重点流域十三五规划落实水十条的思路与重点环境生态论文.docx
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重点流域十三五规划落实水十条的思路与重点环境生态论文
重点流域“十三五”规划落实“水十条”的思路与重点-环境生态论文
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重点流域“十三五”规划落实“水十条”的思路与重点-环境生态论文
重点流域“十三五”规划落实“水十条”的思路与重点
摘要“十三五”规划承接以往各阶段的五年规划,是对现行规划制度的必要延续。
“十三五”水环境保护规划将细化落实《水污染防治行动汁划》各项目标要求和任务措施,以水环境质量改善为核心,统筹流域、地下水、饮用水、城市水体、近岸海域等不同水体,强调系统治理、精准施治、责任落实、机制建设等治污思路,从分区管理、质量改善、治污减排、生态保护、风险防控、制度建设六个方面提出“十三五”规划编制工作的重点,为“十三五”规划编制提供参考。
关键词“十三五”规划;水十条;水环境保护;水环境质量;水污染防治
文/吴舜泽徐敏马乐宽谢阳村
《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)是当前和今后一段时期我国水污染防治工作的纲领性文件。
国家“十三五”水环境保护规划,尤其是“水十条”中明确要求的编制实施七大重点流域水污染防治规划(以下简称“十三五”规划),将细化落实“水十条”,扎扎实实将“水十条”落地为施工图。
当前水环境现状
“十二五”期间水质改善明显
根据《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核指标解释》,“十二五”期间《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》共确定松花江、淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游、三峡库区及其上游,以及长江中下游等重点流域428个考核断面,其中国控断面294个,非国控断面134个。
总体上重点流域“十二五”期间水质改善明显。
2014年考核的断面中,I~Ⅲ类、Ⅳ~V类、劣V类的比例分别为59.5%、25.3%、15.2%,达到规划目标的断面322个,占断面总数的77.2%;相比2010年,I~Ⅲ类比例提升15.2%、Ⅳ-V类比例下降4.4%、劣V类比例下降10.9%。
水环境形势依然严峻
2014年,全国十大流域702个河流型国控断面中仍有9.0%的断面水质劣于V类,以I类断面为代表的高功能水体比2010年下降1.6%;地级以上城市集中式水源不达标供水量占总供水量的3.8%,农村约有1亿人口饮水安全得不到保障;24.6%的湖库出现不同程度的富营养化;与群众生活关系密切的支流、城市等水体水质差;2013年地下水极差比例为15.7%。
流域水资源过度开发、水生态受损严重、水生态空间挤占严重等问题并存。
产业结构偏重、空间布局不合理等因素导致环境风险高、水污染事件频发。
2014年环保部调度处理的重大及敏感突发环境事件中,超过60%涉及水污染,保障水环境安全压力大。
“十三五”规划面临的新形势
群众对良好水环境的需求日益高涨
“十三五”时期是社会公众的“可接受环境风险水平”的重要转变期,社会公众环境权益观增强、环境公平正义与质量改善要求快速提升。
环境污染已成为群体性事件的三大原因之一,近年来厦门、大连、宁波PX事件、四川什邡反对兴建钼铜项目等群体性事件,反映了群众的环境维权意识和对良好环境的需求。
而当前黑臭水体大量存在等环境问题凸显,改善难度大,直接影响民众生活质量,“让环保局长下河游泳”等呼声表明群众改善水环境质量的强烈诉求,需要在“十三五”规划中积极应对。
规划流域范围拓展到七大重点流域
我国重点流域水污染防治规划的编制起于淮河,以1993年应对淮河水污染事故为标志。
1996年修订《水污染防治法》将重点流域水污染明确纳入法律;2008年《水污染防治法》再次修订,规范了流域、区域水污染防治规划体系。
国家确定的重点流域范围不断扩大,“九五”时期由淮河发展为“三河三湖”,“十五”时期增加了三峡库区及其上游和南水北调东线,“十一五”时期和“十二五”时期又增加了松花江、黄河中上游。
“水十条”第二十五款明确“编制实施七大重点流域水污染防治规划”,将珠江流域明确纳入重点流域范畴,进一步拓展重点流域范围,并以流域为重点进行河湖统筹,首次将太湖、巢湖、滇池等统一纳入长江流域进行“十三五”规划。
首次进行不同水体类型的统筹
水的特性之一是流动性强,“污染在水里,根源在岸上”。
“十三五”规划区别于以往的重点流域规划仅以流域为单一对象,将以山水林田湖为生命共同体,以科学治污为理念,尊重水的自然循环过程,尊重污染物的产生、排放、进入水体的全过程,从全局角度统筹地表与地下、陆地与海洋、大江大河和小沟小汊。
在要素上,以流域为主,地表水与地下水统筹,湖库统一纳入相应的流域;陆海统筹,流域治污衔接近岸海域的河口污染治理,这在重点流域规划编制历史上也尚属首例。
规划目标已经确定并需要确保完成
“十三五”时期是小康社会目标的攻坚期,也是实现“水十条”2030年水环境质量总体性改善的开局五年。
“十三五”规划与“水十条”计划时限一致,同样以2020年为目标年,并适当展望至2025年(或2030年)。
为保持各类规划目标的一致性,“十三五”规划的2020年质量目标指标已确定。
“十三五”规划需要继续深化的是将“水十条”主要指标分解到各省(区、市),以及细化分解到流域、区域予以落实。
要理顺与“水十条”落实配套文件的关系
按照“水十条”要求,各地陆续要公布水污染防治工作方案、水体达标方案;各部门同步要完成淘汰落后产能、污水处理等专项方案,这些方案将为“十三五”规划编制提供基础。
“十三五”规划重点是将“水十条”目标任务落实分解至各流域的具体控制单元,并对目标的达成制定科学的途径设计,针对任务需求在必要性层面上给予合理安排,具体体现精细化管理及落实,以规划编制实施带动“水十条”的落实。
“十三五”规划总体思路
“十三五”规划坚持“开门编规划”原则,集思广益,以各流域水污染防治问题为导向,强化环境质量目标管理,推进流域、区域水污染防治网格化、精细化管理,统筹饮用水、地下水、近岸海域等水体,把“水十条”要求落实到流域、区域,细化成目标清单与责任清单,推进全国水环境质量得到阶段性改善。
规划目标强调以水质改善为核心,责任落实
针对社会公众诉求和水污染防治工作阶段性特点,以保障人民群众身体健康为出发点,以敏感水域(包括饮用水水源地、跨省界水体、重要江河、城市水体、地下水、近岸海域等)为重点,加大综合治理力度,确保各类水体环境质量“只能更好、不能变坏”。
按照属地管理原则,明确所有水体的责任区域(省、市、县),白下而上地确定控制单元、不达标区域的治理方案,督促地方政府实现自我承诺。
规划任务措施强调系统治理,多措并举
统筹水质、水量与水生态保护,发挥三方面工作的协调作用,将水资源合理开发、生态流量保障作为维护生态空间、促进生态恢复的重要手段,统筹治污减排、生态流量保持及水生态修复,在治污思路上削减污染物排放总量(包括点源和非点源)和增加水量并重,在防治手段上工程措施和非工程措施并举。
规划操作性方面强调空间落地,精准施治
在“十二五”流域一控制区一控制单元三级分区的基础上,进一步以乡镇为边界,以断面为节点,细化控制单元,将各水质目标、各领域任务措施归集到具体水系及其控制单元,务求因地制宜地科学设计好差别化、精准化的质量改善方案。
充分分析排污状况、水质状况、主要环境问题,以“水十条”“抓两头、带中间”为重点,制定重点单元污染防治方案,在“好水”“差水”两头上彰显治污成效,让社会公众增加环境质量改善的获得感、满意度,并带动其他水体水质改善进程。
编制过程中要充分发挥国家、部门、地方和公众的作用
发挥“水十条”研究编制的良好做法,明确部门规划编制和实施的责任,打好治理“组合拳”,增强协同作用;鼓励地方及有关部门根据各自实际情况创新实践;把听取公众意见、NGO参与作为规划编制工作的重要环节,达标进程等要听取社会公众意见,定期公布“十三五”规划编制的阶段性成果、工作进展,率先公布环境质量目标和规划内容,接受公众和社会监督。
“十三五”规划编制的重点
在继承“十二五”期间“分区管理、总量减排、风险防范”水环境保护思路的基础上,“十三五”规划以质量改善目标为核心,以水环境控制单元为空间管控载体,着力设计四大战略任务,即治污减排、生态保护、风险管控和制度建设,最终将“水十条”从路线图变为施工图,实现“水十条”确定的水环境质量改善任务与目标。
分区管理:
深化细化控制单元分区体系,建立水生态环境功能分区,精准治理分流域改善水质
《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》初步建立了流域一控制区一控制单元的三级水环境分区管理体系,共划分37个控制区、315个控制单元,落实规划主要任务。
其中,根据各控制单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平,对确定的118个优先控制单元初步建立了县级行政区一水体一控制断面的输入响应关系,制定了优先单元污染防治方案。
“十三五”规划将进一步以乡镇为最小行政单元,兼顾流域水系完整性和区域的行政管理特征,完善为流域一水生态控制区一水环境控制单元构成的三级流域水生态环境功能分区管理体系。
其中第二层级在“十二五”基础上,一方面以“省级行政区套流域”形式将流域水污染防治目标、任务、责任落实到各省级行政区,充分发挥省级行政区对辖区具体事务的执行力;另一方面结合“山水林田湖”系统治理思想,衔接全国生态功能分区,构建陆地生态系统保护格局,从宏观尺度把握生态保护方向。
第三层级借鉴美国TMDL分区思想,统筹考虑水系汇水特征和行政区边界完整性,以乡镇为边界,构建基于水质目标管理的水陆统筹空间单元,即操作层面的控制单元,初步将全国划分为约1800个水陆控制单元,重点在单元内建立污染源排放与水质之间的输入响应关系,制定并优化单元治污方案,落实具体的目标、任务、措施及工程。
要特别注意的是,在划分过程中,国家层面采用“白上而下”负责界定流域范围、构建控制区、划分控制单元;地方层面根据环境管理需求,“自下而上”协助调整控制区和控制单元的边界。
质量改善:
分解落实质量改善规划目标指标并使之可达落地,贯穿规划编制、执行、管理、考核的全过程
“十三五”规划以“水十条”目标责任书为基本出发点,除“水十条”主要指标分解到各省(区、市)之外,呼应“水十条”中第二十四到二十八款关于重点流域、城市黑臭水体和近岸海域的水质改善目标需求,并落实到每个控制单元,实施针对性、差异化的施治方案,以控制单元的“细胞”方案促进流域整体改善。
目标分解时要进行水系统筹,完成各单元、各水域水质目标可达性分析后,统筹考虑不同水体间、上下游的相互衔接,合理布设监测断面(点位)、确定水质目标。
此外还要进行区域统筹,以地市为重点,要对照目标清单,突出做好重点控制单元分析,根据地方财力和各项工作时序安排,优化各控制单元的任务措施,分行业、分年度合理安排工作进度。
为进一步落实水污染防治责任制,将依据考核办法对规定断面及目标进行考核,在“十二五”考核428个断面的基础上,按照流域一水生态控制区一控制单元的分区结果,“十三五”时期拟增至约2000个断面,对水质不达标、水质不降反升、水量较难保障、受水电站闸坝下泄流量影响较大的断面,建议同步考核水量。
治污减排:
以质量为导向深化总量控制,以控制单元为载体,建立污染减排与水质改善间的输入响应关系
在“十二五”时期大幅度削减污染物基础上,“十三五”时期力争实现基于质量的总量控制“精细化”管理,总量控制指标的确定必须结合流域、区域水体污染的主要超标因子与水环境功能的指标需求予以确定。
建议按照控制单元水体水质评价结果分单元、分区域地分类减排,在需要改善的控制单元内部尝试开展容量总量控制和新型排污许可试点。
针对持续劣V类、近3年水质存在恶化趋势、小沟小汊、人海口劣V类等需要水质改善的控制单元,要重视单元内污染源一排污口一水体的输入响应分析,重点针对水体首要(主要)污染因子和优先控制污染物等,确定控制单元污染物总量削减比例,提高治污减排措施的精准性。
“十三五”期间,一方面,仍以工业源(制浆造纸行业、淀粉、制糖业、纺织整染等行业减排)、生活源(城镇污水处理厂提标改造、管网建设、中水回用等)、农业源(以规模化养殖为主)为重点,继续推进化学需氧量、氨氮指标的总量减排工作。
另一方面,对汇入富营养化湖库的河流、沿海地级及以上城市实施总氮排放总量控制,强化氮肥制造、味精制造、印染、制革等主要氮产生行业的源头控制:
研究总磷、重金属等污染物纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系的必要性,以磷矿和磷化工治理、畜禽养殖综合防治、污水处理厂和相关污染源磷污染排放达标监管等为重点,减少磷污染。
生态保护:
水质水量协同,强化水生态保护和恢复,促进生态产品服务供给
水环境是由水质、水量、水生态有机组合而形成的整体,水质改善是“十三五”时期水环境保护的核心日标,有效节约水资源,增加水量,提升水生态等均与之相辅相成。
控制水量、节约水资源是水质提升的重要手段,水生态作为生态系统的重要组成部分,为人民生存及发展提供必要的服务功能。
重点包括四方面工作:
一是对饮用水水源、江河源头及现状水质达到或优于Ⅲ类的江河湖库等水质较好水体,要重点加强水生态保护工作,提出生态环境安全评估、保护、风险防范等措施,确保水质不退化。
二是对缺乏生态流量、减排潜力枯竭等区域,开展生态流量保障试点工作,明确生态流量及其来源、闸坝调度等内容,增加生态流量,实施生态补水:
同时改造渠化河道,推行自然、生态的河水净化技术,全面提高水体的自净能力。
三是加强河湖水生态保护,按照“水十条”积极保护生态空间的要求,以资源环境承载评价为依据,强化生态空间管控。
结合河段水环境功能定位.根据流域河湖滨岸带生态功能需求,划定一定宽度的河湖滨岸带保护范围,拓展河道物理空间和自然形态。
留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围,非法挤占的应限期退出,采取租用、补偿、激励等多种经济政策,协调相关方利益,释放滨岸生态空间。
四是针对红树林、珊瑚礁、海草床等滨海湿地、河口和海湾典型生态系统,以及产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要渔业水域,因地制宜提出保护措施。
风险防控:
统筹部署危险化学品防控,建立水污染预警系统,严防环境风险
将环境风险防控纳入污染的范畴。
以重污染行业、高风险化学品等风险管控为重点领域,对环境激素、危险化学品、优先控制污染物、抗生素等做出针对性的部署,推动环境风险防控由事后应急管理向全过程管控转变,提出事前严防严控、事中响应、事后追责赔偿的风险防范措施,从环境影响评价、工程规范、验收标准等多方面人手,建立环境风险防范的制度体系,确保水环境安全。
建立整体覆盖、科学布局的国家水环境监管网络,提高监管能力,落实政府水环境目标责任制。
充分发挥污染源在线监测系统和水质自动监测系统的作用,以入河排污口为纽带,研究污染源与水体环境质量对应关系的方法和步骤,建立污染源监督管理和水质监测分析之间的动态关联,实现水污染防治工作绩效的科学评价和需求预测。
制度建设:
构建政府、企业、社会的多元环境治理体系,以制度保护水环境
在依法治国、改革创新方略指导下,加快完善水环境保护制度建设,落实政府、企业、社会的三方责任,构建全民行动格局。
以政府履责为中心的管理方式创新。
一是做实地方环保“党政同责”,每年分流域、分区域、分海域对“水十条”和重点流域“十三五”规划实施情况进行考核,结果向社会公布。
二是加强部门协调联动,行业主管部门实施行业管理和环境保护“一岗双责”,加强用水总量控制与污染物排放控制的协调联动,合理控制河流总取水量,实施地下水取水总量和水位双控制。
三是实施以控制单元为核心的分区精细化管理,以控制单元水质日标要求和水资源、水环境承载力为依据,落实落后产能淘汰、环评审批、区域限批、总量控制、水环境补偿、特别排放限值等措施。
以排污许可证为核心的企业治污主体责任。
以排污许可证为核心,一是明确企事业单位节水减污、风险防范、达标排放、自主监测、信息公开等法律义务;二是结合“黄牌”“红牌”企业名单、企业环境信用等级等工作,加强与信贷、环保资金支持的联动和结果应用,构建守信激励与失信惩戒氛围,推动企事业单位形成环保自律机制。
以信息公开为基础的社会共治。
按照“以公开推进监督,以监督保障落实”的思路,积极引导和鼓励公众参与,健全包括饮用水水质、水环境状况、企事业单位排污等信息在内的公开制度,力求信息公开具体化、全面化,对不达标水体达标方案及其实施进程进行公开,构建环境信息沟通与协商平台。
主要参考文献
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[7]吴舜泽,徐敏,马乐宽,等,新形势下如何深化水污染防治工作与管理转型[J].环境保护,2014(11):
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(吴舜泽系环境保护部环境规划院副院长;徐敏、马乐宽、谢阳村,环境保护部环境规划院。
徐敏系通讯作者)
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