关于《改革药品医疗器械审评审批制度》的解读.docx

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关于《改革药品医疗器械审评审批制度》的解读

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国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见

李淑霞

第一部分改革意见背景

一、现状

近年来，我国医药产业快速发展，药品医疗器械质量和标准不断提高，较好地满足了公众用药需要。

与此同时，药品医疗器械审评审批中存在的问题也日益突出，如：

注册申请方面：

申请资料质量不高；审评审批效率低，申请积压数量多。

仿制药申请：

仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争；部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距。

新药申请：

临床急需新药的上市审批时间过长；药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。

二、原因分析

出现这些问题，有很复杂的原因，既有历史的，也有机制的原因。

1.药品审批事权的改变。

我国曾经经历过药品短缺的年代，现代制药的起步比较晚，标准相对偏低。

多年来，国家采取了一系列措施提高药品质量，如将地方审评的药品集中到国家层面进行统一审批，药品标准由地方标准升为国家标准等。

以2000年为界，以前是由各省承担，以后，按照药品管理法的规定，药品审批权限属于国务院药品监督管理部门，但由于审评审批人员队伍建设没有及时跟上，先进的机制没有建立起来，结果注册积压逐年增加。

截止2015.8，据统计国家药品审评中心正在进行审评的有近2万件。

2.低水平重复申报。

注册申请中90%是化学药品，其中的80%以上是仿制药。

现行法律规定，仿制药是仿已有国家标准的药品，标准低，重复率严重。

据统计资料显示，部分品种申报情况如下：

品种数量

申报企业

8

100多家

23

50—99家

89

20—49家

合计：

119

3000多件

3.企业申报质量不高。

资料需要反复补充，降低了审批的效率。

党中央、国务院高度重视药品医疗器械审评审批制度改革。

经过反复调研，借鉴发达国家经验，出台了《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（简称改革意见），核心就是提高药品的质量，通过改革来促进医药行业产业的结构调整和转型升级，实现上市产品的安全性、有效性和质量可控性，达到或接近国际先进水平，满足公众的用药需求，这就是改革意见的出台背景。

三、改革意见及有关规定

2015.8.9，国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见（国发〔2015〕44号）

2015.11.4，全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定（十二届人大十七次会议）

2015.11.11，国家食药总局关于药品注册审评审批若干政策的公告（2015年第230号）

2015.12.1国家食药总局关于化学药生物等效性试验实行备案管理的公告（2015年第257号）

2015.12.17国家食药总局关于进一步加强药物临床试验数据自查核查的通知（2015年第266号）

2016.2.国家食药总局关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见（2016年第19号）

2016.2国务院办公厅关于开展仿制药质量一致性评价的意见（国办发20168号）

2016.3国家食药总局发布关于化学药品注册分类改革工作方案的公告（2016年第51号）

《改革意见》及配套法律法规的出台，将对健全我国药品医疗器械审批审评体制和机制，提高药品审评审批质量和效率，提高上市药品的质量，促进医药产业创新和转型升级，将会起到积极作用。

第二部分改革意见的主要内容

改革意见主要内容，包括改革主要目标、主要任务、保障措施三个方面。

主要目标5个：

1.提高审评审批质量；2.解决注册申请积压；3.提高仿制药质量；4.鼓励研究和创制新药；5.提高审评审批透明度。

主要任务12项：

1.提高药品标准；2.推进仿制药一致性评价；3.加快创新药的审评审批；4.开展药品上市许可持有人制度的改革；5.及时发布药品供求和注册申请信息；6.改进药品临床试验审批；7.严肃查处注册申请弄虚作假行为；8.简化药品审批程序，完善药品再注册制度；9.落实申请人主体责任；10.改革医疗器械审批方式；11.健全审评质量控制体系；12.全面公开药品医疗器械审评审批信息。

保障措施4项：

1.加快法律法规修订；2.调整收费政策；3.加强审评队伍建设；4.加强组织领导。

一、主要目标

（一）提高审评审批质量

体系目标：

建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系。

质量目标：

使批准上市药品医疗器械的有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际先进水平。

（二）解决注册申请积压（两个时间节点）

严格控制市场供大于求药品的审批。

争取2016年底前消化完积压存量。

2018年实现按规定时限审批。

（三）提高仿制药质量

措施：

加快仿制药质量一致性评价。

目标：

力争2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。

（四）鼓励研究和创制新药。

鼓励以临床价值为导向的药物创新。

优化创新药的审评审批程序。

对临床急需的创新药加快审评。

开展药品上市许可持有人制度试点。

（五）提高审评审批透明度

全面公开药品医疗器械注册的受理、技术审评、产品检验和现场检查条件与相关技术要求。

公开受理和审批的相关信息。

引导申请人有序研发和申请。

“两公开一引导”

二、主要任务

（一）提高药品审批标准

1.将药品分为新药和仿制药。

新药原定义：

未曾在中国境内上市销售的药品。

新定义：

未在中国境内外上市销售的药品。

根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药。

仿制药原定义：

仿已有国家标准的药品。

新定义：

仿与原研药品质量和疗效一致的药品。

2.根据上述原则，调整药品注册分类。

仿制药审评审批要以原研药品作为参比制剂，确保新批准的仿制药质量和疗效与原研药品一致。

明显优势；无法证明具备上述优势的，不予批准。

改变剂型和规格的儿童用药注册申请除外。

2016.2，国家食药总局关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见

优先审评审批的范围：

1.具有明显临床价值，符合下列情形之一的药品注册申请：

（1）未在中国境内外上市销售的创新药注册申请。

（2）转移到中国境内生产的创新药注册申请。

（3）使用先进制剂技术、创新治疗手段、具有明显治疗优势的药品注册申请。

（4）专利到期前3年的药品临床试验申请和专利到期前1年的药品生产申请。

（5）申请人在美国、欧盟同步申请并获准开展药物临床试验的新药临床试验申请；在中国境内用同一生产线生产并在美国、欧盟药品审批机构同步申请上市且通过了其现场检查的药品注册申请。

（6）在重大疾病防治中具有清晰的临床定位的中药（含民族药）注册申请。

（7）列入国家科技重大专项或国家重点研发计划的新药注册申请。

2.防治下列疾病且具有明显临床优势的药品注册申请：

（1）艾滋病；

（2）肺结核；（3）病毒性肝炎；　（4）罕见病；　（5）恶性肿瘤；　（6）儿童用药品；　（7）老年人特有和多发的疾病。

3.其他：

（1）在仿制药质量一致性评价中，需改变已批准工艺重新申报的补充申请。

（2）列入《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》（食品药品监管总局2015年第117号）的自查核查项目，申请人主动撤回并改为按与原研药质量和疗效一致的标准完善后重新申报的仿制药注册申请。

（3）临床急需、市场短缺的药品注册申请。

具体品种名单由国家卫生计生委和工业和信息化部提出，食品药品监管总局药品审评中心（以下简称药审中心）组织相关部门和专家论证后确定。

4.优先审评审批的程序：

（1）申请。

（2）审核。

（3）审评。

（4）报送。

（5）审批。

（四）开展药品上市许可持有人制度试点

允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，在转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评。

试点工作在依照法定程序取得授权后开展。

全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定（2015.11.4.第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过），明确为了推进药品审评审批制度改革，鼓励药品创新，提升药品质量，进一步改革完善药品管理制度提供实践经验，授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

药品上市许可持有人（MarketingAuthorizationHolder，MAH）制度是指将上市许可与生产许可分离的管理模式。

实行药品上市许可持有人制度的意义：

1.与国际接轨。

欧盟法律规定，MAH是指取得药品上市许可的自然人或法人，其对药品上市负责。

美国法律中没有MAH名词，只有申请人（applicant）的概念，申请人是指向美国FDA提出药品上市许可申请的任何人（包括个人、合伙人、公司和社团组织）。

日本法律法规中表述的是生产/上市许可证的概念，只有在取得日本相关监管机构核发的“药品生产/上市许可证”之后，才能在日本申请药品上市。

世界卫生组织定义为：

取得药品上市许可的个人或公司，对其产品负全部责任，并需要满足药品上市许可的有关条件。

共同点上市许可和生产许可分离的管理模式，以及MAH对上市药品的安全性有效性和质量负全部责任。

2.有利于充分调动研发者的积极性，鼓励创新。

3.有利于优化资源配置，抑制低水平重复建设。

4.有利于落实主体责任，加强药品质量管理。

（五）落实申请人主体责任

1.申请人：

要严格按照规定条件和相关技术要求申请。

2.程序：

原来由省级食品药品监管部门受理、食品药品监管总局审评审批的药品注册申请，调整为食品药品监管总局网上集中受理。

3.一次性告知：

对于不符合要求的，由食品药品监管总局一次性告知申请人需要补充的内容。

进入技术审评程序后，除新药及首仿药品注册申请外（鼓励创新药），原则上不再要求申请人补充资料，只作出批准或不予批准的决定。

（六）及时发布药品供求和注册申请信息

限制：

严格控制市场供大于求、低水平重复、生产工艺落后的仿制药的生产和审批。

鼓励：

市场短缺药品的研发和生产，提高药品的可及性。

食品药品监管总局会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、卫生计生委制定并定期公布限制类和鼓励类药品审批目录。

（七）改进药品临床试验审批

1.关于同步临床试验：

允许境外未上市新药经批准后在境内同步开展临床试验。

2关于国际多中心临床试验：

鼓励国内临床试验机构参与国际多中心临床试验，符合要求的试验数据可在注册申请中使用。

3.重点审查：

对创新药临床试验申请，重点审查临床价值和受试者保护等内容。

强化申请人、临床试验机构及伦理委员会保护受试者的责任。

4.一次性审批：

230号公告强调，对新药的临床试验申请，实行一次性批准，不再采取分期申报、分期审评审批的方式；审评时重点审查临床试验方案的科学性和对安全性风险的控制，保障受试者的安全。

（八）严肃查处注册申请弄虚作假行为

加强临床试验全过程监管，确保临床试验数据真实可靠。

申请人、研究机构在注册申请中，如存在报送虚假研制方法、质量标准、药理及毒理试验数据、临床试验结果等情况，对其药品医疗器械注册申请不予批准，已批准的予以撤销；对直接责任人依法从严处罚，对出具虚假试验结果的研究机构取消相关试验资格，处罚结果向社会公布。

国家食药总局关于药品注册审评审批若干政策的公告（2015年第230号）中规定，严惩临床试验数据造假行为。

对参与临床试验数据弄虚作假的申请人、临床试验机构、合同研究组织及其直接责任人，依据《中华人民共和国药品管理法》第七十八条以及国家食品药品监督管理总局关于临床试验数据自查核查的有关规定查处，并将其列入黑名单，向社会公布相关组织机构代码、人员身份证号码等信息。

涉嫌犯罪的，移交公安机关调查处理。

对临床试验数据弄虚作假的申请人，依据《中华人民共和国药品管理法实施条例》第七十条和《药品注册管理办法》第一百六十七条的规定，自发现之日起，3年内不受理其申报该品种的药品注册申请，1年内不受理其所有药品注册申请，已经受理的不予批准。

食品药品监管部门将组织对该申请人此前获得的药品批准证明文件进行追溯检查，发现弄虚作假行为的，依据《中华人民共和国药品管理法》第八十二条的规定，撤销相关药品批准证明文件，5年内不受理其所有药品注册申请。

申请人主动申请撤回的，总局公布撤回的申请人和品种名单，不予核查及立案调查。

2015.7.22国家食品药品监督管理总局关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号），品种数量1622个。

2015.12.17日，关于进一步加强药物临床试验数据自查核查的通知，2015266号中规定，落实药物临床试验数据真实性、完整性的责任。

申请人：

是药物临床试验的发起者和受益者，对注册申报的数据承担全部法律责任；

药物临床试验机构具体项目承担者（研究者）和合同研究组织：

是受申请人委托，从事药物临床试验的具体承担者，也是数据真实性、规范性、完整性等问题的实施者，属于直接责任人；

药物临床试验机构：

是临床试验行为的管理者，属于间接责任人；

省局：

是药物临床试验数据的核查检查的实施者，负有监督责任。

省局不得将核查工作委托给其他省局或者下放给地市局承担。

各省局要高度重视药品注册管理工作。

要按照“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的要求，建立长效工作机制，确保药物临床试验数据真实可靠。

截止2015.12.31，申请人主动撤回药品注册申请合计1009个。

2016.1.21，又撤回199个。

进行了两批现场检查。

共计22家企业申报的24个注册申请不予批准。

不予批准的主要问题：

数据不真实和不规范；实验用药品不真实（实验用药品和参比制剂一样）；选择性使用数据；虚假数据；修改数据；原始记录缺失；数据不可溯源。

（九）简化药品审批程序，完善药品再注册制度

1.关联审批：

实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，将药用包装材料、药用辅料单独审批改为在审批药品注册申请时一并审评审批。

2.简化：

简化来源于古代经典名方的复方制剂的审批。

简化药品生产企业之间的药品技术转让程序。

3.备案制度：

将仿制药生物等效性试验由审批改为备案。

230号公告中明确，自2015年12月1日起，仿制药生物等效性（bioequivalency,BE）试验由审批制改为备案制。

试验前30天向国家总局提交备案资料。

4.再注册要求：

对批准文号（进口药品注册证/医药产品注册证）有效期内未上市，不能履行持续考察药品质量、疗效和不良反应责任的，不予再注册，批准文号到期后予以注销。

（十）改革医疗器械审批方式

鼓励医疗器械研发创新，将拥有产品核心技术发明专利、具有重大临床价值的创新医疗器械注册申请，列入特殊审评审批范围，予以优先办理。

及时修订医疗器械标准，提高医疗器械国际标准的采标率。

通过调整产品分类，将部分成熟的、安全可控的医疗器械注册审批职责由食品药品监管总局下放至省级食品药品监管部门。

（十一）健全审评质量控制体系

参照国际通用规则制定良好审评质量管理规范。

组建专业化技术审评项目团队。

明确主审人和审评员权责，完善集体审评机制，强化责任和时限管理。

建立复审专家委员会。

对有争议的审评结论进行复审，确保审评结果科学公正。

提高审评标准化水平。

加强技术审评过程中共性疑难问题研究，及时将研究成果转化为指导审评工作的技术标准，减少审评自由裁量权。

（十二）全面公开药品医疗器械审评审批信息

向社会公布药品医疗器械审批清单及法律依据、审批要求和办理时限。

向申请人公开药品医疗器械审批进度和结果。

在批准产品上市许可时，同步公布审评、检查、检验等技术性审评报告，接受社会监督。

三、保障措施

（一）加快法律法规修订

加快修订《中华人民共和国药品管理法》。

抓紧按程序修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》等。

（二）调整收费政策

提高药品医疗器械注册收费标准，每五年调整一次。

对小微企业申请创新药品医疗器械注册收费给予适当优惠。

（三）加强审评队伍建设

1.改革事业单位用人制度。

面向社会招聘技术审评人才，实行合同管理，其工资和社会保障按照国家有关规定执行。

2.外聘相关专家参与有关的技术审评。

明确其职责和保密责任及利益冲突回避等制度。

3.建立首席专业岗位制度。

科学设置体现技术审评、检查等特点的岗位体系，明确职责任务、工作标准和任职条件等，按岗聘用。

4.推进职业化的药品医疗器械检查员队伍建设。

5.健全绩效考核制度。

6.将食品药品监管总局列为政府购买服务的试点单位。

（四）加强组织领导

建立药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议制度。

2015年12月24日，国务院关于同意建立药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议制度的批复国函〔2015〕219号公布。

为贯彻落实《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》），加强协调指导，共同推进药品医疗器械审评审批制度改革工作，经国务院同意，建立药品医疗器械审评审批制度改革部际联席会议（以下简称联席会议）制度。

1．主要职能：

在国务院领导下，统筹协调药品医疗器械审评审批制度改革工作，加强对改革的指导、监督和评估，及时研究解决遇到的重大问题;促进地方、部门和企业间的信息沟通和协作，及时向国务院报告有关情况。

2．成员单位：

联席会议由食品药品监管总局、中央编办、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中医药局、总后勤部卫生部等10个部门和单位组成。