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证券法修订专题调研分析报告

2017年证券法修订专题调研分析报告

目录

第一节证券法修订草案的背景与必要性4

一、证券法今年4月“二读”4

二、2005年证券法修订的背景4

1、市场违规、造假现象亟待加强监管5

2、造假违法成本低，漠视投资者权益5

第二节二读审议草案要点深度分析7

一、一读审议草案概况7

二、证券法修订草案要点7

三、证券法修订草案“二读”要点7

四、注册制：

具体内容暂不规定9

第三节2005年证券法修订内容分析11

一、完善监管制度，提高上市公司质量11

二、加强券商监管，防范化解市场风险健全券商内控制度12

三、加强投资者权益保护13

四、完善证券发行、交易和登记结算13

五、完善证券监管制度，加强监管力度14

六、强化证券违法行为的法律责任15

七、金融分业经营15

八、证券交易方式16

九、融资融券16

十、国企炒股17

十一、银行资金流入股市17

表格目录

表格1：

证券法修订历程4

表格2：

股票发行注册制改革9

第一节证券法修订草案的背景与必要性

一、证券法今年4月“二读”

《中华人民共和国证券法》是1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、1999年7月1日起实施的。

迄今，《证券法》经过三次修正和一次修订。

最新一次修订在2014年列入立法工作计划，2015年“一读”，今年“二读”时间表已确定，在4月24日至27日召开的十二届全国人大常委会第二十七次会议上审议证券法修订草案，今年内可能出台修订后的《证券法》。

证券法的实施对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展，发挥了重要作用。

证券法修改的必要性：

随着经济和金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济不断发展，证券市场发生了很大变化，在证券发行、交易和证券监管中出现许多新情况，证券法已经不能完全适应新形势发展的客观需要。

表格1：

证券法修订历程

资料来源：

中国人大网，北京欧立信调研中心

二、2005年证券法修订的背景

1.部分上市公司的治理结构不健全，质量不高，信息披露制度不完善，对董事、监事和高级管理人员缺乏诚信义务和法律责任的规定

2.一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足。

3.对投资者特别是中小投资者的合法权益的保护机制不完善，对损害投资者权益的行为缺乏民事责任的规定。

4.证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间。

5.对资本市场监管中出现的新情况、新问题缺乏有效的应对手段，有关法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法、违规行为，维护资本市场的秩序。

6.证券法调整范围和某些限制性规定已经不适应证券市场的发展，需要补充和完善。

1、市场违规、造假现象亟待加强监管

上市公司财务造假方式多样：

为IPO顺利上市而造假：

万福生科、绿大地、海联讯和欣泰电气；

为避免业绩亏损而造假：

南纺股份、华南生物、莲花味精；

重组收购资产的评估报告财务造假：

珠海中富、创兴资源；

联交易等重大资产处置故意记载遗漏：

承德大路、科伦药业。

新股上市业绩变脸：

2016年上市公司三季报披露完毕后，我们统计发现，截止当时新上市的151家公司中，有40家公司前三季度归属母公司股东的净利润出现下滑。

2016年6月29日上市的哈森股份三季度业绩同比下降27%。

2、造假违法成本低，漠视投资者权益

万福生科欺诈发行：

财务造假事实：

2008年-2010年，万福生科分别虚增销售收入约12,000万元、15,000万元、19,000万元，虚增营业利润约2,851万元、3,857万元、4,590万元；2011年年报和2012年半年报，公司分别虚增销售收入28,000万元、16,500万元，虚增营业利润6,635万元、3,435万元。

1.证监会处罚决定：

责令万福生科改正违法行为，给予警告，并处以30万元的罚款；万福生科董事长龚永福终身证券市场禁入，并处以30万元的罚款。

保荐券商平安证券罚没7665万元，暂停保荐机构资格3个月；万福生科保荐代表人终生禁入证券市场；设立3亿元专项基金赔偿投资者损失。

2.刑事判决：

原公司董事长龚永福犯欺诈发行股票罪和违规披露重要信息罪，决定执行有期徒刑三年六个月，并处罚金人民币10万元；万福生科（湖南）农业开发股份有限公司犯欺诈发行股票罪，判处罚金人民币850万元。

第二节二读审议草案要点深度分析

一、一读审议草案概况

审核草案概况：

修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条。

在推进股票发行注册制改革、健全多层次的资本市场、完善投资者保护制度、推动证券行业的创新发展、加强事中事后监管等五个方面进行了完善。

当时的证券法修订草案涉及了注册制。

后来由于包括2016年初股市剧烈动荡等诸多因素，此后上述修订草案未再次提交全国人大常委会审议。

二、证券法修订草案要点

草案“一读”要点：

2015年4月21日，十二届全国人大常委会第十四次会议首次审议证券法修订草案。

修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，在推进股票发行注册制改革、健全多层次的资本市场、完善投资者保护制度、推动证券行业的创新发展、加强事中事后监管等方面进行了完善。

包括：

1.拟取消股票发行审核委员会制度，取消发行人财务状况及持续盈利能力等盈利性要求，规定公开发行股票，由证券交易所负责审核注册文件；

2.拟增设现金分红制度，要求上市公司在章程中需明确现金分红的具体安排和决策程序；

3.设专门一章加强投资者保护；

4.规定证券从业人员可以买卖股票，应事先申报本人及配偶证券账户，并在买卖证券完成后三日内申报买卖情况。

三、证券法修订草案“二读”要点

“二读”要点：

新版修订草案有两大变化：

1.部分创新举措直接暂停。

“一读”中设想创新性改革步伐放缓，包括注册制的推出、金融产品的创新、机构业务的创新、适当混业业务的创新等。

2.2015年底人大常委会授权国务院实行股票发行注册制改革，但目前改革相关准备工作仍在进行，具体改革举措尚未出台。

因此，对现行证券法“证券发行”的规定，暂不作修改，待实施注册制改革授权决定的有关措施出台后，根据实施情况，在下次审议时再对相关内容作统筹考虑。

4月11日，十二届全国人大常委会第九十三次委员长会议决定，在4月24日至27日召开的十二届全国人大常委会第二十七次会议上审议证券法修订草案。

《证券法》修订要点：

进一步完善证券交易规则，强化信息披露要求，加强证券市场监管，加大对证券违法行为的处罚力度，突出对投资者权益的保护。

1.收购

（1）强化持股达到百分之五的投资者的信息披露义务，进一步规范上市公司收购：

（2）要求投资者在持股变动公告中应当公告增持股份的资金来源以及在上市公司中拥有表决权的股份变动的时间及方式;对投资者违规增持的股份，明确在一定期限内不得行使表决权;

（3）在上市公司收购中收购人持有的被收购的上市公司的股票，在收购行为完成后不得转让的期限，由“六个月”延长为“十八个月”。

2.信息披露：

将现行证券法“证券交易”一章中“持续信息披露”一节扩充为专章规定，并修改完善：

扩大信息披露义务人的范围，增加信息披露的内容，明确信息披露的方式;

强化公司董事、监事、高级管理人员在信息披露中的责任;

明确信息披露的一般原则要求，强调信息披露应当真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂;

应当同时披露、平等披露。

3.证券交易

扩大应予严格规范的内幕信息知情人的范围，增加操纵市场的情形;

增加禁止利用未公开信息进行证券交易的规定;

进一步强化证券交易实名制的要求，禁止利用他人账户从事证券交易;

增加对程序化交易的规范;

规范上市公司停牌、复牌行为，防止上市公司滥用停牌、复牌损害投资者的合法权益。

4.监管：

提高执法权限、处罚力度

在认真总结2015年股市异常波动的经验教训基础上，增加证监会应当依法监测并防范、处置证券市场系统性风险的原则规定;

进一步发挥证券交易所的一线自律管理职能;

对涉嫌违法人员实施边控等措施;

加大对证券违法行为的处罚力度，完善处罚规则，提高罚款数额。

5.投资者保护：

设专章从规范现金分红、投资者适当性管理、先行赔付制度等方面强化投资者保护。

强调证券公司销售证券、提供服务，应当与投资者的风险承受能力相匹配;规定征集投票权制度，增加中小股东在上市公司中的话语权;规范现金分红，要求上市公司应当按照公司章程的规定分配现金股利;规定债券持有人会议和债券受托管理人制度，更好保护债券持有人合法权益。

规定先行赔付制度。

发行人因欺诈发行、虚假陈述或者其他重大违法行为给投资者造成损失的，发行人的控股股东、实际控制人、相关的证券公司、证券服务机构可以委托国家设立的投资者保护机构，就赔偿事宜与投资者达成协议，予以先行赔付。

6.多层次资本市场

将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所（新三板）和按照国务院规定设立的区域性股权市场三个层次;

考虑到国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权交易市场目前的发展情况，在证券法中对其只作原则性规定，授权国务院制定具体管理办法。

四、注册制：

具体内容暂不规定

15年12月，全国人大常委会授权国务院实施股票发行注册制改革。

目前相关准备工作仍在进行，具体改革举措尚未出台。

据此，对现行证券法第二章“证券发行”的规定，暂不作修改，待实施注册制改革授权决定的有关措施出台后，根据实施情况，在下次审议时再对相关内容作统筹考虑。

表格2：

股票发行注册制改革

资料来源：

政府网站，北京欧立信调研中心

事实上，去年下半年开始证监会已加快IPO审批，刘士余主席在2月证券期货工作会议等场合已经多次提出用两三年的时间解决IPO堰塞湖问题。

2016年1月-6月，IPO核发数量分别为7、9、15、14、9、16；7月-12月，IPO核发数量分别为27、26、26、28、39、51家。

数据统计上可见，IPO发行速度明显加快。

结合当前监管层收紧再融资的情况来看，这种去注册制之名、行注册制之实的做法，有利于监管层更好地把控二级市场股票供给的节奏，此外也体现了监管机构对于防范二级市场异常波动风险的监管理念。

第三节2005年证券法修订内容分析

第十届全国人大常委会第十八次会议修订修订草案共229条，其中新增加29条，修订95条，删除14条。

主要内容涉及：

1.完善上市公司的监管制度，提高上市公司质量；

2.加强对证券公司监管，防范和化解证券市场风险；

3.加强对投资者特别是中小投资者权益的保护力度；

4.完善证券发行、证券交易和证券登记结算制度，规范市场秩序；

5.完善证券监督管理制度，增强对证券市场的监管力度；

6.强化证券违法行为的法律责任，打击违法犯罪行为

7.关于社会普遍关注的分业经营、交易方式等几个问题的修订。

一、完善监管制度，提高上市公司质量

完善股票发行管理体制

目的：

建立证券发行上市保荐制度。

为了进一步完善股票发行管理体制，确保上市公司规范运作。

修订草案规定：

“发行人申请公开发行证券的，应当按照规定聘请证券公司担任保荐机构。

”“保荐机构应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，履行推荐发行人证券发行、上市和督导发行人规范运作等相关职责”，并规定了相应的法律责任。

增加股东高管诚信义务监管

目的：

增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任。

修订草案分别规定：

“上市公司董事、监事、高级管理人员负有诚信义务，应当忠实、勤勉履行职责，对上市公司披露信息的真实、准确、完整承担法律责任。

”“上市公司控股股东或者实际控制人负有诚信义务，应当确保其提供的文件真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，不得以任何方式损害上市公司和其他股东的合法权益”。

建立发行申请文件预披露制度

目的：

提高发行审核透明度，拓宽社会监督渠道。

建立发行申请文件的预披露制度，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息。

修订草案增加规定：

“发行人申请首次公开发行的，还应当预先披露有关申请文件”。

二、加强券商监管，防范化解市场风险健全券商内控制度

目的：

健全证券公司内部控制制度，保证客户资产安全，严格防范风险。

近年来证券公司风险不断暴露，主要是内控制度不严，大量挪用

客户交易结算资金，严重损害投资者利益，影响了证券市场的稳定。

修订草案做出规定，要求证券公司应当建立健全内部控制制度，保证客户资产的安全；证券公司应当采取有效隔离措施，防范公司与客户、不同客户之间的利益冲突；严禁任何机构或者个人以任何形式挪用客户交易结算资金、客户证券账户名下的债券、基金、股票等证券资产；要求证券公司必须将客户的交易结算资金存放在商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。

券商高管资格管理

目的：

明确证券公司高级管理人员任职资格管理制度。

加强对证券公司高级管理人员的管理。

修订草案规定：

“证券公司的高级管理人员，应当正直诚实，品行良好，熟悉证券法律、行政法规，具有履行职责所需的经营管理能力，并在任职前取得国务院证券监督管理机构核准的任职资格”。

增加券商固定资格要求

目的：

增加对证券公司主要股东的资格要求，禁止证券公司向其股东或者股东的关联人提供融资或者担保。

为了有利于证券公司更好地防范风险。

修订草案要求“主要股东及其实际控制人具有持续经营盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元”。

同时还规定“证券公司不得为其股东或者股东的关联人提供融资或者担保。

”

完善券商监管措施

目的：

补充和完善对证券公司的监管措施。

修订草案补充和完善了监管措施，

1.要求证券公司及其股东、实际控制人向国务院证券监督管理机构报送有关信息、资料；

2.可以委托会计师事务所、资产评估机构对证券公司进行审计或者评估；

3.对风险控制指标不符合规定的限期改正或限制其业务、限制分配红利；

4.对虚假出资、抽逃出资的股东限期改正并可责令转让股权；

5.对违法违规的证券公司高级管理人员取消任职资格；

6.对严重违法违规的证券公司责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销；

7.在证券公司清算时，优先偿付挪用的客户资产。

三、加强投资者权益保护

投资者保护基金制度

目的：

建立证券投资者保护基金制度。

为了维护证券投资者信心，保护投资者，参照国际上通行的做法，国务院有关部门正在筹建证券投资者保护基金，主要用于弥补被撤销、关闭和破产的证券公司挪用的客户交易结算资金缺口，以及经国务院批准需要动用基金的其它事项。

修订草案规定：

“国家设立证券投资者保护基金。

证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成，其征集、管理和使用的具体办法由国务院制定。

”

投资者损害赔偿的民事责任

目的：

明确对投资者损害赔偿的民事责任制度。

修订草案规定，内幕交易、操纵市场、欺诈客户行为人给他人造成损失的，应当承担赔偿责任；证券发行人及履行保荐职责的证券公司因虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任；上市公司的收购人或者控股股东利用收购损害上市公司及其他股东合法权益、造成损失的，应当承担赔偿责任。

四、完善证券发行、交易和登记结算

界定公开发行行为

目的：

明确界定公开发行行为，为打击非法发行行为提供法律依据。

由于现行证券法没有界定证券的公开发行行为，致使一些企业采取变相公开发行股票的方式向社会公众募集资金，社会危害性很大。

修订草案规定了公开发行行为，对非法发行规定了相应的法律责任。

增加发行失败规定

增加发行失败的规定，强化发行人的风险意识。

为了促进发行的市场化，降低证券公司采用单一包销方式所带来的承销风险，参照国际上通行的做法，引入发行失败制度。

修订草案规定：

“证券发行采用代销方式，向投资者出售的证券数量未达到拟公开发行证券数量百分之七十的，为发行失败。

发行人应当按照发行价加算银行同期存款利息返还证券认购人”。

改革证券账户开立制度

现行证券法第一百三十八条第二款规定：

“客户开立账户，必须持有证明中国公民身份或者中国法人资格的合法证件。

”

目的：

根据规定，境外公民和法人不得在境内开立证券账户。

但为了扩大对外开放，我国已经引入了合格境外机构投资者（QFII）投资境内证券市场，并允许境外投资者受让境内上市公司股份，因此需要对现行证券开户制度进行调整。

修订草案规定：

“投资者开立账户，必须持有证明中国公民身份或者中国法人资格的合法证件。

国家另有规定的除外”。

规范证券登记结算业务

目的：

增加规范证券登记结算业务的要求，防范结算风险。

为了保障证券市场的安全运行，需要在证券法中明确规定结算业务的基本要求和保证交收的基本原则、措施和手段。

修订草案规定：

“证券登记结算机构为证券交易提供净额结算服务时，应当要求结算参与人按照货银对付的原则，足额交付证券和资金，并提供交收担保。

”“在交收完成之前，任何人不得动用用于交收的证券、资金和担保物。

”“结算参与人未按时履行交收义务的，证券登记结算机构有权按照业务规则处理前款所述财产”。

五、完善证券监管制度，加强监管力度

建立多层次的资本市场体系

目的：

为建立多层次资本市场体系留下空间。

为了满足不同层次的资金需求，拓展中小企业融资渠道，完善股权转让制度。

修订草案规定：

“依法公开发行的股票、公司债券及其他证券、证券衍生品种，发行人申请上市交易的，应当在依法设立的证券交易所上市交易；不申请上市交易的，可以在证券交易所或者经国务院批准的其他证券交易场所转让”。

目的：

现行证券法规定的国务院证券监督管理机构依法履行职责时可

以采取的措施需要进一步予以完善。

修订草案增加监管机构的执法手段和权限，包括明确监管部门在日常监管中的执法措施，有权查询有关单位和个人的银行账户；查阅和复制与被调查事件有关的工商登记、税务、海关、户籍、房地产、通讯记录等资料；对有转移或者隐匿涉案财产或者伪造、毁灭重要证据迹象的，可以冻结或者查封；限制被调查事件当事人的证券买卖；对不予配合的当事人，可以申请公安机关传唤等。

这些执法手段对于监管部门及时查明案情、打击违法犯罪至关重要。

六、强化证券违法行为的法律责任

现行证券法在实施过程中反映出的一个重要问题是法律责任的规定需要进一步补充、完善，并使之更具操作性。

为此，修订草案在法律责任中从五个方面增加了相应的规定：

1.明确规定证券发行与交易中的赔偿责任。

2.追究控股股东或实际控制人的民事责任和行政责任，如证券发行申请经核准后，发现不符合法律、行政法规规定条件的，发行人的发起人、股东、实际控制人有过错的应当承担连带责任，并可处罚款直至追究刑事责任。

3.增加证券公司的责任规定，包括违法承销、未依法履行保荐职责、未按规定报送文件或保存资料等情形下的责任。

4、加大上市公司、证券公司有关高级管理人员和直接责任人员的责任。

发行人有欺诈发行、虚假陈述的，证券公司有违规从事承销、保荐的，对其负有责任的高级管理人员和直接责任人员可给予警告、罚款等处罚。

5、规定了证券市场禁入制度，对严重违法人员禁止其在一定期限直至终身不得从事证券业务或者不得担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。

七、金融分业经营

现行证券法第六条“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。

证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”的修订。

征求意见过程中，对于这个条款的修订有两种不同看法：

一是认为金融业的分业经营和管理的格局基本没有变化，因此这条不需要修订；二是认为随着金融改革不断深化，过去实行严格分业经营的做法在实践中已经开始被突破，目前已经出现在集团控股下分设银行、证券、保险机构的模式，而且最近国务院已经批准商业银行设立基金管理公司试点，批准保险资金按一定比例直接进入资本市场，这些做法都已突破分业经营的限制。

最终，修订草案在原条款不动的基础上增加了“国家另有规定的除外”，将两种不同意见协调折中，具体问题具体分析。

八、证券交易方式

现行证券法第三十五条“证券交易以现货进行交易”的修订。

征求意见过程中，对于这个条款的修订有两种不同看法：

一是认为交易方式是一种市场行为，只需要证券监管部门进行核准，不必写入证券法，因此建议删除此条；二是认为现行证券法规定我国只允许现货交易，排除其它任何交易方式，不利于证券市场长期稳定健康发展。

实践证明国际上通行的证券股指期货期权等交易形式，不但活跃了证券市场，也是一种避险工具。

最终，这条内容修订为“证券交易以现货和国务院规定的其他方式进行交易”。

同时，值得关注的是，国外一些期货交易所已推出中国股指期货，交易对象包括中海油、中国铝业、中国人寿、中国电信在内的16家中国公司股票构成的指数期货合约。

如果国内不能开办金融期货交易品种，不能提供股指期货等风险管理工具，可能形成我国股票的现货市场与股指期货市场在境内外割据，不利于我国资本市场的安全运行。

考虑到国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确指出“建立以市场为主导的品种创新。

研究开发与股票和债券相关的新品种及其衍生产品”，开发新的证券交易品种已成为我国资本市场稳定发展的必要条件，因此建议证券交易除现货交易外还允许其它方式进行交易。

九、融资融券

现行证券法第三十六条“证券公司不得从事向客户融资或者融券的证券交易活动”和第一百四十一条“证券公司接受委托卖出证券必须是客户证券账户上实有的证券，不得为客户融券交易。

证券公司接受委托买入证券必须以客户资金账户上实有的资金支付，不得为客户融资交易”的修订。

将现行证券法第三十六条修订为：

“证券公司从事向客户融资或者融券的证券交易活动，必须遵守国家有关规定”。

同时，删除现行证券法第一百四十一条。

征求意见过程中，对于这个条款的修订有两种不同看法：

一是认为融资融券存在一定的风险，建议这两条仍然保留不作修订；

二是认为这两条有必要进行修订：

其一，“融资融券”是资本市场发展应具有的基本功能，各国资本市场均建立了证券融资融券交易制度,通过融资融券可增加市场流动性，提供风险回避手段，提高资金利用率；其二，融资融券是以后实施期货等金融衍生工具交易必不可少的基础。

因此建议国家应制定有关融资融券规定，在严格监管条件下，分步组织实施。

十、国企炒股

现行证券法第七十六条“国有企业和国有资产控股的企业，不得炒作上市交易的股票”的修订。

国有企业和国有资产控股的企业是否允许买卖股票问题应当由国有资产监督管理的有关法律和法规规定。

因此，将这条修订为“国有企业和国有资产控股的企业买卖上市交易的股票，必须遵守国家有关规定”。

十一、银行资金流入股市

现行证券法第一百三十三条第一款“禁止银行资金违规流入股市”的修订。

考虑到银行资金入市属于银行监管范畴，受商业银行法等法律的调整，没有必要在证券法中规定，而且对于其它渠道流入的违规资金都应限制。

参照十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“拓宽合规资金入市渠道”、“建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制”和考虑《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》鼓励合规资金入市的意见，修订草案将此条修订为“依法拓宽资金入市渠道，禁止违规资金流入股市”。

风险提示：

政策落地速度低于预期。