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农村计划生育管理之行政执法研究马关江
继续教育学院2016届本科毕业论文
农村计划生育管理之行政执法研究
专业:
2014级行政管理
学生姓名:
马关江
学生学号:
20140417
指导教师:
王友志
中国﹒贵州﹒贵阳
2016年05月
目录
摘要……………………………………………………………Ⅰ
1绪论1
1.1研究背景1
1.2研究意义1
2农村计划生育行政执法概述3
2.1行政执法概念3
2.2计划生育行政执法4
2.3农村地区计划生育行政执法4
3农村计划生育行政执法存在的问题及成因分析6
3.1农村计划生育行政执法存在的问题6
3.1.1经济体制的变革使现行计划生育法规约束力降低6
3.1.2政策差异和区域执法不平衡,导致对流动人口的计划生育管理难以奏效6
3.1.3部门配合不力,计划生育行政执法中的“红灯区”难以突破6
3.1.4执法干部素质偏低,执法中违法违纪现象时有发生7
3.2农村计划生育行政执法问题的成因分析7
3.2.1思想方法不科学7
3.2.2工作考核指标不合理7
3.2.3法律政策滞后8
3.2.4基层执法力量不适应8
4农村计划生育行政执法问题的对策思考9
4.1加大宣传力度,提高法律法规的知晓率,增强全社会的法律意识9
4.2加强队伍建设,不断提高计划生育执法人员的业务素质9
4.3加强管理,构建计划生育行政执法新平台9
4.4建立健全计划生育行政执法责任制和行政执法考核制9
4.5健全和完善计划生育行政执法的监督机制9
4.6强化各部门的协调合作,发挥各部门职能作用10
5结论11
致谢12
参考文献13
农村计划生育管理之行政执法研究
摘要
人口问题是关系国计民生和未来可持续发展的重大事件,我国既是人口大国又是农业大国,农村计划生育工作落实的成功与否直接关系到全国人口控制的布局。
自1949年建国以来,随着经济和社会的发展,计划生育工作的有序进行,人口增长方式发生了根本性转变即,由原来的高生育率、高死亡率、低自然增长率到高生育率、低死亡率、高自然增长率再到现在的低生育率、低死亡率、低自然增长率。
然而,由于我国人口基数大,区域间经济发展水平不均衡以及人们的生育观念等深层次因素的影响,致使我国计划生育工作特别是农村计划生育工作仍然任重而道远。
本文以生育行政执法为研究主题,特别确定以农村地区的计划生育行政执法为研究对象,循着提出问题、寻找问题的成因和思考解决对策的惯有思路对研究主题展开论述。
关键词:
农村计划生育;行政执法;问题;对策
农村计划生育管理之行政执法研究
1绪论
1.1研究背景
自新中国成立以来,人口问题一直都是影响我国经济社会发展的关键因素之一,同时也是我国社会主义初级阶段所必须面临的重大问题,并且亟需有效解决。
进入年代后,为保障人口过快增长的有效控制以及努力提高我国广大群众的人口素质,国家将计划生育确立为基本国策,并在全国范围内大力推行。
作为一项基本国策,计划生育政策实施多年对我国人口过快增长的局面进行了有效控制,完成了人口再生产类型从传统增长型向现代增长型的顺利转变,有效减轻了我国的环境压力和资源压力,对推动我国经济与社会的协调、可持续以及全面均衡发展发挥了重要作用。
但是,随着社会经济的进一步发展,我国目前的低生育水平已经逐渐呈现
出不稳定的发展态势,尤其是在计生难点与重点的广大农村地区,计划生育政
策在执行过程中更是遇到了诸多新情况、新难题——人口老龄化与人口流动加
剧;出生性别比偏高;社会配套政策体系不健全且存在逐级弱化现象;镇村基
层管理部门贪污腐败、监督弱化等等,严重影响我国人口形势的持续健康发展。
近年来,如何在广大农村地区确保高质量的政策执行以稳定我国合理的生育水平进而有效解决我国当前所面临的人口问题已然成为社会各界关注的热点与焦点。
因此,本研究依托我国新农村的最新发展状况积极探索我国农村计划生育政策的执行模式,提出促进农村计划生育政策执行质量提高的政策建议,为新形势下农村计生工作的开展提供决策参考,进而推进农村计划生育政策在广大农村地区执行质量的改善,以进一步有效解决我国的人口问题。
1.2研究意义
计划生育行政执法是一项直接面对群众的工作,在农村,由于群众的生育意愿与国家的现行生育政策间还存在一定差距,素有“天下第一难”之称。
长期以来,农村人口一直都在总人口中占有绝对的比重,以及长期“城乡二元化体制”的基本现状决定了农村地区的计生问题必将一直都是我国实现人口问题有效解决的重点和难点,农村计划生育政策执行情况如何更是影响着整个社会的全面健康和快速协调发展。
鉴于此,本文对农村计划生育政策执行问题进行了深入的研究与探讨,主要有着以下重要意义:
第一,广大农村地区计生政策的有力执行是计生政策有效发挥政策效果的主战场,明确发现和整改计生政策执行过程中存在的系列问题对促进我国计生政策的有效实施、稳定我国的低生育水平以及有效解决当前存在的人口问题具有重要作用。
第二,当下计划生育政策在广大农村地区的执行过程中遭遇了来自执行对象、执行主体、执行环境等诸多方面的阻碍,合理解决这一系列的问题是保证农村计划生育工作顺利开展的关键,这方面的研究对社会主义新农村和社会主义和谐社会的建设均有重要意义。
第三,计划生育政策在广大农村地区的执行问题关系着广大农民群众的幸福健康发展和人口素质的提高,牵涉基层政府的执政能力以及与广大农民群众的干群关系和政府形象的树立,该研究对推进我国服务型政府建设以及完善农村公共服务体系具有显著作用。
2农村计划生育行政执法概述
2.1行政执法概念
行政执法是本论文的核心概念,但到目前为止,从我国法律实务界和学术界相关讨论中可见,这一概念无论在其内涵还是外延上都没有形成统一认识,存在着广义、较广义、狭义之分:
如有学者认为,“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。
因此,它包括了全部的执行宪法和法律的行为,既包括中央政府的所有活动,也包括地方政府的所有活动,其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执法行为。
”(许崇德、皮纯协,1991)该定义被归纳为广义意义上的行政执法。
还有学者认为,“行政执法是行政机关执行法律的行为,是主管行政机关依法采取的具体直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。
”(罗豪才、应松年,1989)该定义被归纳为较广义的行政执法。
还有学者认为,“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的,依照法定职权和法定程序,执行法律法规和规章,直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。
”行政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”,“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的”。
(杨惠基,1998),该观点被指认为是狭义意义上的行政执法。
就本文所研究的范围和方向来看,笔者采用了狭义的观点,原因在于:
第一,该概念明确了行政执法的目的是为了实现国家的管理职能,由此反映了行政执法在国家公权力配置中的地位;第二,该概念明确了行政执法的主体是政机关及行政执法人员,同时内含了法律法规授权的组织也具有行政主体的地位;第三,它明确了执法的依据有法律,同时还有法规和规章;第四,它明确了行政执法是依照法定职权和法定程序进行的,突出了行政执法的执行性。
2.2计划生育行政执法
计划生育,就是有计划地生育子女。
这里所说的“计划”,并不仅仅是指个人和家庭范围内的生育“计划”,而是在整个国家范围内(不包括台、港、澳),由中央政府宏观规划、统一领导,在全社会范围内对人口再生产进行有计划的调节,并针对各种具体情况,区别对待,分类指导,使人口数量、素质、分布和结构等与经济和社会的发展相适应,以促进社会的可持续发展。
计划生育行政执法就是指计划生育行政部门依照法定职权和程序,针对有关计划生育事宜对育龄夫妇适用法律规范并产生法律效力的活动。
这里的“法”既包括宪法、计划生育法律、行政法规和地方性法规,也包括计生部门规章和地方政府计生规章及其他规范性计生文件。
总之,计划生育行政执法具有以下特征:
第一,计划生育行政执法是执行计划生育法律规范的活动。
这种活动能引起生育行政法律关系的产生、变更和消灭。
第二,计划生育行政执法主体是特定的。
计划生育行政执法的主体是国家计划生育行政机关。
计划生育法律、法规的适用或执行涉及诸多政府部门及其他国家机关,只有以计划生育行政机关(或被授权组织)为主体的执法活动才称为计划生育行政执法,非计划生育行政机关的执法行为从严格意义上讲都不是计划生育行政执法。
第三,计划生育行政执法客体是明确的。
计划生育行政执法是以特定的事项和特定的计划生育行政管理相对人为对象的适用计划生育法律规范的行为。
即对象特定。
第四,计划生育行政执法是计划生育行政机关依照法定的职权和程序进行的活动。
我国宪法和国家机构组织法规定了各类行政机关的职权划分,规定了各级计划生育行政机关的职权范围,一些单行的生育法律、行政法规、地方性法规又规定了具体的执法权限和程序。
计划生育行政机关只有在其权限范围内活动,才是有效的行政执法行为。
2.3农村地区计划生育行政执法
农村地区是相对于城市而言,是同城市相对应的区域。
不同国家、不同时期、不同地区,对农村的界定,在统计口径上有所不同。
农村人口控制的好坏,直接影响到全国人口控制的全局,因此,计划生育工作的重点在农村,难点也在农村。
农村地区计划生育行政执法状况不仅直接关系到农村人口的控制,而且将直接影响全国人口控制的全局,不仅关系农村经济的发展和社会的稳定,而且关系到整个国家的经济发展和社会稳定。
农村计划生育行政执法是指为了国家、社会、家庭和夫妻的利益,县级计划生育行政部门及其执法人员严格依照相关法律、法规和规章、按照法定程序,在本区域范围内的广大农村、针对农村育龄夫妇进行的执行有关计划生育法律规范的行政活动。
3农村计划生育行政执法存在的问题及成因分析
3.1农村计划生育行政执法存在的问题
3.1.1经济体制的变革使现行计划生育法规约束力降低
随着生产经营方式和管理体制的改变,农民的社会观念和价值取向也随之发生了变化,原来行之有效的以行政、经济制约为主的计划生育法规(省级人民代表大会通过的地方性计划生育法规、经国务院批准的“流动人口计划生育管理办法”等)的约束力也相对降低。
如:
对经济能力较差、无力接受法定的最低经济处罚标准的贫困农民,借务工、经商之便,双双外出,多年不归的夫妇,乡镇停产、半停产企业的下岗职工,非法同居等对象的计划外怀孕和计划外生育,无论是采用行政手段,还是经济手段都无法进行有效的约束。
而这些人群的无计划生育在农村的计划外生育中占了相当大的比重(我县达到30肠左右)。
在一定程度上影响了计划生育法规的严肃性。
加之,现行计划生育法规提供给孕前管理的保障力不强,一些计划生育后进乡、村依靠大突击大搞孕后补救和生育后执法的被动局面难以改变。
3.1.2政策差异和区域执法不平衡,导致对流动人口的计划生育管理难以奏效
省与省之间计划生育政策的差别和不同地区执法力度不平衡,使流动人口,尤其是跨省流动人口和小城镇建设中出现的“人户分离”对象逃避计划生育管理和处罚有机可乘。
目前,我国对流动人口的计划生育管理主要是通过办理和查验“流动人口计划生育情况证明”实现的,由于一些地方和城市在流动人口管理上要求不一或对流入人口验证关把得不严,大量的流动人口可以不办理“计划生育情况证明”而走南闯北。
因此,流出地计划生育部门对外流人口办证率低(在我县不及20%)和持证外出后违反计划生育管理协议等现象深感鞭长莫及,望而兴叹。
3.1.3部门配合不力,计划生育行政执法中的“红灯区”难以突破
现行计划生育法规都是在坚持“国家指导与群众自愿相结合”的总原则下产生的,给予计划生育行政执法的职权范围有限。
因此,计划生育执法中常会遇到所谓的“红灯区”。
要解决“红灯区”内的问题,离不开相关执法部门的紧密配合。
如:
对流动人口和迁居人口的计划生育管理需要公安、工商、劳务、民政等部门在签证,办理户口迁移手续等环节上与计生部门互通情况,共同把关;对溺弃女婴的行为应由司法部门严厉打击;对偷取节育环和性别鉴定等行为,需由司法、卫生、防疫等部门与计划生育管理和服务机构积极配合、共同遏制。
而事实上,一些相关部门出于对自身经济效益的考虑,无意或有意地忽视了在计划生育上的应尽之责,自觉地、主动地配合差。
计生部门职权受限,孤掌难鸣。
3.1.4执法干部素质偏低,执法中违法违纪现象时有发生
一是在决定处罚、强制执行、照顾生育等重要问题上不按法定程序办事,不完善有关手续。
二是在计征计划外生育费上不按规定的计算办法和处罚标准进行核算,或盲目抬高处罚基数,或搭车收费,或优亲厚友。
三是行为粗暴、超越授权范围。
3.2农村计划生育行政执法存在的问题
形成执法难的根本原因在于社会经济发展水平不高和传统生育观念的影响等。
3.2.1思想方法不科学
不少基层干部已经形成了较强的思维惯性。
表现之一是不重全局重局部。
所谓不重全局,是指不看重计划生育依法行政是坚持和落实以人为本的科学发展观、构建和谐社会的全局需要,是国家全面推进民主法制建设的客观需要,是新时期计划生育工作思路和方法转变的迫切需要。
所谓重局部,就是只看重依法行政对部门工作的约束和给计划生育行政执法带来的局部困难。
在这种思想方法之下,怀念计划生育工作地位“至高无上”的年代,留恋过去“通不通三分钟,再不通龙卷风”的做法,发出了计划生育工作“没有法有办法、有了法没办法”的感叹。
表现之二是不看主流看支流。
看不到经过三十多年的计划生育工作,人口控制已经取得了显著成绩,人口再生产已进入了“低出生、低死亡、低增长”的类型,计划生育已成为绝大多数群众的自觉行动。
更看不到随着经济社会的进一步发展,人民群众传统生育观念必将发生根本性的转变,人口与经济社会环境资源协调发展和可持续发展已成为历史潮流。
所谓只看支流,是只看到眼前社会养老保障水平低下,少数群众生育意愿强烈,行政执法具体困难众多。
不善于用事物发展的眼光看问题,把执法难当成是事物本质的和固有的现象,对克服困难缺乏足够的信心和勇气,在思想上存在着严重的畏难情绪。
表现之三是只讲绝对不讲相对。
受长期而严格的计划生育工作考核制度的影响,对工作形成了绝对化的思想方法和理想化的要求。
女f在计划外出生控制上,追求过高的计划生育率,在社会抚养费征收上,追求过高的兑现率和结案率。
3.2.2工作考核指标不合理
对计划生育率、避孕节育措施落实率、社会抚养费兑现率等等,制定了过硬、过高、过多的工作考核指标。
国家《人口与计划生育法》等法律法规对各种工作措施已作了人性化的规定。
如对计划外怀孕对象实行补救须经本人同意,落实避孕措施要实行知情选择,社会抚养费征收要严格按程序进行等。
基层现实的情形是:
为确保工作“不滑坡”,行政机关层级考核力度没有相应弱化,“一票否决”照常实行,考核指标依旧高不可攀。
基层千部一方面要严格依法行政,文明执法,不然就要受到法律制裁;另一方面又要实现工作考核指标,不然就会受到上级政府的“一票否决”,这使他们处于进退两难的境地。
计划生育工作行政与法律两种管理措施所产生的尖锐矛盾,是形成执法难的症结所在。
3.2.3法律政策滞后
现行的生育政策都是在人口控制形势十分严峻的情况下制定的,必然体现从紧、从严的指导思想。
由于社会客观环境的变化,离婚再婚、农转非等对象不断增加,但生育政策没有及时完善,而被限制对象的生育愿望又很迫切,这就增大了计划外怀孕和生育的可能性,也增大了行政执法的工作量和难度。
此外,国家现行相关法律又没有根据计划生育工作产生的新问题及时完善立法,这又从一个侧面增加了行政执法的难度。
如对日益严重的出生人口性别比失衡问题,现行《刑法》没有对非法鉴定胎儿性别行为作出刑事制裁的规定,用行政处罚又收效甚微,以致用B超非法鉴定胎JL性别行为屡禁不止,产生了打击不力的严重后果。
又如对流动人口社会抚养费两地征收的难题,现行行政法规没有及时作出界定,增加了基层执法难度,致使不少违法者规避了法律制裁,造成了执法不严的负面影响。
3.2.4基层执法力量不适应
当前最为突出的问题是县级计划生育行政执法力量严重不足和没有侦查权,因而不能对非法鉴定胎儿性别行为进行及时查处,这又增加了行政执法的难度。
4农村计划生育行政执法问题的对策思考
4.1加大宣传力度,提高法律法规的知晓率,增强全社会的法律意识
要采取多种形式、利用各种机会,开展人口与计划生育法制宣传教育,进一步增强厂大群众学法、懂法、守法意识,解决群众对计划生育法律法规的困惑。
同时,要组织干部和计生执法人员学习相关法律法规,提高各级领导干部依法行政的意识。
4.2加强队伍建设,不断提高计划生育执法人员的业务素质
首先,要加强执法人员的思想道德修养,坚持不懈地对其进行马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”和科学发展观重要思想学习教育,把坚持依法行政和作风建设、职业道德教育紧密结合起来。
其次,加强执法人员的专业素质,强化执法人员的法律知识和依法行政知识的学习,着力抓好执法者的法制培训,提高他们法治意识,提升依法行政能力和水平。
再次,定期组织执法人员对政策、法制理论及工作经验的交流研讨会,彼此交流执法经验、学习心得、存在问题等,以不断学习提高。
4.3加强管理,构建计划生育行政执法新平台
一要加快政府职能的转变,创新行政管理手段,强化间接管理和事后监督,充分发挥行政规划、行政指导、行政合同以及行政奖励的作用;二要规范行政许可行为,进一步清理行政许可项目和实施机关,完善配套制度;三要全面推行人口与计划生育政务公开,规范和完善人口和计划生育政务公开的内容、程序、形式和监督保障措施,健全基层计划生育管理和服务机构公开办事制度,增加工作透明度,设立投诉接待窗口;四要按照高效便民要求,降低行政成本,提高行政效率,简化再生育审批程序和计划生育证件发放形式,改变重审批轻服务的做法;五要加强票据管理。
4.4建立健全计划生育行政执法责任制和行政执法考核制
首先要全面推进行政执法责任制。
按照职责分工和“谁许可、谁监管;谁主管、谁负责”的原则,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
其次要建立考核制度,用“三个一”领导机制推进计划生依法行政。
将计划生育行政执法列入计划生育责任书,加大考核权重和考核力度,实行一票否决。
4.5健全和完善计划生育行政执法的监督机制
一是完善计生系统内部监督机制,建立以上级部门对下级执法行为进行监督为主的模式,采取定期检查和不定期检查相结合,动态检查和静态检查相结合的方式,检查下级在执法程序、法律文书、档案管理方面是否规范;认定事实、处罚依据、案件定性是否准确等。
二是健全和完善外部监督机制,通过政务公开,畅通群众信访渠道,增强计生行政执法透明度。
三是加强社会抚养费的监管力度,定期或不定期地进行专项检查,对不按标准征收,不及时足额上缴,不使用有效专用票据的要严肃查处;对截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的要依法追究有关人员的责任。
4.6强化各部门的协调合作,发挥各部门职能作用
总之,现阶段计划生育行政执法过程中还存在一些问题,对此我们应正视并给予重视,分析问题并不断探索各种解决的办法,使计划生育工作向更高的纵深层次发展。
5结论
农村计划生育行政执法的目的是要把占我国人口总数三分之二以上的农村生育比例保持在合理范围内,加强人口质量的培养,以利于经济和社会长久的可持续发展。
受传统的生育观念以及较低生产力发展水平的制约,在广大农村地区,违法生育现象还比较严重。
我国人口基数大,长期以来人口问题一直困扰着国民经济各项事业的快速开展。
比如教育、医疗、住房等都不同程度受其制约。
随着我国城市化进程的不断推进,农村计划生育行政执法工作将面临许多新的问题和挑战。
农民的生育观念、法律意识和执法人员行政执法水平都不是在短时间内一跋而就的。
计划生育主管部门一方面要加强自身建设,提高执法水平,加大行政执法力度。
另一方面还要结合现实做好普法和医疗卫生知识的宣传,引导广大育龄群众认可计划生育政策并积极配合基层计划生育工作。
法律部门要与时俱进地对法律法规进行修改和完善,以适应经济社会的快速发展。
农村计划生育工作是一项常抓不懈的系统工程,既要有效控制人口数量又要不断提高人口质量、完善人口分布结构。
其艰巨性和复杂性不言而喻。
本文从行政执法角度结合农村实际,在调查研究的基础上对我国农村计划生育行政执法现状和困难成因进行了剖析,也对新形势下的法律制度进一步完善提出一些意见或建议。
尽管我国农村计划生育行政执法工作面临诸多困难,但笔者一直坚信:
在党中央的正确领导下,在法律工作者和计划生育各级主管部门以及广大人民群众共同努力下,我国的农村计划生育行政执法一定能取得新的更大胜利。
致谢
非常感谢指导老师在我大学的最后学习阶段——毕业设计阶段给自己的指导,从最初的定题,到资料收集,到写作、修改,到论文定稿,他给了我耐心的指导和无私的帮助。
为了指导我的毕业论文,他放弃了自己的休息时间,他的这种无私奉献的敬业精神令人钦佩,在此我向他表示我诚挚的谢意。
通过这一阶段的努力,我的毕业论文《农村计划生育管理之行政执法研究》终于完成了,这意味着大学生活即将结束。
我的导师老师倾注了大量的心血,从选题到开题报告,从写作提纲,到一遍又一遍地指出每稿中的具体问题,严格把关,循循善诱,在此我表示衷心的感谢。
同时我还要感谢在我学习期间给我极大关心和支持的各位老师以及关心我的同学和朋友。
时间的仓促及自身专业水平的不足,整篇论文肯定存在尚未发现的缺点和错误。
恳请阅读此篇论文的老师、同学,多予指正,不胜感激!
参考文献
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