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新加坡城市规划建设管理的经验和启示
新加坡城市规划建设管理的经验和启示
市住房和城乡建设委员会主任蒋玉尚
受市委组织部委派,我赴新加坡参加了城市规划建设管理培训。
期间,我们在这座国际花园城市学到了先进的理念,收获了有益的经验和启示,对我市打造“江北水城.运河古都”的决策及其内涵有了更深地理解和更准确地把握。
一、新加坡城市规划建设管理的主要经验
新加坡独立后,仅仅用了40多年的时间,就建设成为一座世界公认的最适宜居住的城市之一,其城市规划建设管理走出了一条超常规的快速发展之路。
最具有借鉴意义的突出表现在五个方面。
(一)一流规划引领新加坡走向世界宜居城市。
新加坡非常重视城市规划的科学制定和认真执行,真正把规划作为“城市发展的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。
一是高端智力制定一流规划。
立国初期,就聘请联合国组织专家,高起点、高质量编制整个新加坡范围概念性发展规划,明确了未来40-50年的发展方向,每10年修编一次。
在概念性规划的指导下,制定实施性的发展指导规划(城市总体规划),每5年修编一次,以体现规划的连续性、时代性、超前性和科学性。
2001年的概念总蓝图费时4年,提出了在熟悉的地方建新住屋、高楼城市生活、更多休闲选择、商业用地更加灵活、区域商业中心、四通八达的铁路网、注重认同感等7个方面的规划要点,更加强调“以人为本”、国家认同和可持续发展,提供了全国55个分区的规划前景和控制参考数值,如土地使用、发展密度、高度、交通组织、历史保护和开发等。
可以说,概念总蓝图是新加坡人的梦想,而总体规划图则是实现梦想的方式。
二是以严厉的规划执法维护规划的严肃性。
《规划法令》以法律的形式赋予规划当局“禁止一切非法用途的权力”,明确“当土地或建筑物的用途不按规划而被滥用,有关当局可对物主或使用者采取强制执法措施”,违法者将被处3000新币罚款域不超过3个月的监禁,或者二者兼施。
三是阳光透明社会广泛参与。
在新加坡,城市规划是一项十分重要的公共政策。
规划的编制过程和最终方案都是公开透明的,而且自始至终都十分重视公众的参与。
主要是通过专业团体对话以及举办公众展览让社会广泛参与。
在规划方案的过程中,由规划专业人员先行收集资料并分析,拟定初步设计方案,征求公众和专家意见,然后按照征求的意见改进方案内容,上报规划委员会。
规划委员会原则同意后,再到社区举办公开展览,如对住宅的改造规划要在该区举办展览会,区内70%的住户同意规划方案后方可实施。
修改完善分区方案,最后才公报审核批准。
正是因为有一流的规划,加上对规划的有力执行,新加坡的城市发展才取得了一流的成就。
(二)超前的基础设施建设提供强大的服务功能。
新加坡政府以超前的魄力,建国初期就大量利用世界银行贷款,投入巨资,用约15%的总土地面积实施城市道路等基础设施建设。
在较短时间内建设了便捷高效的陆路交通系统。
一是完善的道路交通网络。
新加坡通过普通公路、快速公路、地铁和轻轨有效连接,实现了有效的四级交通体系。
所有城市快速和干道路网都向中心城区和商业中心集中,所有主次干道都长线连贯,高速公路总长161公里,公路网3356公里,平行道路保持200-300米距离。
新加坡道路只有车行道和人行道,没有慢车道。
车行道大多是一对单行道,单行道少则3车道,多的5车道,同时修建了大量的人行过街天桥,红绿灯很少。
由于完善通畅的交通网络体系,使所有车辆都能够有效快速地分流,虽然新加坡拥有各类汽车926000万辆,但车速都出奇的快,既使在闹市区时速都在50公里以上,几乎看不到交通拥堵现象。
二是实施公交优先战略。
通过经济杠杆控制私家车,大力发展巴士、地铁等公共交通。
新加坡不仅车价昂贵,还必须事先购买与道路增长量相适应的拥车证,拥车证市场拍卖,最高价格与车价相当。
并且要支付高昂的公路费和停车费。
控制私家车的同时,努力创造公共交通条件,设置了巴士专用道,十字路口巴士优先,目前拥有巴士3800辆、地铁85站,71%的公共交通使用者可在1小时内到达目的地。
三是排水管网发达。
新加坡的排水系统在世界上也很有名气。
其地下管廊的一部分是电力、通信等各种管线,另一部分是雨水和污水的排放系统。
管廊宽15米、高6-8米,能保证100年的使用容量,路上每隔6-10米就有一个排水口。
所以,尽管新加坡是个多雨国家,几乎每天都有阵雨,但路上从不积水。
污水直接进入污水处理厂,经过处理达标后成为工业用水、新生水或排入大海。
雨水经过稠密的管线收集后进入蓄水池,经过处理后成为生活饮用水。
(三)数十年坚持不懈地绿化建设造就国际花园城市。
新加坡是一个岛国、一座城市,总面积700平方公里(小于东阿县),资源贫乏,土地紧缺。
但是绿化面积占到国土的45%,绿化覆盖率达到80%以上,树木、花草多层次覆盖,是一座名副其实的“花园城市”。
一是绿化触角装扮每寸土地。
新加坡城市拥有1200万棵各类树木,有20公顷以上的区域公园60多个,邻里公园(游园、绿地)300多个,组团之间均有大型公园和生态观光带,每个镇区建有10公顷的公园,居民住宅每隔250米建有一处1.5公顷的公园。
道路两侧强制性实施绿化,立交桥、人行天桥、楼顶处处可见立体绿化,路边挡土墙留出15厘米栽种攀爬植物,就连停车场也采用透气砖,进行了绿化,真正做到了见缝插绿、土不露天。
无论是在大街上,在组屋,还是在购物中心、宾馆、餐厅,目光所及的都是绿树青草。
二是绿色廊道独具特色。
从九十年代起,新加坡着手建立公园串连廊道,用以连接各大公园、自然保护区、居住区公园。
廊道系统宽六米,包括四米的路面,居民可以不受机动车辆的干扰,通过步行、骑自行车游览各个公园,也可以作为前往地铁站、巴士站的捷径。
2012,廊道总长将达到300公里。
三是绿化管理严格规范。
80年代以后,政府要求任何部门都要承担绿化的责任,没有绿化规划,任何工程不得开工,任何人不得随意砍树,包括自家土地上的老树,住宅小区的绿化必须达到总用地的30%—40%,1年内不开工的土地必须绿化。
1992年,政府颁布了树木保存法令,对损坏绿化行为实行严厉处罚,毁坏一棵树罚款高达5万元。
在绿化的养护上,新加坡也是精细有加。
1990年开始建立树木电子信息档案,每棵树的地点、种类、年龄,修剪、施肥、喷药的时间以及责任人等,在电子信息档案上都一目了然。
他们建立了专门的“育木师”队伍,每18个月都要为树木进行一次“体检”,并把体检资料输入电脑。
养护作业市场化,实行招标承抱制。
(四)科学完善的住房政策实现居者有其屋。
新加坡独立前,居民住宅十分紧张。
为改变这种状况,政府推行居者有其屋政策,由建屋局统一组织建设政府组屋,目前85%的新加坡人选择政府住屋,基本解决了全国住房问题。
第一,合理控制价格。
政府组屋物美价廉,新房价格一般在20-25万新币之间,约为同地段商品房价格的四分之一,低于土地和建房成本,而且建设标准也不错,根据家庭人口,政府组屋的选择从一房式到五房式,还有公寓式。
第二,分配覆盖人群广。
政府规定每户月收入低于8000元的新加坡居民具备购买资格,在新加坡80%以上居民符合这一标准。
5年后所购买的组屋可自由上市,还可以根据家庭情况和需求,第二次申请政府组屋,不过公积金贷款利息比第一次要高些。
第三,筹融资渠道畅通。
建屋局资金融资来源包括政府拨款、住户首期付款、银行贷款组屋和配套设施的租金等,其中以政府出资为主。
第四,统一规范管理。
组屋物业由社区市政理事会统一管理,基本上是5年一小修、10年一大修,使整个城市面貌始终保持整洁靓丽。
在组屋翻新修建中政府支付90%以上的费用。
(五)严格执法形成整洁有序的市容环境。
新加坡城里又几乎没看不到交警和城管队员在现场执勤管理,但是市容整洁、交通畅通,街道上看不到乱停放和摆摊设点的,几乎没有乱丢垃圾的现象,整座城市日常运行十分规范有序。
一是法律法规定健全。
针对城市管理共制定如环境污染控制法、环境公共健康条例、公共设施条例等各种法律383种,世界罕见。
不仅城市建筑物、广告牌、园林绿化等城市硬环境都作了具体规定,而且对软环境也作了具体规定,随地吐痰、违规吸烟、闯红灯、甚至不冲厕所都有明确的处罚规定,从而使执法人员对每项工作都有法可依。
二是严格执法。
成立了“花园城市行动委员会”,突出城市管理的组织协调和考评监督,建立了一支素质精良的执法队伍和遍及社会各阶层的监控网络,执法过程始终突出一个“严”字,执法如山,毫无例外。
在新加坡随地吐痰要罚款500新币,禁止吸烟的地方吸烟要罚款1000新币,乱扔垃圾初次罚款200新元,累犯者则要被处以3至12小时的劳役,并在媒体上曝光,从而收到了很好的效果。
三是增强市民城市意识。
自1990年以来,每年都开展“清洁绿化周”活动,推进环保团体、学校与公司参与环境保护,鼓励每个人对环境负责,还先后出台了新加坡2012年绿色计划、国家再循环计划、无垃圾行动等政策,引导和控制环保工作深入推进。
二、学习新加坡经验,打造生态宜居的“江北水城.运河古都”
随着新型城镇化的快速推进,我市城市建设迎来跨越发展的黄金时期。
我们要借鉴新加坡花园城市建设经验,在城市规划、设计和城市建设工作中,突出历史文化、生态水系、适宜人居三大特点,推动“江北水城.运河古都”建设又好又快发展。
(一)以战略眼光高起点、大手笔搞好城市规划。
新加坡一流的城市建设,得益于一流的规划。
只有编制科学的规划才能形成完善的城市发展策略和形态,保证有限的资源能够最大化、最合理、最有效地使用。
一是坚持高起点。
引进科学的规划理念和全国一流的规划队伍高起点做好各类规划,更要尽快稳定城市规划,突出规划的战略性、长期性、连续性,切实发挥规划在城市建设发展中的“龙头”作用。
同时要根据经济社会发展需要定期进行修编。
二是要有超前性。
城市规划要科学预测未来,既要考虑近期城市建设,又要谋划长远目标,避免重复建设和短期行为。
如防效新加坡在规划中预留出经济适用房用地、道路用地、绿化用地。
三是要有权威性。
要严格按照《城市规划法》规划城市,做到有法可依、执法必严、违法必究,不能因为开发商或某利益集团的要求而改变。
(二)超前实施基础设施建设。
大力提升城市基础设施水平,构建快捷高效完善的公共服务体系。
一是要适度超前。
这是新加坡城市建设的一个鲜明特色,他们的道路、地铁覆盖了所有未开发地段。
我们也要借鉴新加坡做法,在城区未开发地段尽可能先行实施道路建设、公交和地下管网建设,以完备的服务设施增加对外资的吸引力,增强城市发展潜力。
二是完善道路交通网络。
高效快捷的道路网路能够提高效率,加快发展步伐,创造良好有序的城市环境。
要开辟和构建城市纵向、横向的快速通道;实施主次干道拓宽改造,提升道路质量;发展立体交通,建设地下通道、过街天桥,特别是要实施城市主次干道交叉路口改造工程,形成主次干道、支路、街巷合理布局的快捷交通体系。
三是配套建设文体设施。
把城市建设与文化、旅游发展有机结合,建设市民活动中心、全民健身中心,在风景区、湖边、河畔增设广场,设置休闲娱乐设施,丰富市民文化生活。
(三)努力打造绿色生态聊城。
以绿化增量升级和水系建设为重点,创造生态宜居环境,建设碧水绕城、绿树成荫的花园城市。
继续完善水系,治理河道,改造明沟明渠,实现岸绿水清,打造以水为依托,以绿为特色的生态城市。
一是大力推进绿化建设。
学习借鉴新加坡建设花园城市的先进理念,按照国家园林城市、生态城市和人居环境奖城市标准,实施大规模、全方位、全覆盖的城市绿化,合理布局市级广场、区级公园。
突出道路街头绿地建设,凡新建和改造道路,在路口四角辟建绿地和游园。
在完成100个绿化节点的基础上,继续建设街头绿地和区域公园,实现五百米服务半径,让市民走出家门,走进花园。
要划定绿线,沿街建筑退足绿线。
大力发展立体绿化,充分利用楼顶、墙体、阳台等部位种植攀爬植物。
强力实施见缝插绿、破硬增绿、拆墙透绿,做到能绿化的地方全部绿化。
二是提高园林绿化规划设计水平。
增强绿化园艺的艺术性、观赏性和实用性。
采取乔灌结合、花草结合,建设多层次、大色块的绿化景观,提倡多栽树、栽大树、栽好树,成片、成林,打造城市“绿肺”,建设森林城市。
三是加强绿化管理。
修改完善法规性文件并严格执行,对破坏绿化、侵占绿地行为严厉处罚。
实行“门前三包”,提高爱绿护绿意识和全民绿化意识。
四是进一步开发完善水系。
以徒骇河、运河五期开发为重点继续进行湖河治理、沟渠改造,建设人工湿地,实现湖河相通,水水相连,构筑起水上交通游览线,打造名符其实的江北水城。
(四)进一步提高城市住房保障水平。
新加坡以建设政府组屋的方式成功实现了“居者有其屋”的目标。
根据我市实际,当前解决住房问题的根本途径是推行经济适用房和廉租房,重点解决中低收入家庭住房问题。
对较高收入群众体的住房问题,主要是通过市场解决,由市场调控房价。
一是扩大经济适用房和廉租房覆盖面。
目前我市城镇居民人均可支配收入1478元/月,申请购买经济适用房的标准是家庭收入不高于最低生活标准线,覆盖人群仅占城镇居民总数的比例偏低。
要研究降低申请购买经济适用房的门槛,扩大覆盖范围,让更多的群众能够感受的党和政府的温暖。
二是增加供应量。
在制定和修编城市规划时,要预留出经济适用房、廉租住房和公共租赁房用地,鼓励多种经济成分的企业参与经适房、廉租房建设。
今后新开发的住宅小区要配建一定比例的经适房和廉租房。
同时要申请立项更多的经济适用房项目,极积争取国家补助资金。
三是多渠道实施建设。
要鼓励国有企业进入房地产市场。
新加坡的组屋主要由住建局建设,属于准公共设施。
下一步要通过制定支持政策,鼓励国有企业实施经适房建设,或者成立国有公司实施开发建设,实现“零利润”、“微利润”运营。
鼓励住房困难职工较多的企业在符合规划的前提下,利用自用土地建设公共租赁住房,解决本企业住房问题,有条件的可向社会提供租赁房。
四是加强房地产市场管理。
大力整治捂盘惜售、囤积土地等违法违规行为,规范商品房预售管理,切实维护购房者权益,保持我市房地产市场健康发展。
(五)强化社区管理和服务功能。
新加坡城市的管理主要通过社区管理与服务得以实现,如市政建设,公用事业、居住环境,医疗保健,养老保险,生活服务,为居民创造了良好的生活环境。
我市对社区建设进行了有益的探索和实践,初步形成了城市社区服务网络,但是其管理功能仍需进一步强化,服务水平需要进一步提升,对农村新居建设形成的一大批农村社区必须建立有效的管理体制。
一是明确社区的职能和功能定位。
理顺政府、街道办及各职能部门的行政管理与社区的居民自治的关系,充分下放权力,还权于民,实行“权随责走,费随事转”,将环境计生、卫生、公共设施管理、社会救助、文体活动等管理职能下放社区。
使社区服务真正做到重心下移,实现管理型向服务型转变。
二是提高社区服务水平。
采取“市政府拨一点、街道贴一点、共建单位赞助一点”的办法,加强社区的服务设施建设,建立县(市、区)、街道、社区三级社区服务中心,有计划、有步骤地建立健全社区卫生服务网络和社区就业、企业离退休人员社会化管理服务工作机构。
学习新加坡经验,探索建立社区志愿者管理模式和活动方式,建设健全社区志愿者组织,努力建设一支高素质的社区志愿者服务队伍。
三是研究制定农民社区管理机制。
目前我市已经启动农村千户社区87个,未来几年内将有25万左右的农村人口迁入社区生活。
在行政管理上,要把同一个社会的村庄合并为一个社区,由乡(镇)选拔干部到社区任职管理,建立完善的管理服务机构;在服务功能上,必须按标准建成功能齐全、设施完善的社区服务中心,配套实施道路、供水、垃圾处理、医疗等设施建设,建立社区计划生育服务站、物业服务站,根据居民需要规划建设社区幼儿园、老年公寓、便民超市、农资超市等。
建设“江北水城·运河古都”是时代赋于我们的历史责任,是促进全市经济社会发展的重要举措。
我们必须以海纳百川的胸襟学习借鉴先进理念和成功经验,以只争朝夕的精神进行实践创新,为建设生态文明的宜居城市不懈努力。
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