学习考察中南四地市有形建筑市场与招标投标管理的体会.docx
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学习考察中南四地市有形建筑市场与招标投标管理的体会
七省市第七届建筑市场
与招标投标联席会论文
规范招标投标工作贵在机制创新
——学习考察中南四地市有形建筑市场与招标投标管理的体会
郑州市建设工程交易中心袁水懿
引言
为学习借鉴外地市有形建筑市场与招标投标管理经验,探索完善我市建设工程交易中心的发展思路,寻求政府对招标投标活动的有效监管途径,最近笔者有幸和同事一道,先后赴广州、深圳、厦门、武汉等地进行了学习考察。
四地市在构建工程建设统一的交易平台和创造公开、公正、公平、择优的建筑市场秩序等方面的实践做法,给了我们颇多启示,很值得学习借鉴。
通过这次考察学习,我们深感在有形建筑市场的健全和完善中尚有许多工作要做,规范招标投标工作贵在机制创新。
一、四地市交易中心的体制设置情况
四地市交易中心的体制设置较为健全,按照“国办发[2002]21号文件”精神,都已实现与政府招标监督部门的机构分设,场所配置合理,市场功能完善,程序运行规范,做到了“一市一场”(即一个城市只设一个交易中心),建设工程招标投标活动统一进场实行了公开交易。
1、广州交易中心经广东省委省政府、广州市委市政府批准,于2003年5月合并了广东省交易中心,成为广州地区唯一的有形建筑市场,负责依法组织广州地区房屋建筑、市政工程和行业工程(含水利、电力、交通、环保、电信等以及省属和中央托管工程)的总承包、专业和劳务分包、设计、监理、工程设备、施工设备、施工设备材料招标采购等项目的招标投标交易活动。
新启用的交易场所面积达3万平方米,拥有400多平方米的信息发布大厅,30多个对外服务窗口,14间适合不同类型的开标室,17间评标室,能容纳300多人的大型会议室和职工饭堂,特别是全封闭的评标区内提供了较好的工作和生活环境,设有专家服务餐厅和23套客房,具有完善的电子监控设备,所有评标项目实行封闭管理,以杜绝人为因素干扰,保证评标工作的公正性。
评标专家库现有3000余名专家,涵盖124个专业,其中专业工程评标专家就达1300余人。
目前,中心已建立了企业信息管理系统、评标专家管理系统、资格预审择优系统、计算机评标系统、评标专家语音自动通知系统、项目后期跟踪管理系统及招投标信息专业性网站,实现了交易业务流程与办公自动化运作的一体化。
2、深圳交易中心现有交易场所面积为4500平方米,拥有先进的工程交易及信息发布系统、各类现代化办公及服务设备和规范化的封闭评标区、开标室、答疑室、招标大厅以及职工餐厅等(为满足跨天连续评标的需要,他们还专门在场外设有一个统一管理的全封闭评标基地)。
从施工报建到施工许可的“一站式”窗口式办公,有交易中心负责日常管理。
目前,中心建成有技术先进的招投标交易系统、完善的信息公告发布系统、配备精良的会议监控系统以及以全市建设工程项目信息为主的专业性网站。
进场公开招标的范围涵盖市、区各行业及其各类工程项目。
评标专家库成员有1600余名,专业类别达40个,并建立了完善的评标专家分类培训及考核制度。
他们率先在国内启用了全封闭评标系统、“背靠背”答疑系统和自动启动的24小时不间断音像监控系统,制订了一套严格的监管制度和操作程序,在工程交易中全面运用了IC卡管理技术,从企业投标报名、队伍抽签、招标会、截标、开标会、专家评审等过程全面实现了智能化管理,实现了建设工程交易的“阳光作业”。
3、厦门交易中心于1996年10月成立,新启用的交易场所面积达4000平方米,设施齐备、功能完善。
在项目进场交易方面,目前除各类房屋建筑和市政工程项目进场外,水利、交通等各专业工程项目也全部进场公开交易。
该市在全国较早的推行了经评审的最低投标价中标和工程量清单招标,并实现了电子辅助评标。
4、武汉交易中心早在2000年就实现了与招标监督机构的分设。
分设后的主要职能有:
市场场所建设和物业管理与服务;建设工程报建登记工作;场内交易管理(具体负责统一投标企业入围选取方法;统一网上投标报名;统一开标、评标见证服务);统一收取交易服务费用、网员服务费用以及涉及建设工程管理的各项费用;施工许可管理,统一发放施工许可证;网络信息化建设;档案管理和统计工作;评标专家库的建设管理等。
目前,除其建委直管的房屋建筑和市政工程外,交通、水利、园林、环保、税务、信息等涉及建设的工程(包括劳务分包和装饰装修工程),都进入交易中心公开交易。
相关部门(包括行业分设的招投标监管部门)派驻人员在交易中心一条龙办公区联合办公,交易中心受政府委托进行一票制统一收费。
他们充分利用现代化的技术手段,建立了评标监控系统、企业信息管理库和建设工程信息的专业性网站,评标专家网库涵盖各行业部门的34个类别的专家成员,并实行了计算机随机抽取、语音通知专家和评标专家IC卡管理系统。
二、四地市交易中心机制建立的经验做法
四地市交易中心的运行机制都比较健全和完善,确保了全市各类建设工程招标投标活动的场内公开交易,实现了“一市一场”的运作。
考察中我们感触最深是他们都存在一个共同点,就是各级领导对交易中心建设和管理工作的高度重视,纪检监察部门的执法监察力度,各职能部门的各负其责和通力协作,以及在加强对招标投标活动监督中的不断探索和机制创新。
概括起来有以下几点:
(一)各级领导高度重视交易中心的建设和管理工作
广州交易中心目前已成为本地区各类工程建设项目公开交易的大平台,为规范工程项目交易行为发挥了重要作用。
该省从1997年开始进行建立有形建筑市场的试点工作,时任省委书记李长春对交易中心的建设和管理工作高度重视,多次做出重要批示,提出必须按照公开、公平、公正、择优的原则不断完善交易中心的各项工作,并三次到交易中心进行视察和调研。
广东省纪委相继出台了《关于进一步加强有形建筑市场管理若干问题的规定》、《关于建设工程项目场外交易行为的纪律处分暂行规定》;广东省建设委员会、计划委员会、监察厅出台了《省管工程项目进入建设工程交易中心交易管理暂行办法》。
领导的高度重视和各项管理规定的出台,为交易中心的建设和管理打下坚实的基础。
去年5月,中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在广东考察党风廉政建设情况时,专程到广州交易中心进行考察,听取了用市场机制配置资源、减少滋生腐败土壤的做法,并详细了解专业工程公开招标情况、工作程序和监督措施,鼓励工作人员要树立公共服务意识,提高管理水平,切实为企业和社会提供高效、便捷、优质的服务,并对交易中心的建设和管理工作给予了充分肯定。
由于当地各级领导对交易中心的建设和管理工作高度重视,深圳、厦门、武汉也分别以地方人大出台条例、市委市政府专门下发文件等形式,明确规定当地的所有工程建设项目全部进入了交易中心进行公开交易。
深圳市水务局还把其负责的水利工程的招标投标监督工作全部委托建设局进行了管理。
(二)明确了交易中心的法律地位
1、广州市政府早在1997年就发布了《广州市建设工程交易管理规定》的政府令,明确了当地交易中心的职责和工程建设项目进场交易的范围、程序,并对不进场交易和不按程序进场交易、不服从交易中心管理的,分别做出了给予警告、责令限期改正和相应处罚的规定。
1999年,广东省人大结合贯彻《招标投标法》,对《广东省建设工程招标投标管理条例》进行了修改。
修改后的《条例》明确了交易中心的性质、法律地位以及进场交易项目的范围、程序,规定“招标信息发布、(投标报名)邀请投标人、标底审定、投标文件递交、评标专家抽取、开标、评标”应当在交易中心进行,中标通知书发出应由交易中心确认,并对不进场公开交易的,明确了给予具体处罚的法律责任。
2、深圳市人大常委会于2001年修订并公布了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》,对当地交易中心的性质、地位以及建设工程招标投标活动进场交易的范围、程序环节做了明确规定,并对不依条例规定进场招标的给予工程合同价5‰以上10‰以下罚款的处罚规定。
厦门、武汉也都以市委市政府文件的形式专门下发了通知,对交易中心的性质、地位以及建设工程招标投标活动进场交易的范围、程序环节做了具体规定。
(三)充分发挥纪检监察部门的综合协调和监督执法作用
1、广东省人大常委会2003年通过的《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》明确规定,“监察机关依法对参与招标投标活动的国家机关及其工作人员实施监察,对有关行政部门及其工作人员履行职责情况进行检查,并依法调查处理违纪违法行为”。
广东省纪委、监察厅做出规定,属于依法应公开招标的房屋建筑和市政基础设施、工业、交通、能源、水利、邮电通讯、环保等专业工程项目,必须进入交易中心进行招投标活动。
对于应进而不进入或未经批准而私自发包的,以及不按规定的招标方式进行承发包的场外交易行为,要按照广东省《关于建设工程项目场外交易行为的纪律处分暂行规定》等有关规定,进行严肃处理,有关部门不予办理有关审批手续。
另外,当地建设、监察以及有关行政主管部门还建立了联席会议制度,由执法室主任组织定期召开联席会议,对进场工程项目交易过程中的难点、热点问题,及时进行协调解决。
遇到涉及专业部门的项目不进场交易和建设部门难以协调的问题,市执法室主任就立即出面协调解决,或者直接找相关专业主管部门领导谈话,促其当场做出检讨。
广州市纪委执法室主任在座谈时说,“省纪委明确规定,领导插手招投标一律撤职,纪检执法人员不作为一样处分。
工作中我们只看法规和规定,不看哪个领导和部门,(工程项目统一进场交易)这一点决不放松,也决不手软。
”
2、考察其他几个城市的纪检监察部门也都积极为交易中心的建设和管理工作保驾护航,执法监察力度非常大,确保了按规定应进场交易的各类工程建设项目的招投标活动进场公开交易。
深圳市纪检监察部门建立了工作协调机制,涉及各专业工程进场交易和招投标管理方面的文件,都由纪委监察局牵头组织制定,并选派一名处级干部常驻市场办公,每天深入一线监督检查日常工作。
武汉市还专门成立了执法监察领导小组,由分管副市长兼组长、各委局领导为成员,定期召开会议,小组成员随工作调动及时向市政府报告后重新下文进行调整。
领导小组办公室设在交易中心,纪检组专设人员驻场办公,经常监察工程进场的落实情况。
纪委还专门下发通知,要求各行业主管部门及其领导要高度重视工程建设招投标项目进场交易工作,并把工程是否进场交易作为其责任考核目标,每年进行考核,年终到各委局检查工程进场的落实情况,及时召开座谈会协商研究工作。
在考察座谈中,驻场办公的武汉市纪检监察人员深有感触的说,“近年来,我们通过进行对专业工程的进场情况、招投标制度的贯彻情况、基本建设程序的执行情况等方面的专项检查和个案查处突破,通过纪委常委和有关领导分批到各地调研交易中心的建设发展情况,可以说找准了这一块儿执法监察工作的重点以及建设领域存在的问题和成因。
”
(四)积极探索招投标规范运作的规则和管理办法
1、广州市建委、发改委、监察局于2005年初联合下文,进一步规范了投标人确定方式、评标委员会和评标办法。
在投标人确定方式上增加了正式投标人的数量,规定“招标人应在招标公告中事先明确资格预审的标准和方法。
满足资格预审条件的投标申请人不少于5家,低于12家的全部进入,超于12家资质要求不低于一级的项目按资格预审的标准和方法择优选择12家(择优资料以交易中心建立的企业信息档案库的相关资料为准)、资质要求不超过二级的项目直接随机选择12家(以促进低资质民营企业发展和给予其一定的竞争空间)。
在评标委员会和评标办法上,他们把工作中心放在对工程价格的控制和监督上,严把资格审核关,不允许三级企业能承接的工程人为提高资质标准而只能让一级或二级企业承揽。
对于国有投资工程招标人不派评委,评标全部由评标专家进行。
评标分技术标、经济标两阶段进行,淡化技术标(针对其弹性大、不好控制的特点),采用评审工作制,除超41层的建筑物、120以上的构筑物、80米以上的房屋工程和大型桥梁、隧道工程方可采用综合评标打分法外,其他均采用工程量清单报价、经评审的最低报价中标法。
2、深圳早在2001年修订的《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》中就做出了公开标底的规定,即“标底是招标人控制工程造价的最高限价,标底应当在投标截止日期3日前同时向所有投标人公开”,从而有效制止了倒卖标底和私自泄露标底现象。
2004年深圳市政府印发的《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定》,在实现了“公开、公正、公平”的基础上,推出了一系列“择优”的措施:
一是建立了政府投资工程预选承包商制度,成立了预选承包商资格委员会(建设、监察、法制等部门及专家组成,常务副市长任主任,日常办事机构设在建设行政主管部门),每年一次定期受理承包商申请,对其资质、财务状况、质量保证体系、年产值和纳税额、信用记录等方面集中组织资格审查,实行动态考核管理制度,确定的预选承包商名录在政府公报和建设信息网上公布。
只要预选承包商名录中符合投标报名条件的均可参加投标,招标人不得在招标时对承包商进行资格预审。
二是建设工程实行低价中标,针对工程不同特点推行了五种评标办法:
①对于具有通用技术、性能标准或招标人对其技术、性能无特殊要求的园林、土石方等简易工程项目,不再进行评审,一律以现场竞拍方式实行最低价中标;②对于非简易工程,采取从最低价开始评审的方法,当投标人的投标报价明显低于成本、可能影响工程质量、安全和工程进度的,评审专家应劝其自动放弃投标,不同意放弃的必须向招标人交纳其投标报价与标底或最高报价限价之间差额的履约保证金;③对于技术复杂、施工难度大的工程,可以采用投标人报价的平均价下浮3%—8%的方法评标,有低到高逐个筛选,最终由评委对较低的1—2家进行评定,技术标仅评审是否合格;④对于个别技术特别复杂、施工有特殊技术要求的工程,由建设行政主管部门组织专家论证,提出意见报政府办公会议批准后,方可采用综合评估法,但商务标计分权重不少于总分的50%,以尽量避免人为因素干扰;⑤对于应急建设工程,招标人参照工程造价部门公布的上年度同类工程中标价相对标底的平均下浮率提出工程合同造价,然后在符合报名条件的预选承包商名录中采用抽签方式确定中标人,预选承包商不必做标书,只签文件同意即可,从而打破了围标和串标现象。
三是限制了招标人的部分权利。
①规定单项工程招标人不准进行资格预审,②招标人不得出评委(即招标人派出的1/3评委)参加评标工作,有效遏制了招标人不规范行为的发生。
四是对于低价中标工程,全部强制采用差额担保,由交易中心统一收取银行出具的保函证明或现金后,方可办理施工许可,有效限制了盲目报低价的恶性竞争。
五是成立了公务署,具体负责政府工程代建制的推行,被形象的称之为“交钥匙工程”。
3、厦门推行经评审的最低投标价中标和工程量清单招标并实现电子辅助评标,在全国算是比较早的。
在招投标活动的监管中也采取了一系列切实可行的办法:
⑴对于财政投融资资金投资占控股或主导地位的建设工程项目,随机抽选确定招标代理机构,并实行招标代理保证金制度,在交易中心设立统一的招标代理保证金专户,规范了招标人和招标代理行为。
⑵发售招标文件实行不记名制度,投标人购买招标文件不必提交任何证明手续,杜绝了泄露潜在投标人和围标串标、买标卖标现象。
⑶解答投标疑问实行网上答疑制度,招标人不组织投标预备会(答疑会)和踏勘项目现场活动,投标人认为有必要的可自行踏勘项目现场,若存在投标疑问,应以不署名形式通过电子邮件或书面形式传递给招标人;所有招标答疑内容、招标文件澄清修改通知以及招投标活动其它变更通知均通过建设与管理信息网公布。
⑷审查投标资格采用资格后审办法,对投标人的资格审查一律采用资格后审办法,招标人应当在招标文件或资格后审文件中载明资格后审的条件、标准和方法。
资格后审工作由招标人或其委托的招标代理机构组建的资格后审评审委员会负责,开标前在交易中心公开筛选,招标办、公证处、工商局现场共同监督。
⑸投标担保金由交易中心统一收取,设立资金专库存放,避免了招标人与投标人之间的互相扯皮。
⑹有关招投标活动实行不强制投标人参加制度出席投标预备会、踏勘项目现场、参加开标会、参加资格后审、投标咨询答辩等活动不是强制性的,由投标人自行决定,并自行承担由此可能产生的风险,但不作视同自动放弃投标及没收保证金处理。
⑺推行经评审的最低投标价中标法,实行工程量清单计价。
招标工程预算造价为招标最高控制价,是招标文件的组成部分,应当在截标前20天公布。
⑻招标文件中评标标准和办法的设定要淡化技术标(一般不进行技术标量化评审,只作合格与否的评审),突出商务标,重在价格竞争(即经资格后审、唱标并通过技术标定性之后,从商务标上先选价格最低的7家进行评定)。
⑼评标委员会分为商务标评标委员会和技术标评标委员会,商务标评标委员会独立负责商务标投标文件评审,技术标评标委员会独立负责技术标投标文件评审,各评标委员会对各自评审结果负责。
4、武汉市在招投标活动的监督管理中,实行邀请招标灵活监督,即逐步放宽对民营、外商、台商全部投资的监督,而公开招标则严格管理”。
为加强国有投资或国有投资控股的招标投标管理,针对当前招标投标活动中存在的突出问题,结合实际采取了以下措施:
——公开招标(除大专院校的工程外)全部实行工程量清单招标,招标人应于开标时间的72小时前,在武汉建设信息网上按单位工程向社会公布工程预算控制价。
——评标时由评标委员会按规定确定合理的工程预算控制价下线。
当投标人的投标报价低于工程预算控制价下线时,其投标报价不参与评标价计算。
——招标人对投标申请人资格预审的结果在招标文件发售之前必须备案。
投标申请人拟派的项目经理不得同时担任两个(含两个)以上在建工程的项目经理。
对于技术要求特殊的工程项目,招标人可要求投标申请人及其项目经理具有类似工程项目施工经验和业绩。
除此之外,不得额外增加其它的附加条件。
——招标人在选择投标申请人入围投标时,要么按合格的投标申请人全部参加投标,开标后按投标报价得分高低排序,取前7名投标人的投标文件交由评标委员会评审;要么利用交易中心设置的摇号机现场在合格的投标申请人中随机选择不少于7家投标申请人参加投标。
无论采取哪种方法,招标人均必须事前在招标公告中确定。
——严格执行回避制度。
政府投资工程项目的评标,政府投资人不得作为专家和评标委员会成员参与评标,也不得委派其他人员参与评标。
评标委员会所有成员均从评标专家库中随机抽选,一个月内自动限制每位专家评标不超过两次。
——中标人无故撤换项目经理或撤换的项目经理在原中标工程完工之前参与其他项目投标的,纳入建筑业从业人员信息库给予劣迹记载,并由资质管理部门在资质年检时依据有关规定给予处理。
——招标代理机构实行“年检制度、业绩手册登记制度、代理合同备案制度、违规记分制度”,从业人员实行培训、考核和持证上岗制度,对连续两年信誉评价不合格企业视情节给予相应的处罚,建立和完善了代理机构信誉评价机制,包括评价指标、评价方式。
招标代理时应统一使用招标办制定的《招标代理协议合同》,代理人员不能代表招标方的评委身份评标、不得进入评标区域。
——制定统一的综合评标办法和评审指标设置分值,并以此为依据开发了评标软件系统,采取技术标书统一实行暗标评审、计算机评标与评委评标相结合的方式进行综合评定。
(五)交易中心功能和设施完善,程序运作统一规范
在我们考察的四个地市中,交易中心的功能、设施都很完善,各环节运作程序既统一又规范,保证了按规定应进场交易的项目都实现了进场交易。
交易场所均配置有监控系统,实行了开标、评标活动场所分离,评标区进行封闭式管理。
集中设置有能够满足各专业工程评标需要的专家库,评标专家实行计算机随机抽取、语音或电话录音通知。
整个交易过程和驻场办事窗口的手续办理都实现了网上一体化办公,上下衔接、环环相扣。
以建立的建设信息网为依托,开发建立了企业信息管理系统、评标专家管理系统、计算机辅助评标系统、项目后期跟踪管理系统等,充分利用现代化的技术手段,加强了各运行环节的监管。
1、在工程进场交易方面,大都实现了中心城区的所有招投标工程建设项目(包括各类房屋建筑和市政工程以及环保、水利、堤防、港口、公路、通信等专业工程建设项目)的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料采购的招标投标,专业承包、劳务分包和装饰工程的招标投标,全部纳入市建设工程交易中心进行交易。
2、在进场交易招标项目的监管方面,除深圳市水务局把其负责的水利工程的招投标监督工作全部委托建设局进行了管理外,其他各专业工程项目(包括另外几个城市)招投标监督,采取的都是“统一进场、规则一致、各自监管、(纪检监察部门)统一监督协调”的运作模式。
3、在评标专家库的建设方面,交易中心按照不同专业分别建立涵盖各行业的统一专家评委库。
专家评委名册由各相关行政主管部门按照国家规定的条件推荐入库,评委的抽取和通知在交易中心统一进行,实行计算机系统随机抽取进行、语音或电话录音通知,监督人员现场监督并签字确认。
4、工程建设手续“一条龙”服务窗口,全部实行计算机系统管理。
窗口办理人员当场接收、办理各种资料和手续,上下衔接、前后连贯,不再由窗口接收资料、返回部门或科室审批的方式。
相关业务部门或科室全部通过计算机系统对窗口办事人员和工程办理进展情况进行管理。
5、在统一运行程序和规范交易行为的运作上,他们根据当地的实际特点,采取了不同的运作模式,确保了所有进场交易的各类工程的基本建设程序完整、进场交易各程序环节统一。
广州交易中心行业管理受广东省建设厅、监察厅指导,归口广州市建委管理,各级领导高度重视,纪检监察机关派驻专职人员驻场办公,执法监察力度大,加之《广东省建设工程招标投标管理条例》对“招标信息发布、(投标报名)邀请投标人、标底审定、投标文件递交、评标专家抽取、开标、评标”等进场交易环节做了明确界定,以法律形式规定“中标通知书发出应由交易中心确认”,并对不进场公开交易的明确了给予具体处罚的法律责任。
深圳市除了纪检监察部门派员常驻市场办公监督外,由交易中心副主任兼任联合办事窗口(政务服务大厅)的副主任,负责日常管理工作。
政府赋予交易中心向进场交易双方出具《建设工程招投标程序完成证明书》,没有证明书的工程,不仅办理不了施工许可证和房产证,而且市财政局还不予拨付工程建设的后续资金。
武汉交易中心对各部门(包括专业工程的主管部门)派驻在交易中心一条龙办公区联合办公人员实行统一管理,并受政府委托负责“建设工程报建登记、施工许可证统一发放、进场交易档案管理和统计、一票制统一收费”等工作,被政府赋予了一定的行政管理职能。
以上这些运作模式,确保了各类工程项目进场交易,也保证了进场交易各程序环节的规范运作和不走过场,使交易中心(有形建筑市场)在工程建设项目管理以及整顿和规范建筑市场秩序中的作用得到了充分发挥。
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