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论我国的行政强制执行制度
论我国的行政强制执行制度
前言
行政强制执行是指行政机关或行政机关申请人民法院,对不履行发生效力的行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制其履行义务的行为。
主要包括行政机关依法自行强制执行和申请人民法院强制执行两种方式。
我国目前还没有关于行政强制执行的统一立法,全国人大常委会法制委员会从1999年3月起,着手调研起草了统一的《行政强制法》,到2002年4月,已形成《中华人民共和国行政强制法》(征求意见稿)及其说明,《行政强制法》意见稿对行政强制执行制度作了一些规定,2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议首次对行政强制法草案进行审议,2007年10月24日,十届全国人大常委会第三十次会议对行政强制法(草案)进行第二次审议,在对草案主要问题进行了六处修改后,常委会决定继续对草案进行审议和修改,这些都是很大的进步。
同时,我国经过近二十年的法制实践,各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。
首先,在主体上,形成了“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。
其次,在手段上,直接强制似远远多于间接强制。
再次,在程序上,则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。
最后,在监督与救济方面,则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。
但是,制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认,也不意味着法治化程度得到提高。
相反,从我国行政强制执行实践来看,目前还存在着大量问题,主要表现在,缺乏统一立法,执行权限模糊,手段混乱,程序不健全,责任和救济机制不健全等,这些问题的存在妨害了行政权力的运行,降低了行政执法效率,同时侵害了被执行人的合法权益。
本文正是从我国行政强制执行的现状出发,从宏观和微观方面找出我国行政强制执行制度存在的不足,并对完善我国现行行政强制执行制度提出自己的浅见。
一、行政强制执行的基本理论研究
在行政强制执行制度的形成过程中,其理论上的概念及结构都受到民事强制执行理论极其强烈的影响。
然而随着现代行政法的发展,以及行政任务的多样化和纠纷解决机制的多元化,完全依赖传统的强制手段有时未必有效,在对传统强制执行理论批判继承的基础上,出现或认同了多种新型强制手段,引发了行政法上的强制执行制度的结构变化,形成了更加适合现代行政法要求的理论体系。
(一)行政强制执行的概念演变及界定
在中国,“行政强制执行”这一概念的演变没有像“行政强制措施”那么复杂。
1983年的第一本行政法教科书《行政法概要》,在提出“采取行政强制措施行为”的同时,提出了“强制执行”这一概念,而且对这一概念一开始的定位并没有离今天多远。
《行政法概要》解释道:
“在行政法律关系中,当事人不履行其行政法上的义务时,国家行政机关可以采用法定的强制手段,强制当事人履行其义务。
这就是行政法上的强制执行,是一种具体的行政行为,又叫做行政执行。
”这一解释并没有指明具体的执行主体。
此后的著作、教材,除个别外,一般都有“行政强制执行”专门的章节,概念内涵也大体接近。
只是在两个问题上略有分歧:
一是在执行主体上,是否包括人民法院?
二是在外延上,是否包括即时强制?
关于行政强制执行的“执行主体”问题,在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)公布、实施前,大多数学者主张把行政强制执行活动限于行政机关的执行活动。
一种典型的解释是:
“行政强制执行,是指行政相对方逾期不履行行政主体做出的行政处理决定,有权行政机关依法采取必要的强制措施,迫使行政相对方履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。
”《行政诉讼法》公布、施行后,由于该法第66条规定对已生效的具体行政行为的执行,可由行政机关申请人民法院执行或者依法自行强制执行,大多数学者认为同立法“接轨”,始转而承认人民法院作为行政强制执行主体的地位。
如姜明安认为:
“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法上义务的相对人履行其义务的行为。
”[①]而且还有学者进一步指出,人民法院依行政机关的申请而强制执行已生效的具体行政行为,是一种“行政权的延伸”,这时的人民法院与行政机关之间的关系,是一种受委托或代理的关系。
但应松年教授认为:
“行政机关自身强制执行固然属于行政行为,但当行政机关申请人民法院强制执行,以法院审查同意下令强制执行时,它就是司法强制,不应再称为行政行为或具体行政行为。
”也就是说这时的强制执行行为已经因为委托授权而不再是单纯的行政行为。
关于行政强制执行的外延问题,对于行政强制执行包含《行政诉讼法》第66条所规定的对生效具体行政行为的执行,这一点是没有疑义的。
问题是,它是否包含即时强制。
按理说,这是一个不会发生的问题。
但我国确有个别学者持肯定的观点。
如杨海坤认为:
“行政强制执行是行政机关对当事人不履行行政决定时强制实施的行为。
行政强制执行包括紧急情况下的即时强制。
”事实上,如果以《行政诉讼法》第66条为“基点”讨论行政强制执行的外延,那么行政强制执行无论如何是不可能包括即时强制的,因为即时强制行为无法以相对人在规定期限内既不起诉又不履行为前提。
以下的表达已成为中国学者们日益趋同的认识:
“行政强制执行,是指在行政法律关系中,行政相对人不履行其应履行的法定义务时,行政机关或人民法院依法采取行政强制措施,迫使其履行义务,或者达到与履行义务相同状态的活动。
”
综上所述,笔者认为:
为了体现行政强制执行的准确主体和外延,行政强制执行的概念宜界定为公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务又不提起行政诉讼,有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。
(二)行政强制执行与相关概念辨析
由于行政管理范围的广泛性,行政权力的多样性,执行案件性质的多样性,在我国的行政法、诉讼法领域存在许多与行政强制执行相类似的概念。
1、行政强制执行与民事强制执行
从执行主体看,我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院;但在法律规定的情况下,也可以是行政机关。
这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。
从执行依据看,行政强制执行的依据是行政处理决定,即使在由司法机关强制执行的情况下,其执行依据也是行政处理决定。
而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
从执行对象看,行政强制执行的对象比较广泛,可以是物,也可以是行为和人身。
而民事强制的对象仅限于物。
从执行结果看,行政强制执行不存在执行和解,只能强迫义务人履行义务;民事强制执行则可以执行和解。
2、行政强制执行与即时强制
行政强制执行是作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时,行政机关或人民法院依法采取行政强制措施,迫使其履行义务的活动。
行政强制执行的依据必须是事先有一个确定行政相对人应履行义务的生效法律文书。
也就是说,行政强制执行是以使事先作出的生效法律文书所确定内容得以实现的行政强制,是与不以执行事先作出的生效法律文书为目的其它行政强制相对应的一种最根本的行政强制类型。
即时强制是指行政主体根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令,或者有发布命令的余暇但若发布命令并难以达到预期行政目的时,为了实现行政上所必要的状态,行政机关不以相对人不履行义务为前提,便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度。
即时强制是指不发布命令便直接对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度,也就是说,我们判断一个行政强制是否是“即时强制”是根据其实施程序来进行的。
但即时强制也不是即时行政强制措施,在理论上行政即时强制措施是行政即时强制过程中所采取的一项措施。
3、行政强制执行与行政强制措施
行政强制措施与行政强制执行均属于行政强制,两者也都通过一定的强制性措施表现出来,但二者仍有着明显的区别:
一是目的不同。
行政强制执行的目的在于强制相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态;行政强制措施的目的则是使相对人的人身与财产保持一定的状态,从而预防、制止或者控制正在发生或可能发生的违法行为或危险状态。
二是前提不同。
行政强制执行的前提是法定义务人不履行法定义务;行政强制措施不以行政相对人不履行法定义务为适用条件,而是以危害社会的行为或事件的发生为前提。
三是是动因不同。
行政强制执行的起因只能是义务人负有不作为义务而作为或负有作为义务而不作为的行为;而行政强制措施的起因,既可以是危害社会的行为,也可以是危害社会的某种事件的发生,甚或是某种状态的出现。
四是实施主体不同。
行政强制执行的实施主体包括行政机关和人民法院;行政强制措施的实施主体只有行政机关。
五是结果不同。
行政强制执行的结果是以义务人履行义务或达到与履行义务相同状态而结束;行政强制措施在情况调查清楚后,经认定不需要继续实施行政强制措施的,应该解除强制、恢复原状,经认定需要继续实施强制措施的,应依法采取相应的处理决定。
4、行政强制执行与行政处罚
行政强制执行与行政处罚的共同点在于,都是因当事人不履行法定义务所引起的。
但当事人不履行法定义务有两种情况,一种是,此法定义务非履行不可,由此引起行政强制执行,如纳税,当事人不履行纳税义务的,必须强迫当事人履行;另一种情况是,此义务已不可能再履行,故只能给予行政处罚,使其记取教训,以后必须履行义务。
如违反交通规则,闯红灯,此时只能科以罚款,使其以后遵守交通规则,不可能强制执行。
从性质上说,行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务,而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。
这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。
当然,行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容,但这种科以新的义务的目的,仍是为了履行原行政义务,并不以科以新的义务为结束。
这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。
实践中,也有以处罚代替强制执行的,即以处罚代替当事人必须履行义务的情况,如有些地方对农民侵占集体土地建房,行政机关不是申请人民法院强制拆除,而是以收取罚款结案,这实际上将起到怂恿违法的负面作用,是不可取的。
此外,行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。
行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照,责令停产停业以及行政拘留等手段;行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。
(三)行政强制执行权的性质
一个国家的行政强制执行权分配模式的合理与否直接关系到该国行政强制执行制度的完善。
而一个国家行政强制执行权分配模式的设计在很大程度上取决于该国对行政强制执行权性质的理解。
然而,在我国关于行政强制执行权的性质一直是一个争议较大的问题。
参考学者专家们的意见,结合我国行政强制执行的实践,笔者拟作出以下概括。
1、行政强制执行权是行政权而非司法权
有学者认为,行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,一项完整的行政权既包括决定权,也包括执行权。
前者解决的是义务的设定问题,后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。
行政强制执行权是行政权题中的应有之义,而不属于司法权。
也有学者认为,普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分,而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。
与此相似的观点认为行政强制执行是就行政机关或司法机关强制当事人所要履行的义务而言的,也就是说,无论是行政机关还是司法机关,它所执行的前提或基础是行政义务,即行政法律规范或行政机关设定的义务。
而使用的手段即强制执行措施则可能是行政的或司法的。
所以,从执行主体或形式上看,有些行政强制执行是一种行政行为,另外一些则为司法行为。
[②]笔者认为,无论从执行的形式,还是从执行的内容上,都应当把行政强制执行权界定为行政权,理由如下:
首先,衡量一种权力的性质,不是看这种权力是由谁行使的,而是看它是什么属性。
行政强制执行权的性质定位不应受行政强制执行主体的影响。
换句话说,我们不能简单认为行政强制执行权是由法院来行使的就是司法权,也不能认为是由行政机关来行使的就是行政权。
事实上,行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题。
无论是哪个机关行使行政强制执行权,其性质都不会改变。
按照行政强制执行主体来界定执行权的性质是得不出结论的。
就中国大陆的情况而言,法律将行政强制执行权既赋予了行政机关,也赋予了人民法院,如果按照执行主体来理解行政强制执行权的性质,在中国大陆行政强制执行权既可能是一种司法权,也可能是一种行政权。
同样,在美国不但有法院负责的强制执行,也有紧急法制中行政机关负责的强制执行,按照执行主体也难以界定行政强制执行权的性质。
我们判断一种权力的性质,不能仅仅以行使该权力的主体为标准,更应该考虑的是该权力的特性、解决的问题和运行的程序。
其实,行政强制执行权由哪些机关行使并不重要,重要的是不管哪个机关行使行政强制执行权,都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和程序。
其次,行政强制执行的执行内容是具体行政行为所确定的权利义务,而不是司法行为确定的权利义务。
换句话说,行政强制执行权应当解释为对具体行政行为的强制执行权,而不是对司法行为的执行权。
行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要,行使该权力的基础是具体行政行为具有最终的法律效力。
这里还需进一步明确的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或诉讼时效的具体行政行为,也可以是由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。
因此,从行政强制执行的内容来看,也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。
同时,根据行政行为的效力理论,行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。
从效力上看,无论是行政机关的执行行为,还是法院的执行行为,都是一种二次行为。
行政行为的执行是行政行为效力的具体体现,而行政强制执行权自然也归属于行政权的范畴。
再次,按照权力分立学说,行政本质上是一种执行行为,而司法是一种解决纠纷的活动。
一般意义上的行政是对法律的执行,而行政强制执行是对具体行政决定的执行,把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。
行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上,即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权时所要达到的目的,行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的,这种目的是通过行政行为来实现的。
行政机关的具体行政行为,有时行政相对人能自觉配合或履行,此时,行政强制权就无法表现出来,而有时行政相对人拒绝履行,这时法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。
因此,从本质上看,行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸,是行政权的特殊表现。
[③]
最后,对于英美法系国家以及法国来说,虽然法院参与了执行活动,但并不意味着法院在履行执行职能去代替行政机关具体负责执行,法院的参与仅仅体现了司法权对行政权的监督和制约。
事实上,无论是普通法系的英美国家,还是大陆法系的法国,在行政强制执行中法院只是通过对行政决定的审查而下达能否执行的决定,从来没有去具体实施执行活动。
如果把行政强制执行作为一个动态的过程来分析,法院只是参与了这个过程中的某一阶段的活动,其参与该活动的目的就是为了监督和制约行政权。
我们不能因为执行过程中法院的参与而把行政强制执行权界定为行政权。
笔者认为,凡是强制执行由具体行政行为确定的义务的(尽管在各国立法传统上,司法机关实施的执行行为肯定适用司法法而不是行政法)属于行政强制执行;相反,凡是强制执行由司法裁判确定的义务的,便属司法强制执行。
换句话说,行政强制执行是对行政行为的执行,司法强制执行是对司法行为的强制执行。
这种标准符合理性规律。
2、行政机关强制执行权是实体性权力而非程序性权力
表面看来,行政强制执行权只是落实先前已被确定下来的权利、义务关系,没有对行政相对人增加义务和负担,不产生新的权利、义务关系,因而仿佛应该只是一种程序性权力,而非实体性权力。
似乎行政强制执行权的存在仅有手段上的意义,而不具有目的上的意义。
然而仔细分析,我们可以看到行政强制执行行为具有明显的涉权性,直接涉及到相对方公民、法人的权益。
虽然,一方面它是在实现已经确定的法律关系:
但另一方面,其方法的强制性本身就使之具有了新的法律属性,也具有了干预相对方权益的独立属性。
行政机关采用强制手段迫使行政相对人履行其义务,完全有可能增加行政相对人的义务和负担,如执行罚。
另外,执行方法失当,执行程序违法均可能对相对人造成新的损害。
因此,行政强制执行权既有手段上的意义又有目的上的意义,是一项承上启下的实体性权力。
总之,行政强制执行权在实现原行政决定所确立的权利、义务关系的同时,可能对相对人增加义务和负担,可能产生新的权利、义务关系。
因此行政强制执行是一种实体性权力。
3、行政强制执行权是相对独立性质的权力而非辅助性质的权力。
行政强制执行权的相对独立性是指其形式上的附属性和行使上的独立性并存。
行政强制执行权就其形式而言,它是对行政决定的执行,其实施必须以一个有效的行政决定的存在为前提。
因此,行政强制执行权具有形式上的附属性。
但行政强制执行权就其运行过程而言,又表现出一种独立性。
行政强制执行权对公民权益的调整或干预是相对独立的,并不完全依附于其它的行政行为。
行政强制执行权与行政决定权在本质上和法律特征上,是完全不同的权力类型,有不同的行为主体,涉及不同的权利、义务关系,依照不同的原则、遵循不同的程序,表现为不同的法律关系。
在行政强制执行法律关系中,一方是依法拥有强制执行权的行政机关或法院,即执行主体;另一方是依行政决定而负有义务的义务人,即被执行主体。
但不能由此得出结论,认为行政强制执行法律关系的内容,就是行政机关或法院的强制执行权和行政决定所确定的义务。
因为,强制执行的目的,不是确定义务人有无以及有什么样的义务,而是执行主体凭借强制执行权强制被执行主体履行义务,实现行政决定所确定的义务。
为此,执行主体可以科以被执行主体新的义务,即使不科以新的义务,被执行主体对强制执行也负有容忍的义务。
并且,行政强制执行权能否最终实施的决定权也独立于行政决定。
如相对人自动履行了行政决定所确定的义务时,由执行主体遵循另外的程序决定是否执行。
因此,行政强制执行与行政决定是不同的两个法律关系,行政强制执行权应视为相对独立性质的权力。
(四)行政强制执行的种类
总体而言,我国行政法上的强制执行可以进行两种分类。
一种是分为行政机关实施的强制执行和由法院实施的强制执行;另外一种是分为对行政行为的执行和对司法行为的执行。
本文中所论及的仅仅是对行政行为的执行。
一个国家的行政强制执行种类是否合理有效,直接关系到一个国家的行政强制执行的顺利进行,体现着一个国家行政法制建设的程度,关系到一个国家的和谐与否。
笔者在此结合我国行政强制执行的理论,作以下归纳。
第一、依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准,分为间接强制和直接强制。
间接强制是通过间接办法强制法定义务人履行义务。
又可分为代执行和执行罚。
代执行,又称代履行,是指义务人不履行法定义务,而该义务又可由他人代为时,有执行权的机关可请人代替法定义务人履行义务,再由法定义务人负担费用,称为代执行。
例如,拆除违章建筑,人民法院可请人代为拆除,再由不履行拆除义务的法定义务人负担费用。
代执行是一种比较缓和的执行方式,因而有很大的实用价值,但仅限于可以代执行的作为义务,因而在范围上又受到一定限制。
代执行的程序一般为告诫、代执行和收取费用三个阶段。
执行罚是义务人不履行法定义务,而该义务又不能由他人代为履行,有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务,促使其履行义务的执行方式。
例如,对到期不纳税款者,每天处以税款的千分之二的滞纳金的执行罚,以促其缴纳税款。
执行罚的程序,大致与代执行一样,必须事先告诫,并附有期限,在义务人履行义务后,执行罚应立即停止。
执行罚不是行政处罚。
执行罚具有罚的外形与功能,两者都是使违法人承担新的义务;在执行罚不能迫使义务人履行义务时,最终仍需与行政处罚一样,采取直接强制执行手段。
但它与行政处罚显然不同:
一是性质不同。
行政处罚和执行罚虽然都是针对不履行法定义务的当事人,但行政处罚本质上属于制裁性法律责任,仅限于设定新的义务;执行罚属于强制性法律责任,是以设定新的义务的办法来促使当事人履行法定义务。
二是目的不同。
行政处罚的目的在于制裁,通过制裁使当事人以后不再违法,着眼点在于过去的违法行为;执行罚的目的在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态,其着眼点在于将来义务内容的实现。
三是原则不同。
制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则,一次违法行为惩罚一次;强制性法律责任最终目的在于义务的履行,因而执行罚可以多次适用,直至义务人履行义务为止。
直接强制是指在适用间接强制没有达到目的,或无法采用代执行、执行罚等间接强制手段,或因情况紧急,来不及运用间接强制的办法,有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制,迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态。
直接强制是迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的方法,也是行政行为中最严厉的手段。
它既利于直接、有效地实现行政目的,又易于造成对公民合法权益的损害或冲击,因此,采取直接强制执行必须十分慎重,对实施直接强制的条件作必要的、严格的规定:
一是行政机关实施直接强制执行的权力必须由法律明确授权。
凡是法律没有明确授权的,就必须申请人民法院强制执行。
二是采取直接强制执行手段,必须是在穷尽其他间接强制执行手段之后。
三是必须对直接强制执行的条件和程序作严格、明确的规定。
我国单行法中规定了许多直接强制执行的措施,但大都没有关于条件和程序的规定,这一状况亟待改进。
四是直接强制执行中必须严格贯彻适度原则(国外又称比例原则),以实现义务人应承担的义务为限,不能扩大,不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。
第二、依行政强制执行的方法可分为:
强制传唤;强制拘留;强制履行;遣送出境;强制遣回原地;强制隔离治疗;强制许可;强制扣缴;强制退还;强制拆除;变价抵缴;强制拍卖;滞纳金;扣除工资,或扣押财物作抵;强制铲除。
第三、根据行政强制执行内容的性质,可分为:
执行性强制执行;制裁性强制执行;检查性强制执行;预防性强制执行;制止性强制执行;保护性强制执行;教育性强制执行;保全性强制执行。
[④]
(五)行政强制执行模式比较研究
起源于各国的行政强制执行模式,由于政治、历史和文化背景不同,在发展的过程中大致形成了四种模式:
1、 英美模式
英美国家实行三权分立制度,行政权作为一种有扩张性的国家权力,受到立法机关和司法机关的制约,行政机关在相对一方不履行行政义务时,原则上不能自己采取强制执行手段,只能向法院提起民事诉讼,请求法院以命令促使履行,相对一方如果不履行法院命令,法院将以藐视法庭罪,处以罚金或拘禁,这就是“藐视法庭程序”。
当然,作为诉讼,被告方也同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论,因而其本身又是一次救济程序。
此外,它也并不妨害相对一方在不服行政处理决定时,根据特别法或行政程序法的规定,向法院请求司法审查。
另外,有下列四种情况,有即时强制必要的,行政机关可以不经由行政上的诉讼程序,或事前的司法承认而自行执行:
一是对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押;二是对外国人驱逐出境;三是对妨害卫生的行为的排除;四是妨害安全秩序之排除。
[⑤]由此可见,英美模式是由法院来进行行政强制执行的。
2、法国模式
法国是现代行政法的母国,法国除了有普通法院之外,还有独立而自成体系的行政法院系统。
行政法院和普通法院是两个相互独立的审判系统,前者受理行政诉讼,后者受理普通诉讼。
为确保行政义务的履行,法国采用由司法机关对义务违反者施加刑罚的办法。
依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。
这种刑罚与一般刑罚不同,称为行政刑罚。
但刑罚与行政罚只在法律有规定时才适用,如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚,或者情况紧急,需要即时强制时,行政机关也可使用强制力量直
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