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首都改革
首都改革
2007年第4期(总第4期)
北京市发展和改革委员会经济体制综合改革处
北京市经济与社会发展研究所体制改革研究部2007年6月29日
本 期 要 目
〔本期关注〕西方政府社会管理的发展阶段及其特点
以社会政策作为根本标准,可以将政府社会管理划分为三个发展阶段:
自由竞争市场经济时期的政府有限社会管理职能阶段、混合经济时期政府全面社会管理职能阶段或称福利国家社会政策阶段、全球化市场经济时期政府社会政策改革阶段或称工作福利国家阶段。
在这三个发展阶段中,分别都有与特定的经济与社会发展阶段相适应的政府社会管理职能、社会政策与社会管理措施。
〔改革快讯〕
◆国有资本经营预算即将试行
◆北京市出台“一老一小”大病医保新政策
◆北京市将建立四级人大代表联系网络
◆东城区街道及社区启用“社会救助数据库”
◆上海市开展“以房养老”试点
〔政策速递〕
◆国务院发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》
◆《农民专业合作社登记管理条例》2007年7月1日起施行
◆国务院发布《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》
◆《中央企业财务预算管理暂行办法》2007年6月25日起施行
◆国家发改委和建设部联合下发《城市供热价格管理暂行办法》
〔本期关注〕
〈编者按〉加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。
目前,我国社会管理的理论研究和实践探索都刚刚起步,许多问题尚待深入研究。
本刊现摘发一篇国家行政学院李军鹏教授介绍发达国家政府社会管理的文章,以期对我市社会管理体制创新实践有所借鉴。
西方政府社会管理的发展阶段及其特点
政府社会管理是指对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理,这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决。
政府社会管理的主要内容包括:
保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机。
政府主要通过制定和实施社会政策来干预社会事务,社会政策决定了政府的其他社会管理手段。
马歇尔在1965年出版的《社会政策》一书中就提出,社会政策是通过政府供给的对公民福利有直接结果的政策,其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。
因此,根据社会政策的不同,可以将西方政府社会管理过程划分为三个发展阶段。
1.自由竞争市场经济时期的政府有限社会管理职能阶段
指自由市场经济发展以来直至20世纪初人均GDP达到1000美元左右的阶段。
这时,政府的社会管理职能十分有限,主要是维护社会秩序和济贫的职能。
如:
从1870年到1913年,美国、英国、德国、法国、瑞典等西方主要发达国家政府公共支出占GDP的比重从10.8%提高到13.1%;1913年,美国、英国、德国、法国、瑞典等西方主要发达国家公共养老金支出占GDP的比重仅为0.4%。
这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是:
第一,社会管理以社会自我管理与社会自治为主,政府对社会基本上采取放任自由的态度,政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。
地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础,是公民社会不断发展的前提条件。
第二,政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。
维护社会秩序的主要目标是保护财产权,维持一种建立在财产权基础上的社会秩序,其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。
财产权利保护与社会秩序管理的法治基础是《民法典》。
《民法典》不仅是市场经济的法治基础,更重要的是社会管理的法治基础。
西方资本主义国家财产法律制度中较有影响的两大类法系,分别是以《法国民法典》和《德国民法典》为代表的大陆法系,以及以美国对财产权利的宪法保护为代表的英美法系。
近现代西方国家财产法律制度的核心是保护财产的自由权利,这一核心在资本主义财产法律制度发展的近两百多年历史中,尽管对财产权利的绝对性作了一定的限制,但其保护财产权利自由的全面性这一核心思想基本没有变化。
保护财产权利的法律制度的稳定,使得西方发达国家逐步走向成熟的市场经济和发达的民主政治,它是社会得以持续发展和长治久安的基础保障。
第三,政府承担济贫的职能,但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。
如:
1869年,在索里牧师的倡导下,英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社;1884年,英国的巴尼特牧师在伦敦东区贫民区首创了社区睦邻服务中心——“汤恩比馆”。
2.混合经济时期政府全面社会管理职能阶段或称福利国家社会政策阶段
指20世纪初至1978年左右,人均GDP由1000美元左右增长到8000美元左右的阶段,这个阶段既是福利国家建立与完善的阶段,也是市场经济发展下发达国家经济高速增长的黄金时期。
第一次世界大战前后,特别是20世纪50年代后,政府职能不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能,而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活,国家干预社会经济生活的职能日益强化,福利国家逐步建立和完善,集中表现在政府公共支出的不断增加,如:
从1960年到1980年,美国、英国、德国、法国、瑞典等西方主要发达国家公共支出占GDP的比重从28%上升到43%。
与此同时,政府补贴与转移性支出、公共养老金支出占GDP的比重也都在不断上升,政府补贴与转移性支出占GDP的比重也由1937年的4.5%提高到1980年的21.4%;公共养老金支出占GDP的比重由1913年的0.4%急剧上升为1980年的8.4%。
这一阶段政府社会管理的基本特点和主要经验是:
第一,建立完善的社会保障制度,建设福利国家或福利社会。
福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家;其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平,实现充分就业,建立完善的社会保障制度。
福利国家的根本特征是:
社会保障成为政府社会管理的主体。
发达国家的社会保障制度具有社会性、普遍性、公平性与互助性的特点。
主要表现在:
社会保障项目普遍性强,涉及面广,致力于实现社会保障的全民化,如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等社会保障项目基本覆盖了人口的绝大多数,其中丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100%;养老金基本上覆盖全体雇员。
1995-1996年,英国、法国、德国、瑞典等国社会保障总支出占GDP的比重分别为22.8%、30.1%、29.7%、34.7%。
第二,建立和完善基本社会关系管理制度。
建立资本与劳动合作的社会制度;完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度;同时,发展社会自治和社会自我管理。
第三,始终注重提高消费需求,以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。
政府同时起到弥补市场失灵与社会失灵的双重作用。
运用社会政策手段调节收入分配,维持正常需求,保障经济持续发展;运用公共部门承担社会安全保障责任,维持社会和谐。
混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式,它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。
福利国家模式主要包括两种,一种是西欧和北欧的福利国家模式,一种是美国、日本为代表的福利社会模式,福利国家建设落后于西欧国家。
1999年,美国政府支出占GDP的比重为31.6%;至2001年,美国政府用于社会保障、医疗保险与补助等社会性公共服务支出占政府预算支出的比重仍然高达50%以上。
3.全球化市场经济时期政府社会政策改革阶段或称工作福利国家阶段
指1978年后至今人均GDP由8000美元增长到26000美元左右的阶段。
20世纪80年代以来,随着政府改革的过程,政府社会管理职能与社会政策不断调整和改革,政府缩减了某些社会福利项目的支出。
但是,由于西方发达国家仍处于经济快速增长的黄金时期,虽然政府公共支出与社会福利支出的增长趋于缓和,除极少数国家外,大多数国家都没能从根本上改变政府对经济的干预,财政支出总量并没有减少。
美国、英国、德国、法国、瑞典等主要发达国家政府补贴与转移性支出占GDP的比重仅由1980年的21.4%上升为1995年的23.2%;公共养老金支出占GDP的比重仅由1980年的8.4%上升为1993年的9.6%。
这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是:
第一,以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向,以人力资本投资为核心,将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。
20世纪90年代以来,社会政策的重点发生了转移,社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。
第二,以充分就业政策为核心,将“福利”转变为“工作”,并适度限制福利支出的增长,达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。
近年来,欧盟国家普遍把发展经济作为解决就业的根本出路,通过大力发展中小企业和第三产业、改革福利制度、实施就业培训计划和就业促进计划、保护就业人员利益、完善政府公共就业服务机构等措施,不断强化政府就业公共服务职能。
欧盟国家失业率水平不断降低,2001年,瑞典失业率降低为4.0%,丹麦失业率降低为4.3%,荷兰失业率降低到了3%以下。
英国布莱尔政府1997年上台后,采取一系列鼓励就业的政策措施,失业率不断降低,截止2004年8月21日,英国的失业率仅为2.7%。
布莱尔政府促进就业的主要措施有:
政府专门成立了由财政大臣担任主席的就业政策委员会,统一制定全国的就业政策;提出“削减福利开支,提倡劳动福利”的口号,实施再就业“新计划”;加强职业教育和技能培训,政府新设立了学习与技能委员会,为失业人员免费进行有针对性的培训,培训后的再就业率为60%左右;建立就业服务机构,并对就业困难人群提供特殊服务;提高最低工资,扩大对低收入家庭的税收优惠。
第三,主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。
福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段,如法国60年代每年只有11000个组织成立,到1990年就有60000多个私人社团成立;在德国,每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个,翻了近3倍。
瑞典公民社会的参与率世界最高,创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。
第四,重视社会资本、重视社区建设与社区发展。
20世纪80年代以来,人类社会出现了向社区回归的发展趋势,即社会社区化或社会人文化的趋势。
如前美国总统克林顿所领导的EZEC行动特区和企业社会计划,就是通过自下而上的全面动员,向社区授权,从而复兴美国、重建社区和福泽人民。
英国在1990年颁布了社区照顾法令,经过三年实践检验,于1993年在全英推行。
(作者:
国家行政学院公共管理教研部李军鹏)
〔改革快讯〕
◆国有资本经营预算即将试行
日前,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署试行国有资本经营预算工作。
会议同意财政部、国资委提出的意见,决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算,地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。
试行国有资本经营预算的三个原则为:
一是统筹兼顾、适度集中。
统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要,合理确定国有资本收益分配比例。
二是相对独立、相互衔接。
国有资本经营预算与政府公共预算分别编制,既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性,又要与政府公共预算相互衔接。
三是分级编制、逐步实施。
按照国有资产分级管理体制,国有资本经营预算分级编制,并根据条件逐步实施。
国有资本经营预算的试行意味着,中央国有企业只向国家上缴税收而不上缴红利的局面将成为历史。
◆北京市出台“一老一小”大病医保新政策
北京市政府日前出台了《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和大中小学生及婴幼儿大病医疗保险制度的实施意见》,本市150万城镇户口在校学生及学龄前婴幼儿和30万城镇无医疗保障老年人将享受到看病报销的待遇。
从2007年9月1日起,本市城镇户口家庭只需按每人每年缴纳50元,超出650元起付标准的医疗费用,可按70%的比例报销,一个医疗保险年度内累计最高可报销17万元;10月1日起,本市尚无医疗保障的城镇老年人,每人每年缴纳300元后,超出1300元起付标准的医疗费用,可按60%的比例报销,一个医疗保险年度内累计最高可报销7万元。
政府每年将拿出4个亿补贴这项大病医疗保险。
◆北京市将建立四级人大代表联系网络
据北京日报6月21日报道,本市将建立四级人大代表联系网络,使各级代表在了解民生,反映民意,构建社会主义和谐社会首善之区方面发挥更大的作用。
从横向上,要完善改进现有的市人大常委会主任、副主任接待代表和市人大常委会组成人员联系代表制度,建立市人大常委会各工作机构与本领域代表的联系制度;从纵向上,要建立全国人大代表、市人大代表、区县人大代表以及乡镇人大代表四级代表联系网络。
与此同时,街道工委要以代表工作为主要内容,成为代表与选举单位之间、代表与选民之间联系和丰富闭会期间代表活动的平台。
此外,市人大常委会代表联络室还将建立代表建议网上查询系统,建议市人大常委会建立代表履职情况登记、统计系统,不断加强信息化建设。
◆东城区街道及社区启用“社会救助数据库”
6月28日起,东城区十个街道及社区将逐步启用“社会救助数据库”,居民的救助申请将实行网上批复。
数据库还可自动分析,对申请人的困难程度进行排序,优先救助更困难的家庭。
启用数据库后,近2万困难人群的个人基本信息等基础数据全部被采集到数字信息平台上,电脑将对这些数据进行自动分析排序。
据悉,年底全市将启用这套数据库。
◆上海市开展“以房养老”试点
上海市公积金管理中心开展“以房养老”方案研究和试点工作最近取得实质性突破,此方案将在一户家庭中先行试点。
试点方案暂定名为“以房自助养老”协议,侧重于居家养老,事先完成房屋产权人的变更,区别于金融机构“倒按揭”的盈利性行为。
其主要做法是:
65岁以上的老年人,可以将自己的产权房与市公积金管理中心进行房屋买卖交易,交易完成后老人可一次性收取房款,房屋将由公积金管理中心再返租给老人,租期由双方约定,租金与市场价等同,老人可按租期年限将租金一次性付与公积金管理中心,其他费用均由公积金管理中心支付。
公积金管理中心所购的“以房自助养老”房屋,最终用于廉租房。
〔政策速递〕
◆国务院办公厅日前发出《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。
《意见》要求,要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,按照完善社会主义市场经济体制的总体要求,采取理顺关系、优化结构,改进监管、强化自律,完善政策、加强建设等措施,加快推进行业协会改革和发展,逐步建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系,充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。
行业协会的体制机制改革,要实行政会分开,改革和完善监管方式,调整、优化结构和布局。
◆国务院近日公布《农民专业合作社登记管理条例》,自2007年7月1日起施行。
为确认农民专业合作社的法人资格,规范农民专业合作社登记行为,《条例》明确了设立、变更和注销农民专业合作社的有关程序和要求,规定农民专业合作社由所在地的县(市)、区工商行政管理部门登记。
◆国家发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》经国务院同意,已下发施行。
《方案》提出,要积极稳妥推进资源性产品价格改革。
理顺煤炭价格成本构成机制。
推进成品油、天然气价格改革。
完善促进节能减排的财政政策。
健全矿产资源有偿使用制度,改进和完善资源开发生态补偿机制。
制定和完善鼓励节能减排的税收政策。
抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品(设备、技术)目录及相应税收优惠政策。
抓紧出台资源税改革方案。
适时出台燃油税。
研究开征环境税。
研究促进新能源发展的税收政策。
实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。
◆国务院国资委发布《中央企业财务预算管理暂行办法》,自2007年6月25日起施行。
《办法》规定,企业应当建立财务预算管理制度,组织开展内部财务预算编制、执行、监督和考核工作,完善财务预算工作体系,推进实施全面预算管理;企业应当在规定的时间内按照国家财务会计制度规定和国资委财务监督工作有关要求,以统一的编制口径、报表格式和编报规范,向国资委报送年度财务预算报告;国资委依据本办法对企业财务预算编制、报告及执行工作进行监督管理,督促和引导企业切实建立以预算目标为中心的各级责任体系。
◆国家发改委和建设部近日联合下发《城市供热价格管理暂行办法》。
《办法》规定城市供热价格由供热成本、税金和利润构成,并实行分类热价。
原则上供热价格实行政府定价或政府指导价,利润按成本利润率不高于3%或者净资产收益率高于长期(5年以上)国债利率2—3个百分点核定。
制定和调整居民供热价格应当举行听证会,调价方案要向社会公告。
国家发改委、建设部要求各地价格主管部门和供热行政主管部门,根据当地情况制定实施细则,因地制宜、循序渐进地推进供热价格改革。
在调整供热价时要采取对低收入居民不提价或少提价,以及补贴等措施,减少调价对其生活的影响。
联系人:
陈克祥赵永珊
电话:
(010)66415588-0443(010)82011021
E-mail:
chenkx@yongshanzhao@
传真:
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