关于加快节能建筑推广的政策思考.docx

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关于加快节能建筑推广的政策思考

关于加快节能建筑推广的政策思考

当前建筑能耗已经成为社会能源消费的主要领域，占到社会总能耗的30%左右。

凉州正处于城市化快速推进阶段，发展节能建筑，有利于提高能源使用效率，缓解能源紧张状况，推进节能减排。

从发达国家的经验来看，政策激励是推动节能建筑发展的重要手段。

凉州应进一步强化政策引导，加快推进建筑节能发展。

一、节能建筑的内涵与特征

（一）内涵

节能建筑是按节能设计标准进行设计和建造（改造），使其在使用过程中降低能耗的建筑。

与建筑相关的能源消耗包括建筑材料生产用能、建筑材料运输用能、房屋建造及维修过程中的用能以及建筑使用过程中的建筑运行能耗。

在建筑的全生命周期中，大部分能源消耗在建筑使用过程中，因此，节能建筑界定的范围仅指建筑使用能耗，其中采暖、空调、热水供应、炊事、照明、家用电器、电梯等能耗约占30%，门窗造成的能耗损失占40-50%，通过建筑物的热损失约20-30%。

节能建筑强调提高建筑中的能源利用效率，即积极主动的高效用能，通过节能材料的应用、先进技术的使用、合理设计的调和，达到用户在使用过程中减少能源消耗。

在这其中，合理设计重要性大于技术因素，技术系统的重要性又大于单纯材料。

由于节能建筑具有良好的保暖效果，即房间温度不会随着室外气温的变化而大幅度变化，有着自然的冬暖夏凉效果，被称为自然空调房。

（二）节能建筑具有公共性

对建筑进行节能改造或投资的行为，除了给居民带来一定的效用（舒适性的提高及节能收益）外，还产生外部效益，如控制能源消耗，减少建筑对环境的污染，提高建筑宜居性，改善城市热岛效应，推动产业技术进步等。

研究显示，在建筑物上增加5%的节能投资，可减少40%的碳排放；通过优化建筑内部环境还能使工作人员综合生产率贡献提高16%。

同时，节能建筑可带动30多个产业的发展，有巨大的市场潜力。

据估计，我国今后10年由新增节能建筑所带动产业的年产值达到800亿元以上，拉动国民经济增长约一个百分点，提供80-100万个工作岗位。

由此可见，节能建筑带来的收益包括私人收益和公共利益两部分，私人利益的收益方是节能建筑的消费者，而公共利益的收益方是社区民众乃至整个城市的居民。

虽然社会取得巨大的生态和经济收益，但社会并不会向采取节能行为的人或企业支付报酬，因此，节能建筑具有正外部性，具有部分公共物品的属性。

（三）节能建筑的推广需要通过政策引导

节能建筑在建造阶段增加的成本投入主要由开发商和消费者通过市场博弈来分担。

对于开发商来说，建造节能建筑意味着投资和风险的增加，并对施工质量提出更高要求，开发商为了保证自己的收益，必将大部分增加的成本转嫁给消费者，但提高售价不利于建筑出售，与非节能建筑相比，价格高的节能建筑很难形成竞争优势，增加了开发商的风险。

尤其在目前商品房市场总体需大于求的情况下，开发商更致力于追求用更少的资金在更短的时间完成资金周转，从而获取更多利润。

因此，开发商缺少投资动力。

对于消费者而言，其获得减少能源费用支出、改善居住环境等收益与所付出的成本即超出部分的房价相比，显得微不足道。

对于既有建筑而言，用于节能改造的投资如果全部由消费者来承担，按目前的能源价格水平，至少需要5-10年，甚至更长的时间才能收回，对消费者缺少吸引力。

因此，开发商和消费者都只追求短期利益最大化，不愿意承担更多成本，节能建筑难以成为开发商的自觉行为。

节能建筑成为一个“市场失灵”的领域。

而解决外部性的有效办法是让外部性内部化，政府通过补贴、减税等手段，使节能行为的成本下降，刺激更多的消费者或开发商参与，使节能建筑的外部性在经济上得以体现。

因此，节能建筑的实施需要发挥市场和政府的双重作用，在消除市场外部性上，尤其显示出政策引导的重要性和必要性。

二、凉州节能建筑发展现状

我国从20世纪80年代起开始推行节能建筑，目前已制定实施《节约能源法》、《民用建筑节能条例》、《建筑节能管理条例》等法律法规。

但从目前来看，我国对节能建筑仅有原则性规定，仅靠建筑节能设计标准这个单一手段，政策引擎动力不足，缺乏相关的国家产业政策支持和有效的激励政策引导，对各利益主体的行为难以规范和制约，节能效果不显著，需要进一步完善法规政策体系。

凉州节能建筑应用起步较晚，发展较快，也存在政策激励不足等问题。

（一）凉州节能建筑工作取得初步成效

凉州自2002年起实施建筑节能，在政策制度建设、试点示范、新技术应用等方面成效初显。

一是初步建立节能建筑政策体系。

制定出台《关于凉州市建筑节能工作的若干意见》、《凉州市建筑节能管理办法》、《阳光屋顶示范工程实施方案》等政府规章和规范性文件。

2004年7月1起开始强制实施居住建筑节能设计标准，2008年2月起新建的12层（含）以下居住建筑必须使用太阳能光热系统。

目前我市新建建筑全面实施节能50%标准。

二是试点示范工程成效显著。

累计完成节能建筑示范项目800万平方米，盛世钱塘等9个项目被评为国家级示范项目，阳光屋顶示范工程6个项目（总装机容量5.9兆瓦）列入国家光伏发电建筑应用示范项目。

实行节能与保障性建设相结合，建成500万平方米节能型经济适用房小区。

三是新材料、新技术成功应用。

无机保温砂浆外墙保温系统等节能新材料、新技术广泛应用。

绿色建筑科技馆项目集成使用了建筑物自动遮阳，无动力通风系统，环保、合理化外围护系统，索乐图日光照明系统，智能化外遮阳、通风百叶系统，雨水收集和中水回收系统，势能发电电梯，太阳能、风能、氢能发电技术，用能在线监测和控制系统，温湿度独立控制空调系统等10项最新技术。

四是开展公共建筑能耗监测。

编制完成了《凉州市国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设实施方案》，启动了凉州市公共建筑能耗监测平台系统建设，至2009年完成44个大型公共建筑能耗监测，建筑面积约128万平方米。

开展市区政府机关办公建筑和大型建筑能耗基本信息和用能现状调查。

五是市场主体参与度逐步增强。

Xx建设集团开展节能施工技术研究，形成了部、省级施工法，世贸协安房产成立专门从事高层建筑太阳能应用等研究的建筑科技研究院，jd房产、lc集团等房地产企业积极开发节能住宅；涌现出y牌集团等一批服务节能建筑的技术创新型企业，成立了凉州市建筑节能分会等中介机构。

目前，我市已编制完成《凉州市建筑节能发展规划（2010-2015）》，规划提出：

新建、改建、扩建建筑将全面执行节能建筑标准，到2015年，既有居住建筑完成改造50%，公共建筑完成改造100%，全市家用空调、公共建筑空调等用电设备的实际平均能耗率均下降25%以上。

（二）存在的问题

1．既有建筑节能改造难度大。

据不完全统计（2006底数，之后没有新的统计数据），凉州既有建筑总面积33130万平方米，其中非节能建筑32210万平方米，占97%以上。

非节能建筑中，居住建筑约占93.3%，公共建筑占6.7%。

因既有建筑结构形式多样、建成年份不一、使用目的各异，改造技术难度大；多元化的产权结构，业主诉求多样，协调难度大；既有建筑量大面广，资金筹措难度大；缺少建筑能耗基准线，评估难度大。

2．政策法规体系不够完备。

凉州虽然出台了《凉州市建筑节能管理办法》等制度，但政策强制性不足，对一些违规行为缺乏处罚依据，对区（县、市）考核约束力较弱。

同时，政策系统性有待加强，缺少节能建筑管理的配套技术文件，如规范、标准、构造图集、施工工艺；没有建立节能检查的监测监管体系；节能建筑产品质量认证制度不健全等。

3．缺少必要的激励机制。

凉州建筑节能尚处于起步阶段，目前对节能建筑的建设、设计、施工、产品生产企业和研发机构缺少必要的政策激励。

对企业而言，开发节能建筑增加了建设和维护过程中的资金投入、技术应用和施工中的风险和难度，企业积极性不高。

既有建筑节能改造一次性资金投入大，回报周期长，缺少经济补偿政策，业主积极性较低。

4．建筑能耗评估体系滞后。

建筑能耗评估能较准确测算建筑物的能耗数值，可以为节能建筑的达标、改善等提供判断标准。

缺少建筑能耗评估体系是新建节能建筑难以在市场机制下运行的最主要障碍，由于评价模糊，节能建筑难以成为内涵清晰的建设思路，难以形成明确的投入产出机制，因而难以此提高产品价格和竞争力，相反，节能评价滞后导致开发商违规成本低廉，执行节能政策和标准不足；购房者也无法根据图纸或在房屋现场做出是否是节能建筑的判断。

5．新能源和可再生能源的使用率较低。

太阳能、风能等新能源和可再生能源在建筑上的使用，由于技术、成本、政策、宣传等方面的原因，尚处于试点阶段或小范围使用阶段，总体使用率偏低。

三、国外节能建筑政策借鉴

西方主要发达国家从1973年能源危机时开始发展节能建筑，经过30多年的努力，新建建筑单位面积能耗减少到原来的1/3-1/5，其中节能政策的作用功不可没。

（一）发达国家节能建筑主要政策举措

1．美国。

为了积极鼓励节能住宅发展，美国政府从立法、经济补贴和税收减免等各方面大力推进。

在税收减免方面，新建节能住宅建筑可以获得税收减免。

节能建筑设备也可获得税收减免的优惠，根据能效指标不同减税额度分别为10%或20%。

例如，节能型洗衣机、热水器减免50-200美元；地热采暖、太阳能热水和采暖系统最多可减免1500美元。

同时，美国政府还实施低收入家庭住宅节能计划，为低收入家庭免费进行节能改造，主要包括美国能源部保暖协助计划、健康部低收入家庭能源协助计划等。

低收入家庭节能计划的经济效益十分显著。

美国能源部为51000个低收入家庭的平均节能改造费用为2568美元，节约了低收入家庭13%-34%的能源开支，投资收益率达到130%。

该计划还带来良好的环境效益。

根据调查，投资低收入家庭住宅节能计划1美元，就能获得1.88美元的环境效益。

2009年1月，美国白宫发布的《经济振兴计划进度报告》强调：

近年内要对200万所美国住宅和75%的联邦建筑物进行翻新，提高其节能水平。

在危机重建之际，奥巴马政府却仍将节能建筑产业变革选择为美国经济复兴的重心之一，说明美国对发展节能建筑极为重视。

2．德国。

所采取的措施主要是改革生态环保税，提高建筑采暖用油等价格，并对热电联产等新技术应用实施税收减免。

德国《关于新建筑物节能法》要求新建筑物必须做隔热保温，违反此法律者罚款5万马克。

1999年，德国开始实行生态环保税收改革，同时适当提高了汽油和建筑采暖用油的税率，提高社会各界节约能耗的积极性，大力推动各种节能技术的研发应用。

2008年，德国施行税收同环保挂钩的做法，即耗能大户企业只有执行能源管理系统，才能获得减少生态税的优惠。

该还专门规定，如果房间没有安装节能窗户，租房者可以要求降低房租等。

2009年1月，德国要求新的建筑物，用于采暖和水加热的能源至少有15%来自可再生能源。

德国的节能指标非常细，有7个档次，每一个档次都有不同的政策要求和系统的技术指导，有强制执行的，有推荐执行的，有税收优惠的，有政府资金扶持的，材料应用指标非常清晰。

德国的“被动屋”（这种建筑采取了特殊设计，使得室内取暖主要来自“被动源”，如太阳光、室内电器的散热以及居住者本身散发的体温。

冬天即使没有热能泵，20平方米的房间只要安装两个75瓦的白炽灯，室温仍可达到20摄氏度。

）虽然造价比普通房屋高20%，但每平方米每年的取暖能耗为15千瓦，仅为普通房屋的1/10。

3．日本。

运用金融优惠制度，鼓励建筑采用节能措施，以较少的能量消耗获取舒适的居住环境条件。

如日本实行住宅金融公库贷款，只有满足79年标准才能贷款；对于高于92年标准住宅，可给予50-100万日元的额外贷款；对高于99年标准的住宅可获得额外贷款250万日元。

日本实行的金融优惠制度还包括住宅采用隔热构造的补贴贷款制度，采用太阳能热水器、节能型供水设备和供暖设备等的补贴贷款制度，及办公楼、饭店等建筑采用热泵设备的长期低息融资制度等。

正是在这一系列经济鼓励政策的推动下，从20世纪80年代开始，日本逐渐成为世界上能源利用效率最高的国家之一。

（二）发达国家节能建筑政策的特点

尽管各国制定节能政策的出发点不同，但采取的节能建筑政策措施大致可归纳为以下四个共同点。

1．建立完善的建筑节能管理体制。

节约能源一直是德国的一项基本国策。

节能与可再生能源利用，联邦层面由环境部负责，为了深入推进建筑节能，由联邦交通建设和住房部、环境部以及KFW银行共同出资成立了德国能源署（DENA）。

在各级政府的高度重视和推动下，技术、政策、法规等多管齐下，逐步形成了政府主导、市场主体、全社会参与的良好格局。

德国非常重视能源统计工作，联邦政府设有联邦统计局，其16个州也都设有统计分局。

2．注重节能建筑立法。

许多国家不仅制定了节能法，还专门制定了一系列建筑节能法规、标准等法律文件。

美国1978年就制订了《能源政策法》，德国1976年实施生效了《关于新建筑物节能法》；而日本制定的建筑节能法则要求建筑业主能自主进行节能应用，规定以“热损失系数”作为判断建筑物节能性的标准。

德国节能法规定新建建筑必须符合能耗标准要求，鼓励在新建建筑中应用节能技术和对老建筑进行节能改造，德国柏林在1990-2000年就投资10亿马克改造了6200座板式建筑，并通过政府机构、专业人士及鉴定专家对在建及已建成建筑进行严格的监控，保证所有建筑的能耗符合现行法律的规定和要求。

3．采取经济政策鼓励建筑节能。

在西方发达国家节能建筑推广较好的国家，政府都有相应经济激励政策。

如美国对新建节能建筑减税，凡在国际节能规范（IECC）标准基础上节能30%-50%以上的新建建筑，每套可以分别减免税1000美元和2000美元；欧盟则提出了包括开征能源税、税收减免、补贴和建立投资银行贷款等规范性的财税政策。

4．加强节能与开发并重的科学研究。

主要开展三个方面的研究工作：

节能建筑技术研究，主要是节能建筑综合研究，建立节能型建筑体系；注重太阳能、地热等建筑新能源的开发利用；节能建设试点工程和样板建筑，如美国政府为取得制定节能政策的定量数据资料，由政府出面组织办公楼建筑和住宅建筑的节能型样板工程。

四、完善凉州节能建筑政策的建议

当前低碳发展、绿色发展成为许多城市的战略行动。

“十二五”凉州面临节能减排的任务将更加艰巨，发展节能建筑对建设资源节约型、环境友好型社会，打造生态型城市具有十分重要的作用。

为此，必须发挥政府的主导作用，强化政策激励，促进节能建筑发展。

（一）完善节能建筑政策体系。

结合《凉州市建筑节能发展规划（2010-2015）》，进一步完善节能建筑政策法规以及科技发展规划政策体系，发挥规划和政策的管理、引导和推动作用。

完善节能建筑行政监管体系，借鉴南京经验，成立建筑节能办公室，理顺与墙改办的关系。

抓紧制定节能建筑目标考核机制，强化考核“硬约束”。

建立节能建筑统计制度和节能建筑监督监测体系，动态跟踪全市建筑节能情况。

制定有利于节能建筑的新技术、新材料研发和推广应用的配套政策。

（二）建立完善节能建筑标准体系。

一是健全节能建筑技术标准，重点抓好国家级可再生能源应用示范、重大科技创新项目，以光伏发电建筑应用试点为抓手，规范光伏发电系统与建筑结合的相关设计标准和图集、施工技术规范、验收规范和运行管理规则等问题。

加强建筑节能的技术储备，积极开展建筑节能技术的研究开发和推广应用。

对成熟的节能技术进行系统的整理，编制节能技术目录。

二是制定实施节能建筑能效测评和标识制度，对建筑物实施严格的强制性节能设计标准。

三是建立完善用能标准、能耗统计、能源审计、能效公示、用能定额、节能服务等硬性标准。

四是健全节能建筑产品质量认证制度。

五是加大安全性、节能性高的节能建筑材料开发。

（三）全面完善激励机制。

有效的激励政策不仅可以分担企业在节能建筑起步阶段的系列成本和风险，更能增强企业在节能建筑投入研发的决心。

同时会对全社会的居住理念产生长期的渗透影响，降低推行节能建筑的难度。

因此，应以“市场需求”为导向，重点激励购买节能建筑的消费者，拉动节能建筑的市场需求。

同时，可在某些环节兼顾对节能建筑开发商的激励，以多样化、多层次的经济激励政策措施，弥补节能建筑“市场失灵”。

建议：

对消费者购买节能建筑给予一定比例契税优惠，对既有建筑改造实行补贴；成立节能建筑发展基金，用于节能建筑开发以及节能、节水、节材等技术应用；对节能建筑设备实行优惠贷款政策、特别折旧和税收减免措施；对节能设备推广和示范项目实行补贴制度，评选节能建筑示范和试点项目；对节能建筑技术开发给予财政补贴政策；对建立相关检测实验室的给予财政奖励。

（四）大力发展新建节能建筑。

严格落实新建居住建筑全面执行建筑节能65%的设计标准，开展节能标准专项检查。

运用生命周期法对新建建筑从规划设计到建造施工再到居住使用进行全过程的节能评价。

积极开展新建项目示范，抓好凉州低碳科技馆、奥体博览中心等一批低碳节能建筑示范项目，继续在政府投资的保障性住房推行节能建筑。

以新城和城市综合体等重点项目为载体，推进节能建筑规划、设计、节能评估和管理。

积极推进新技术、新工艺、新材料的试点应用。

实施“阳光屋顶”计划，推动太阳能光伏发电等新能源在建筑领域的应用。

（五）循序推进既有建筑节能改造。

政府办公建筑产权关系和管理机制清晰，建筑类型和功能比较简单，节能改造示范效应明显。

因此，以高耗能的政府办公楼节能改造为切入点，局部改造与整体改造相结合，由点带面推广政府办公楼节能改造，再逐步推广到其他公共建筑和住宅小区。

建立完善建筑节能基础数据库，确立公共建筑节能基准线。

制定政府机构能耗定额，建立有效的能耗统计和考核体系。

同时，结合庭院改善、危旧房改善、背街小巷改善等城市有机更新和农村旧房改造等项目，统筹建筑实施节能改造，解决部分资金来源。

（六）积极探索节能建筑金融支持。

节能低碳建筑是房地产长远发展的“平衡基金”和控制资产泡沫的“对冲基金”。

建议鼓励发展节能房地产信托投资基金，通过多种方式为节能地产开发提供资金。

参照《美国绿色建筑LEED》，尝试建立建筑“碳积分”，将建筑节约的能源折算为相应的碳减排量，包项目碳排放指标作为招拍挂的因素之一。

推进金融创新，金融部门根据房地产项目的减碳量进行评级打分，以此授予不同额度的信贷。

同时，创投基金也将根据房地产项目“碳积分”，进行股权投资。

（七）发展建筑节能市场服务。

节能服务企业（简称ESC）集咨询、融资、设计、施工、调试、运营为一体，从节能改造所获节约的能源费用中收回投资，并与客户共享节能效益。

EMC能够最大限度地降低市场交易成本并节约能源，且客户一般不必投入资金或投入少量资金，得到了建筑业主和使用者的普遍认可和青睐，甚至被人形容为一道“免费的午餐”。

因此，凉州应根据不同规模、不同特点、不同技术重点的建筑节能需求，构建多层次的节能服务企业体系，鼓励形成节能服务战略联盟。

同时，积极培育发展节能建筑的专业资质建设单位、技术服务机构、中介评估机构，满足节能建筑市场需求。

建立建筑节能技术咨询服务管理制度。

（八）加强社会宣传力度。

目前公众生态节能意识淡薄是制约节能建筑推广的重要因素之一。

因此，应加强能源危机感和生态节能生活理念的宣传，强调全寿命成本的概念，宣传节能建筑消费期消耗低、维护运行成本低的优点，开展节能建筑咨询，吸引社会公众积极参与。

增强企业的法律责任和社会责任意识，提高做好节能建筑的主动性和自觉性。

完善信息公告制度，向社会发布节能建筑信息。

结合示范项目，举办节能建筑、“阳光屋顶”等现场会，组织消费者体验活动，增强人们的切实感受。

对相关的从业人员进行节能建筑法律、法规、标准与专业技术等知识的继续教育和培训。