上的利益主体。第三、行业主管部门。在农村信用社发展历程中，主管部门或代管部门虽几易其主，但都现实地掌握着农村信用社的人事任免权、业务指导权、监督权和具体管理权，而且从中收取数量不菲的管理费。第四、经营管理者。目前，农村信用社存在着“内部人控制”现象，经营管理上的民主性流于形式，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终制衡。农村信用社的利益主体多元化和产权关系虚置的双重矛盾导致其法人治理结构存在明显的漏洞。从村镇银行来看，按银监会颁布的村镇银行管理暂行规定，最大银行业金融机构股东持股比
20、例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这就造成村镇银行的产权与经营主体辛辛苦苦取得了申请资格，却不得不请来金融机构当控股股东，不得不拱手让出主导权，前人栽树后人采果，利益、产权争夺由此展开。除了对金融机构有益，这样的安排对市场、对农村、对农村金融体系的正常发展都不利。 （三）农村金融法律制度形成了“重正规、轻非正规”的指导思想 我国农村金融法律制度变迁历程表明，国家历来重视农村正规金融的发展与制度规范，注重法律手段保护其安全运行；在正规金融
21、出现问题的时候，政府往往会予以扶助。银行业监督管理法、商业银行法、农村信用合作社管理规定、农村信用合作社贷款管理办法、村镇银行管理暂行规定都是对农村正规金融运行进行调控与保护有效法律依据。而对于农村非正规金融而言，虽然对农村经济发展起到了积极作用，是正规金融的有益补充，但是其与正规金融的演进路径却是截然不同的。非正规金融没有合法地位，很难获得合法权益和依法受到保护，只能以灰色甚至黑色的形式存在，随时成为国家金融监管整合的对象。1998年起开始实施的非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，表明政府对待非正规金融的态度是出现问题，就予以取缔。实际上，如果没有政府的将非正规金融视为非法、围追堵截和取
22、缔的行为，非正规金融业是可以向外扩展的，它本身具有从特殊主义向普遍主义演进的逻辑。因为从理论上讲，金融中介是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的机构，而是一系列相互关联的交易行为演进的结晶。但在我国，外生的政府行为使得非正规金融这一演进逻辑不再可能。政府一直将非正规金融视为非法，不允许其正常存在，这大大限制了非正规金融生存和发展的空间，并导致非正规金融走向两种归宿：一种是消亡，另一种是地下化。一些地方私人钱庄、高利贷的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所驱动的非正规金融活动地下化的产物
23、。非正规金融冒着触犯法律和政策的风险，一旦被发现并查处，轻的可能被冻结账户，没收非法所得并处以数额不小的罚款，重的构成犯罪，要受到刑法处罚。面临着如此大的风险，一般人可能不敢从事非正规金融活动，从事的人减少，利率就会提高，使高利贷增多，导致高利贷在农村盛行。这些都不利于农村中小企业、工商户、农户融通资金和发展，一定程度上抑制了农村金融和农村经济的发展。 政府管制的结果，一方面扭曲了市场供求关系，加剧了供给短缺；另一方面，偏离了均衡价格，导致了供给的高价。从而实际出现的现象是，管制越严，地下金融就越活跃，农村金融市场的秩序就越混乱。同时由于没有合法地位，不可能得到合法保护的非正规金融可能还要承受
24、来自各方面的压力，例如在当地环境不允许其存在时（在欠发达的地区一般是这样），它需要保密，有时会受到潜在告发者的威胁和敲诈等。这样非正规金融经常自生自灭。因此，“重正规、轻非正规”的指导思想，并不利于农村金融的均衡发展。 （四）农村金融法律制度演进缺乏与需求有效对接的创新激励 开展农村金融业务面临信息不对称、不充分，交易的不确定性以及不完全市场产生的巨大交易费用，进一步决定了以政府为主导自上而下的强制性制度变迁“路径依赖”是具有刚性的。这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及磨擦成本，在一定程度上克服了农村金融体系的脆弱性，稳定了农村金融市场，却未必能在较大程度上体现农民群众的意愿和农村经济发展的金融
25、需求，因而金融效率总是难以提高10。各级政府严厉的金融管制，又使得这种强制性制度变迁演化为一种非需求导向性的演进机制。政府是农村金融法律制度的主要供给者，这些措施均是政府从实现自身目标的角度对农村金融市场所做出的制度安排，它仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发，不能适应农村金融需求者的正常需求，从而多方面表现出制度供给上的“越位”和不足，制度需求与制度供给的矛盾使得农村金融服务的供给严重滞后于需求11。在这种演进机制下，农村经济主体的重要组成部分农户和农村中小企业，即使产生对金融的需求，也往往因为缺乏金融供给的匹配而无法实现。因此，它们对既有农村金融制度的改革和农村金融组织体系的建设
26、并没有很高的积极性，参与程度明显不足。法经济学认为，制度主体选择的差异会导致制度变迁路径的不同，而决定选择的因素则可能是某种偶然事件或由意识形态和文化因素决定的主体行为模式12。从我国农村地区的现实来看，由于市场机制发育不良、市场意识缺乏，高度集权的政府意识形态和文化特征一直延续、保持下来，这就使得政府依靠行政力量的支持，始终影响并控制着经济发展的目标与方向，农村金融体制同样也是沿着这一外力作用的轨道向前推进的。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前农村金融法律制度变迁中不可能形成与市场需求相适应的创新激励机制。而创新激励的缺失，必然造成金融工具单一、手段落后、业
27、务萎缩以及渠道狭窄，反过来，又进一步制约创新激励环境的形成13。正如Douglass C.North指出的那样，制度变迁的路径依赖特征要求制度创新必须注意与需求相适应的创新激励，以防止制度被锁定在某种无效率的状态之中14。因此，现阶段农村金融法律制度改革必须建立新的创新激励机制，而这一机制，必须要打破传统意识形态的桎梏，树立市场理念与文化，依靠政府但不完全依赖于政府，同时，要充分发挥政府具有的“强势”作用，通过政府和市场有效结合引导农村金融法律制度逐步形成与当前农业、农村发展相适应的新路径。 三、农村金融法律制度改革与创新的路径选择 “二元经济结构”的具体国情和农业、农村经济的特点，决定了我国
28、农村金融发展的现实性；农村金融法律制度供给的制度瓶颈，又决定了我国农村金融法律制度创新的必要性、紧迫性。农村金融法律制度演进的逻辑规律表明，加快农村金融法律制度改革与创新是构建现代农村金融制度的基础和前提，是推进农村金融与农村经济协调发展的必由之路。笔者认为未来改革与创新应当从以下四个方面突破。 （一）农村金融改革应当遵循“需求分析功能定位制度设计法律规范”的思路，向法律制度建设层面深化 长期以来，我国农村金融体制改革，受“工具金融观”、“机构金融观”、“政府金融观”等计划经济金融观的影响，总停留在“就事论事”、“分分合合”的层面上，农村金融体系的建设总是忽略法律制度的保障，而农村金融法律制度
29、的改革又往往脱离农村金融、经济的现实需求。深化农村金融体制改革、有效支持新农村建设和城乡统筹发展，必须根据当前农村经济主体尤其是农户的现实需求出发，科学定位农村金融法律制度的基本功能，并从需求与供给协调配合的层面加强农村金融法律制度的改革与创新研究，推进农村金融法制化进程。 中国金融法制建设起步较晚，尤其是农村金融法制建设更是严重滞后于农村金融体制改革，同时具有“摸着石头过河”的特征，制度不健全、法律规范的缺位和金融监管机制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出：农村金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾，农村金融市场的有效运作则必须以秩序为前提。而无论是制度、规范，还是
30、秩序，都是法制建设的基本任务与目标，如果农村金融法制不健全，农村金融发展的障碍始终无法排除。因此，农村金融主体服务于农村经济的地位与性质应当通过相应的法律法规予以明确，涉农业务的优惠政策也应当明文规定；而政府如何运用金融政策进行农村经济的宏观调控需要法律授权，政府宏观调控的权力、范围、措施及效力均需法律明确规定；农村金融市场主体的行为规则需要法律确认，农村金融市场秩序也需要通过法律予以保障。 法制化是我国农村金融改革和农村金融市场建设的必由之路，其重点包括：一是以法律保障农村金融主体的资格健全和行为规范。法律规范要明文规定农村金融市场主体的准入条件和标准，从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩
31、序的冲击；要利用法律的规制、引导、教育等作用有效克服主体行为的自发盲目性，使之真正成为具有自觉性、守法性和自律性的合格主体，同时，以法律强制力切实保障契约的履行和金融市场的有序运行。二是要依靠法制的力量，维护良好的农村金融环境。改善农村金融环境需要全方位的努力，不但要加强教育提高认识、改变观念；还要加快建立征信系统，加快制度建设；当前，更要加大执法力度，依法处理违反金融法律法规、破坏金融环境的行为，形成良好的农村金融法律环境。三是要依法规范各级政府的行政行为。地方政府对当地农村金融法规、法制的改善起着至关重要的作用，必须充分发挥政府的这种积极作用。要把一个地区金融法制环境的好坏作为衡量基层政府
32、政绩的一项重要内容，奖优罚劣，对那些任意干预金融活动，造成严重损失的政府机关和官员，必须依法追究责任。 （二）农村金融法律制度改革与创新应当做到视角微观化，加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设 首先，必须尽快建立农村金融产权制度的创新模式。目前，农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也因缺乏竞争而效率低下。新农村建设与城乡统筹发展背景下，应根据我国农村经济实际情况，以及各地区农村金融发展程度，本着多元化、多层次化和规范化的原则，健全和完善适应农村经济发展内在需要的产权结构。特别对于农村信用社而言，要在坚持合作制改革基本方向的前提下，按照“因地制宜，清晰产权，多类共存”的原则，分类推进改革，彻底改变全国一种模式的弊端。 其次，进一步完善农村金融机构的委托代理结构。完善法人治理结构，必须彻底解决农村金融机构法人财产权不稳定问题，形成完整的可支配法人财产权，
