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2005年度房地产法律、法规、政策发展综述
方登发、任斌
[前言]刚刚过去的2005年是我国房地产法律、法规、政策等出现重大变化的一年,尤其是经营性项目国有土地使用权的出让方式发生了根本变化。
在国有土地使用权、房地产开发、销售、租赁和物业管理方面,国家和北京市均出台了相关法律、法规和政策性文件,进一步完善了有关规定,有利于我国房地产市场进一步走向规范。
我们结合工作中了解到的有关情况,将2005年度国家和北京市有关房地产方面的法律、法规和政策等分三个方面简述如下,以供业者参考。
第一部分国有土地管理有关法律、法规、政策
一、国有土地使用权出让的法律、法规、政策发展状况
1、2005年1月,国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,(下称《决定》,该《决定》于2004年10月21日发布,不属于2005年的法律性文件,建议删去),《决定》规定:
今后,省、自治区、直辖市人民政府非法压低地价进行招商的行为将被严格禁止。
违反规定出让土地造成国有土地资产流失,情节严重的将以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
2、2005年4月30日北京市国土资源局发布了《关于印发北京市出让国有土地使用权招标拍卖挂牌办法的通知》(下称《通知》),《通知》明确了《北京市出让国有土地使用权招标拍卖挂牌办法》已经市政府同意自2005年5月1日起施行。
《办法》41条规定,2002年8月16日北京市国土资源局和房屋管理局印发的《北京市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权暂行规定》(京国土房管出[2002]717号)同时废止。
按照《办法》的精神,凡在规定期限内未全额支付征地补偿款者,将不得办理招标、拍卖、挂牌、协议出让或划拨等供地手续。
3、2005年8月1日,经北京市政府同意,北京市国土资源局颁布了《北京市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让底价确定试行办法》(下称《办法》),自2005年8月1日起施行。
《办法》规定国有土地使用权底价由市国土资源局会同市发展改革、建设、财政等行政主管部门确定,适用于北京市行政区域内,凡采用招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的底价确定。
4、从2005年9月以后,北京市国土资源局将优先考虑以下八种情况的用地需求。
一是保证中央机关在京单位和国防的用地需求;二是保证国家级重点工程的用地需求,如首都机场东扩项目等;三是保证像奥运工程场馆、六环路等市级重点工程、交通项目的用地需求;四是保证如奔驰汽车、现代汽车、摩托罗拉等本市现代制造业迁址用地及电子、高科技产业类项目的用地需求;五是支持各区县经济发展建设的用地需求;六是保证本市房地产业均衡发展的用地需求;七是保证如绿化隔离带建设、京津风沙源治理等城市生态建设的用地需求。
八是保证农村地区基础设施建设和旧村改造的用地需求。
5、2005年8月5日,国土资源部印发 《土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范》(下称《规范》),自2005年9月1日起施行。
《规范》要求规范土地利用现状数据确认办法,确保土地规划修编数据客观真实。
《规范》规定,土地现状数据须严格按照规范确认,并且一经确认不得擅自修改;土地现状数据的现状时点为2004年10月31日(以下统称“统一时点”),土地现状数据为“统一时点”的土地变更调查数据或土地利用更新调查数据。
6、2005年10月24日,国家税务总局发布了《关于合作建房营业税问题的批复》(国税函[2005]1003号,下称《批复》),内容如下(建议明确《批复》所针对的对象):
鉴于该项目开发建设过程中,土地使用权人和房屋所有权人均为甲方,未发生《中华人民共和国营业税条例》规定的转让无形资产的行为。
因此,甲方提供土地使用权,乙方提供所需资金,以甲方名义合作开发房地产项目的行为,不属于合作建房,不适用《国家税务总局关于印发〈营业税问题解答(之一)〉的通知》(国税发[1995]156号)第十七条有关合作建房征收营业税的规定。
二、土地方面的其他法律、法规、政策发展状况
1、2005年1月7日,农业部第2次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》(下称《办法》),,自2005年3月1日起施行。
《办法》规定,农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途,流转期限不得超过承包期的剩余期限,不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。
县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。
2、2005年1月,在国土资源部公布的“2005年国土资源工作要点”中,特别强调对全国土地的管理“继续实行从严从紧的建设用地供应政策”。
这种说法给2005年全国的土地供应定了一个“基调”。
3、2005年2月7日为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发20051号)、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发200428号)精神和最近召开的全国国土资源厅(局)长会议要求,就加强和改进土地开发整理工作有关问题通知各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局),新疆生产建设兵团国土资源局如下:
(1)完善指导思想,进一步明确土地开发整理工作方向
按照部《土地开发整理若干意见》(国土资发2003363号)确定的指导思想和基本原则,进一步明确土地开发整理工作方向和重点。
土地开发整理工作要以提高农业综合生产能力为出发点,大力开展基本农田整理,促进补充耕地数量、质量、生态三者统一;要落实《全国土地开发整理规划》(国土资发200369号),积极实施重大工程,促进项目布局的相对集中;要建立项目指南发布制度,促进资金与资源合理配置,向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜;要进一步下放项目管理权限,促进合理确定项目管理权责,改进项目管理方式,全面提高土地开发整理工作水平。
(2)组织实施重大工程,全面落实土地开发整理规划
《全国土地开发整理规划》确定了土地整理、复垦、开发的七项重大工程。
(3)力开展基本农田整理,突出土地开发整理重点
(4)加强和改进项目管理,提高土地开发整理工作水平
(5)切实做好有关工作,发挥土地开发整理综合效益
4、2005年4月6日国土资源部关于废止部分部门规章的决定(中华人民共和国国土资源部令第28号),决定废止《国土资源部决定废止的部门规章目录》所列的以下部门规章:
《矿产督察员工作暂行办法》(地质矿产部令第8号)
《地质矿产部内部审计工作规定》(地质矿产部令第13号)
《地质灾害防治管理办法》(国土资源部令第4号)
5、《北京市国有建设用地供应办法(试行)》(京政发[2005]6号)(32条),第3条规定北京市国有建设用地供应遵循以下原则:
保护农用地,控制国有建设用地总量;有计划统一供应;促进节约和集约利用土地;对经营性用地实行公开交易。
该办法自2005年5月1日起施行。
《北京市人民政府批转市土地管理局贯彻国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知意见的通知》(京政发〔1993〕2号)和《北京市人民政府办公厅关于区县工业小区、乡镇工业小区规划建设若干问题的通知》(京政办发〔1994〕85号)同时废止。
6、《2005年全国土地利用计划》显示继续从严从紧控制建设用地总量农地转用实行指令性管理,不准突破;违反规划、超计划用地的,追究责任。
根据十届人大三次会议审议通过的2005年全国土地利用计划总量指标,经国务院批准,国土资源部日前将《2005年全国土地利用计划》(以下简称《计划》)下达各地。
2005年将继续从严从紧控制建设用地总量。
7、2004年11月23日由最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)共28条,自2005年8月1日起施行。
其主要内容包括3部分:
(1)土地使用权出让合同纠纷
(2)土地使用权转让合同纠纷
(3)合作开发房地产合同纠纷
8、2005年6月,北京市国土资源管理局就《征地补偿款监管比例实施意见(试行)(该实施意见自发文之日起实行。
)》发出通知,其主要内容如下:
(1)建设项目征地补偿款总计两亿元以内的(含两亿元),自市政府批准征地之日起,凡超过3个月领取市政府征地批复的,对征地补偿款实行百分之百监管;凡在自市政府批准征地之日起,50天内领取征地批复的,对征地补偿款实行百分之五十监管,同时征地单位必须出具对其余百分之五十在40天内全额支付的书面承诺书,方可领取征地批复;凡在自市政府批准征地之日起,51-70天内领取征地批复的,……
(2)建设项目征地补偿款超过两亿元的,自市政府批准征地之日起,凡在2个月内领取市政府征地批复的,对征地补偿款实行百分之五十监管,同时征地单位必须出具对其余百分之五十在1个月内全额支付的书面承诺书,方可领取征地批复;凡超过三个月领取市政府征地批复的,对征地补偿款实行百分之百监管。
(3)被列入市或国家重点工程的基础设施、公益事业建设项目,自市政府批准征地之日起,凡在2个月内领取市政府征地批复的,对征地补偿款实行百分之五十监管,同时征地单位必须出具对其余百分之五十在1个月内全额支付的书面承诺书,方可领取征地批复;凡超过三个月领取市政府征地批复的,对征地补偿款实行百分之百监管。
(4)凡在规定期限内未全额支付征地补偿款的,不得办理供地(招标、拍卖、挂牌、协议出让或划拨)手续。
9、2005年7月1日,国家税务总局、财政部和国土资源部联合发布《关于加强土地税收管理的通知》。
该通知明确要求各级地方税务、财政和国土资源管理部门要通过信息共享、情况通报、联合办公、联席会议等多种形式沟通情况和信息,加强部门间的协作配合,积极研究强化征管的措施、信息共享方式、协作配合办法,加强土地税收的管理。
土地税收管理再度加强纳税人出具完税(或减免税)凭证后,方可办理土地使用权权属登记手续。
10、2005年7月29日最高人民法院发布公告,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(下称《解释》)将于2005年9月1日起施行。
《解释》规定五种情形属于民事纠纷人民法院应当依法予以受理。
其中包括:
农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承等纠纷案件。
此外,对承包地征收补偿费用分配引起的争议,因其同样属于平等民事主体之间的纠纷,人民法院也应当依法予以受理。
11、2005年8月31日,为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)精神,强化土地执法监察,规范土地执法行为,依法维护土地管理秩序,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定,结合各级国土资源管理部门办理土地违法案件的实际情况,国土资源部制定了《查处土地违法行为立案标准》(国土资发[2005]176号)。
12、2005年9月中旬国土资源部下发紧急通知,要求从严从紧控制建设用地总量,坚决制止“以租代征”违法违规用地行为,用实际行动将土地闸门进一步收紧。
13、2005年10月,国土资源部等七部委联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》(下称《意见》),出台6项措施捍卫基本农田这条“红线”,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。
《意见》明确指出,严禁违法占用基本农田,除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外,其他包括房地产开发等非农业建设一律不得占用基本农田;符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目,必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。
第二部分房地产开发建设有关法律、法规、政策
一、房地产开发建设及保险有关规定
1、2005年1月12日《建设工程质量保证金管理暂行办法》(建质[2005]7号)发布并开始实施。
该办法是为了规范建设工程质量保证金管理,落实工程在缺陷责任期内的维修、修养责任,由建设部、财政部根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程价款结算暂行办法》和《基本建设财务管理规定》等相关规定制定。
。
2、《工程建设项目货物招标投标办法》于2005年3月1日起施行
2005年1月8日,国家发展改革委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局审议通过了《工程建设项目货物招标投标办法》,于2005年3月1日起施行。
的。
该办法适用于在中华人民共和国境内依法必须进行招标的工程建设项目货物招标投标活动。
3、2005年7月18日,国家建设部标准定额司发布《工程建设标准复审工作管理办法(征求意见稿)》,该办法的颁布是为了加强工程建设标准的复审工作,保证工程建设标准的质量和技术水平,促进新技术、新工艺、新设备、新材料的推广应用。
同时该办法规定标准复审结果应当由该标准的批准部门确认,并应当报国务院建设行政主管部门备案。
4、2005年8月5日中华人民共和国建设部、中国保险监督管理委员会发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》(建质[2005]133号),该意见自发布之日起施行,其主要内容如下:
根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国保险法》和《建设工程质量管理条例》,现就推进建设工程质量保险工作提出以下意见:
(1)该《意见》指出在工程建设领域引入工程质量保险制度。
建设工程质量保险对于化解工程建设各方技术及财务风险、维护社会稳定、促进建设各方诚实守信都具有重要意义。
(2)建设工程质量保险是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷引起的经济责任的方式,它由能够转移工程技术风险、落实质量责任的一系列保险产品组成,包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等。
其中,工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障。
大型公共建筑和地铁等地下工程、其他类型的工程、商品房的开发单位以及施工单位以及工程勘察单位、设计单位、监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等应积极投保相应的责任保险。
鼓励建设单位(或开发单位)牵头,就建设工程项目统一投保。
保险公司要通过各种手段对投保的工程项目进行检查,或进行技术风险分析评估,根据工程技术风险状况,逐步实行费率差异化,积极开发能满足工程建设需要的符合国际惯例、又适应我国实际情况的保险产品。
(4)各地建设行政主管部门和保险监管部门应共同推动工程技术风险评级体系的建立,并充分发挥各行业协会的作用,加强有关工程损失案例和数据的搜集与共享,推进实施建设工程质量保险制度。
二、房屋拆迁有关规定
1、2005年8月1日中华人民共和国最高人民法院公告《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(法释[2005]9号),该批复于2005年7月4日由最高人民法院审判委员会第1358次会议通过,自2005年8月11日起施行。
2、2005年10月31日,建设部,印发关于《城市房屋拆迁工作规程》的通知(建住房[2005]200号)。
通知进一步明确了该规程自2005年12月1日起施行。
其中第八条规定,在取得拆迁许可前,拆迁人应当对拆迁范围内房屋情况进行摸底,区分有产权证与无产权证房屋;第十三条规定,对于达不成补偿安置协议的,应当按照《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行裁决。
三、建设工程设计有关规定
1、2005年4月15日建设部发布《关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》(建科[2005]55号),通知明确了建筑节能设计标准是建设节能建筑的基本技术依据,是实现建筑节能目标的基本要求,其中强制性条文规定了主要节能措施、热工性能指标、能耗指标限值,考虑了经济和社会效益等方面的要求,各建设部门在实践中必须严格执行。
通知的主要内容如下:
(1)提高认识,明确目标和任务
(2)明确各方责任,严格执行标准
(3)加强组织领导,严格监督管
2、2005年4月,由建设部等单位共同编制的国内首部专门针对居民住宅建筑的强制性规范——《住宅建筑规范(暂定名)》的征求意见工作基本结束,《住宅建筑规范》(以下简称《规范》)正式版本将在2005年“五一”前后正式实行,未来不符合规定的住宅无法开工。
3、2005年6月,建设部下发《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》,该意见指出,各地要研究制定经济激励政策措施,对新建建筑推广“四节”(节能节地节水节材)和既有建筑节能改造给予适当的税收优惠政策,对示范项目要给予贴息优惠政策。
4、2005年7月,北京市建委、市规划委发布了《关于加强新建民用建筑工程执行建筑节能标准监督管理的通知》(以下简称《通知》),将实行商品房节能标准公示制度,并将商品房节能标准体现在销售合同中。
5、2005年8月31日,中华人民共和国建设部印发《工程建设工法管理办法》(建质[2005]145号),自发布之日起施行,原《建筑施工企业工法管理办法》(建建[1996]163号)同时废止。
6、2005年11月,建设部颁布《民用建筑节能管理规定》,该规定从2006年1月1日起,所有房地产开发企业都应当将所售商品住房的节能措施、围护结构保温隔热性能指标等基本信息在销售现场显著位置予以公示,并在《住宅使用说明书》中予以载明。
四、房地产开发行业与宏观管理有关规定
1、2004年12月31日中华人民共和国建设部办公厅印发《房地产市场信息系统建设工作纲要(试行)》(建办住房[2004]116号),该纲要是为加快推动房地产市场信息系统建设工作,充分发挥信息对房地产市场发展和宏观调控工作的引导作用,依据《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)、建设部等7部门《关于加强协作共同做好房地产信息系统和预警预报体系有关工作的通知》(建住房[2004]7号)和《关于加快房地产市场信息系统和预警预报体系建设的通知》(建办住房[2004]78号)的要求由建设部制定。
此纲要规定了房地产市场信息系统建设的基本工作思路:
以城市为单位,通过一定的信息平台,依托房地产管理的各业务系统,将分散于房地产开发、转让、租赁登记备案、权属登记等管理环节的市场信息有机整合起来,同时纳入与房地产市场发展相关的土地、金融等其他信息,形成全面客观地反映各地房地产市场运行状况的信息系统。
在此基础上,通过数据的分析和历史的比较,及时发现市场运行中存在的问题,准确判断市场发展趋势,有针对性地提出调控对策;通过市场信息的发布,增加房地产市场的透明度,引导企业理性投资、消费者理性消费。
2、2005年3月14日建筑业市场管理司印发《建设部建筑市场管理司2005年工作要点》(建市综函[2005]15号),明确建筑市场管理司2005年工作要点:
(1)继续抓好解决拖欠工程款工作
(2)创新工作机制,完善行政审批制度
(3)加强建筑市场监管体系中薄弱环节建设
(4)贯彻实施“走出去”的发展战略,完善对外开放政策
(5)抓紧做好《建筑法》修改工作
3、商务部、公安部联合颁布《典当管理办法》(以下简称《办法》),该《办法》将于今年4月1日正式实施。
据商务部市场建设司有关负责人介绍,《办法》规定典当行不得收当未取得商品房预售许可证的在建工程及外省(自治区、直辖市)的房地产。
4、2005年4月30日国务院《关于做好稳定住房价格工作的意见》,提出8条意见:
(1)强化规划调控,改善住房供应结构
(2)加大土地供应调控力度,严格土地管理
(3)调整住房转让环节营业税政策,严格税收征管
(4)加强房地产信贷管理,防范金融风险
(5)明确享受优惠政策普通住房标准,合理引导住房建设与消费
(6)加强经济适用住房建设,完善廉租住房制度
(7)切实整顿和规范市场秩序,严肃查处违法违规销售行为
(8)加强市场监测,完善市场信息披露制度
5、据新华社2005年5月11日电,国务院办公厅转发了建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》,政府对房地产市场的宏观调控措施进一步细化。
自2005年6月1日起,国家将对个人购房不足2年即转手交易的行为加大税收调控力度;今后“炒地”行为、转让“期房”行为都将禁止。
国务院办公厅还通知要求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题,作为当前加强宏观调控的一项重要任务。
6、二○○五年七月十四日,监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局和国务院法制办10个部门决定建立“招标投标部际协调机制”,并制定颁布了《招标投标部际协调机制暂行办法》。
招标投标部际协调机制的主要职责范围包括:
(1)分析全国招标投标市场发展形势和招标投标法律、行政法规和部门规章执行情况,商讨规范涉及多个部门招标投标活动的工作计划和对策建议;
(2)协调各有关部门和地方政府实施招标投标行政监督过程中发生的矛盾和分岐;
(3)通报招标投标工作信息,交流有关材料、文件;
(4)加强部门之间在制订招标投标行政法规、部门规章、规范性文件以及范本文件时的协调和衔接;
(5)加强部门之间以及部门和地方政府之间在招标投标投诉处理、执法活动方面的沟通;
(6)组织开展招标投标工作联合检查和调研;
(7)研究涉及全国招标投标工作的其他重要事项;
(8)研究需呈报国务院的涉及多个部门招标投标活动的重大事项。
上述职责范围,不包括政府采购的货物、服务招标投标,出口商品配额招标投标,以及标的在境外的对外经济合作项目和对外援助项目的招标投标。
招标投标部际协调机制采取定期联席会议的形式,会议每年召开一次例会,一般安排在每年7月,会议由国家发展改革委分管副主任召集并主持。
7、2005年10月12日中华人民共和国建设部颁布了《房地产估价机构管理办法》(下称《办法》),自2005年12月1日起施行,并同时废止1997年1月9日建设部颁布的《关于房地产价格评估机构资格等级管理的若干规定》(建房[1997]12号)。
《办法》规定房地产估价机构应当由自然人出资,以有限责任公司或者合伙企业形式设立,资质等级分为一、二、三级,并同时规定了各资质等级房地产估价机构的条件,规定一级资质房地产估价机构可以设立分支机构,二、三级资质房地产估价机构不得设立分支机构。
《办法》规定房地产估价业务应当由房地产估价机构统一接受委托,统一收取费用,房地产估价师不得以个人名义承揽估价业务。
该办法要求估价机构保管房地产估价报告及相关资料自估价报告出具之日起不得少于10年。
《办法》明确了资质许可机关或者其上级机关的监管责任,也明确了房地产估价机构的法律责任。
8、北京市建委发布《关于对2005年进京施工企业进行年度市场评价的通知》,通知要求在总结历年外地进京施工企业年度考核和信誉评价工作的基础上,结合《关于实行建筑业资质监督管理的通知》(京建法[2001]623号)文件的具体内容,继续对进京施工企业进行年度资质管理市场评价工作。
本次评价分为企业基础管理值和企业管理附加值两部分。
其中,企业基础管理值包括:
年度经营状况指标、用户及社会信誉评价指标、企业管理状况评价指标(质量、安全等)、企业依法经营情况评价指标和精神文明建设工作评价指标。
对劳务分包企业除以上指标外,设立队伍建设状况评价的辅助指标。
企业管理附加值包括:
工程安全质量奖项指标和其他各
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