PPPBOTBTTOTBTO模式简析.docx

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PPPBOTBTTOTBTO模式简析

PPP、BOT、BT、TOT、BTO模式简析

PPP模式

PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）。

是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。

或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

典型的结构为：

政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是：

政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。

项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。

项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。

这也正是现行项目融资模式所欠缺的。

政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。

PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。

这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。

私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。

而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。

通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。

在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。

同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

PPP模式的目标及运作思路

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。

合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。

只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。

项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。

金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。

金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。

这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。

它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。

在图2，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

PPP模式的优点

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。

PPP模式的优点如下：

（1）消除费用的超支。

公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。

PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。

研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。

政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。

利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。

同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。

双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。

与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。

政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

PPP模式的必要条件

从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：

（1）政府部门的有力支持。

在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。

PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。

在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

（2）健全的法律法规制度。

PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（3）专业化机构和人才的支持。

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

BOT模式

BOT的含义

BOT是“build－operate－transfer”的缩写，意为“建设－经营－转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。

我国一般称其为“特许权”，是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，这个私人企业向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目的投融资，建造、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

BOT投资的特点和优越性

从BOT投资方式的基本内涵可以看出，BOT投资方式的一个很显著的特征就是“权钱交易”：

政府赋予私营公司或企业对某一项目的特许权，由其全权负责建设与经营，政府无需花钱，通过转让权利即可获得一些重大项目的建成并产生极大的的社会效益，特许期满后还可以收回项目。

当然，投资者也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的投资机会，并相应赚取了利润。

所以BOT投资方式能使多方获利，具有较好的投资效果。

BOT投资有如下优点:

1、可利用私人企业投资，减少政府公共借款和直接投资，缓和政府的财政负担。

2、避免或减少政府投资可能带来的各种风险，如利率和汇率风险、市场风险、技术风险等。

3、有利于提高项目的运作效益。

因为一方面BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营企业的参加，贷款机构对项目的要求就会比对政府更严格，另一方面私营企业为了减少风险，获得较多的收益，客观上促使其加强管理，控制造价，减低项目建设费用，缩短建造期。

4、可提前满足社会与公众需求。

采取BOT投资方式，可在私营企业的积极参与下，使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，在政府有力量建设前，提前建成发挥作用，从而有利于全社会生产力的提高，并满足社会公众的需求。

5、可以给大型承包公司提供更多的发展机会，有利于刺激经济发展和就业率的提高。

6、BOT投资项目的运作可带来技术转让、培训本国人员、发展资本市场等相关利益。

7、BOT投资整个运作过程都与法律、法规相联系，因此，利用BOT投资不但有利于培养各专业人才，也有助于促进东道国法律制度的健全与完善。

BOT模式的参与者

1.项目发起人。

作为项目发起人，首先应作为股东，分担一定的项目开发费用。

在BOT项目方案确定时，就应明确债务和股本的比例，项目发起人应作出一定的股本承诺。

同时，应在特许协议中列出专门的备用资金条款，当建设资金不足时，由股东们自己垫付不足资金，以避免项目建设中途停工或工期延误。

项目发起人拥有股东大会的投票权，以及特许协议中列出的资产转让条款所表明的权力，即当政府有意转让资产时，股东拥有除债权人之外的第二优先权，从而保证项目公司不被怀有敌意的人控制，保护项目发起人的利益。

2.产品购买商或接受服务者。

在项目规划阶段，项目发起人或项目公司就应与产品购买商签订长期的产品购买合同。

产品购买商必须有长期的盈利历史和良好的信誉保证，并且其购买产品的期限至少与BOT项目的贷款期限相同，产品的价格也应保证使项目公司足以回收股本、支付贷款本息和股息，并有利润可赚。

3.债权人。

债权人应提供项目公司所需的所有贷款，并按照协议规定的时间、方式支付。

当政府计划转让资产或进行资产抵押时，债权人拥有获取资产和抵押权的第一优先权；项目公司若想举新债必须征得债权人的同意；债权人应获得合理的利息。

4.建筑发起人。

BOT项目的建筑发起人必须拥有很强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限完成建设任务。

为了充分保证建设进度，要求总发起人必须具有较好的工作业绩，并应有强有力的担保人提供担保。

项目建设竣工后要进行验收和性能测试，以检测建设是否满足设计指标。

一旦总发起人因本身原因未按照合同规定期限完成任务，或者完成任务未能通过竣工验收，项目公司将予以罚款。

5.保险公司。

保险公司的责任是对项目中各个角色不愿承担的风险进行保险，包括建筑商风险、业务中断风险、整体责任风险、政治风险（战争、财产充公等），等等。

由于这些风险不可预见性很强，造成的损失巨大，所以对保险商的财力、信用要求很高，一般的中小保险公司是没有能力承作此类保险的。

6.供应商。

供应商负责供应项目公司所需的设备、燃料、原材料等。

由于在特许期限内，对于燃料（原料）的需求是长期的和稳定的，供应商必须具有良好的信誉和较强而稳定的盈利能力，能提供至少不短于还贷期的一段时间内的燃料（原料），同时供应价格应在供应协议中明确注明，并由政府和金融机构对供应商进行担保。

7.运营商。

运营商负责项目建成后的运营管理，为保持项目运营管理的连续性，项目公司与运营商应签订长期合同，期限至少应等于还款期。

运营商必须是BOT项目的专长者，既有较强的管理技术和管理水平，也有此类项目较丰富的管理经验。

在运营运程中，项目公司每年都应对项目的运营成本进行预算，列出成本计划，限制运营商的总成本支出。

对于成本超支或效益提高，应有相应的罚款和奖励制度。

8.政府。

政府是BOT项目成功与否的最关键角色之一，政府对于BOT的态度以及在BOT项目实施过程中给予的支持将直接影响项目的成败。

本书有关章节将详细说明BOT中的政府作用。

实施BOT的步骤

1.项目发起方成立项目专设公司（项目公司），专设公司同东道国政府或有关政府部门达成项目特许协议。

2.项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设备供应商的保险公司的担保。

专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。

3.项目公司与商业银行签订贷款协议或与出口信贷银行签订买方信贷协议。

4.进入经营阶段后，项目公司把项目收入转移给一个担保信托。

担保信托再把这部分收入用于偿还银行贷款。

BOT的具体方式

1.BOT（build一operate一transfer）：

即建设一运营一移交。

政府授予项目公司建设新项目的特许权时，通常采用这种方式。

2.boot（build一own一operate一transfer）：

即建设一拥有一运营一移交。

这种方式明确了BOT方式的所有权，项目公司在特许期内既有经营权又有所有权。

一般说来，BOT即是指boot。

3.boo（build一own一operate）：

即建设一拥有一运营。

这种方式是开发商按照政府授予的特许权，建设并经营某项基础设施，但并不将此基础设施移交给政府或公共部门。

4.boost（build-own-operate-subsidy-transfer）：

建设一拥有一运营一补贴一移交。

5.blt（build一lease一transfer）：

建设一租赁一移交。

即政府出让项目建设权，在项目运营期内，政府有义务成为项目的租赁人，在且赁期结束后，所有资产再转移给政府公共部门。

6.bt（build一transfer）：

建设一移交。

即项目建成后立即移交，可按项目的收购价格分期付款。

7.bto（build一transfer一operate）：

建设一移交一运营。

8.iot（investment一operate一transfer）：

投资一运营一移交。

即收购现有的基础设施，然后再根据特许权协议运营，最后移交给公共部门。

9.roo（rehabilitate一operate一own）：

移交一运营一拥有。

此外，还有brt、dBOT、dbom、romt、slt、mot等等，虽然提法不同，具体操作上也存在一些差异，但它们的结构与BOT并无实质差别，所以习惯上将上述所有方式统称为BOT。

BOT投资方式的发展

BOT投资除了上述三种形式外，在实践中又发展出多种形式，主要有：

（1）BOST（build-Own-Operate-subzidizi一transfer）即建设一拥有一经营一补助一转让。

“补助”意指项目所在国政府对项目收益进行补贴，以保证项目的投资回报率。

（2）BOD（build-operate-deliver）即建设一经营一移交。

（3）BRT（build-rent-transfer）即建设一出租一转让。

（4）BLT（build-lease-transfer）即建设一租赁一转让。

（5）BT（build-transfer）即建设一转让。

（6）DBOT（design-build-operate-transfer）即设计一建设一经营一转让。

（7）DBOM（design-build+operate-maintain）即设计一建设一经营一维护。

（8）FBOOT（fund-build-own-operate-transfer）即筹资一建设一拥有一经营一转让。

（9）DOT（develop-operate-transfer）即开发一营运一转让。

（10）ROT（rehabilitate一operate-trans）即修复一营运一转让。

（11）CAO（contract-add-operate）即合同一增加一营运。

"增加"意指项目发起人租用东道国的基础设施，再增加一些设施。

（12）ROO（rehabilitate-own-operate）即修复一拥有一营运。

随着国际金融工具的不断创新，跨国投资形式的多样化，针对BOT投资方式所带来的缺陷，近年来，国际上又出现了两种类似BOT投资方式的投资方式，它们是：

（1）“高级交钥匙”方式

此方式介于交钥匙工程承包方式和BOT投资方式之间，其实施过程与交钥匙工程方法基本类似,BOT投资方式的资金筹集是完全由承包商自行解决的，而高级交钥匙工程在资金筹集上采取的是由业主和承包商分担的方法，这种方式使政府在项目建设过程巾拥有一定的主动权，因此操作更灵活，更有效。

（2）ABS方式（assct-backed-securitization）

即以资产支持的证券化，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在国际资本市场发行高档债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。

购买证券方为投资者，发行证券方为筹资者。

BOT与TOT的区别

投资方的项目结构方面

BOT模式运作过程包括政府机构、项目发起人、项目公司、商业银行、担保受托人、出口信贷贷款方、项目承包商、分包商、项目所需设备的供货方等众多的参与者。

在项目立项建设过程中这一复杂结构需要大量的协议、商业合同。

这些协议和合同从准备、谈判直至签订生效即需要一定的制度保证，也需要项目参与方的密切协作。

基础设施和基础产业建设耗资巨大、建设周期长，它要求众多的参与方相互信任、相互协作、相互配合，这无疑增加了项目进展的复杂性和难度，相应地会影响投资方的投资决心。

可见，BOT方式中的建设环节是一项复杂的系统工程，项目的立项、实施需要复杂的技术和良好的环境作为保障，仅项目前期准备工作就需要耗费大量的资源。

相比之下，TOT方式要简单一些。

因为这种方式运作过程省去了建设环节。

项目的建设已完成，仅通过项目经营权移交来完成一次融资。

这种的运作方式主要涉及项目融资有关问题的谈判及有关准备工作，涉及外资投资方经营期内中方的权利和义务的规定等等。

同BOT相比较，TOT方式有结构简化、时间缩短、前期准备工作减少、费用节省等优点。

外资投资人承担的风险和责任方面

由于BOT投资项目生产经营周期长，从与东道国政府谈判和进行可行性研究到经营周期结束，时间跨度往往历经数年、数十年，因此不可避免地存在多种风险，根据一些国家的实践，影响BOT项目风险的主要因素有：

融资的高成本和长周期、金融行市的变动、东道国政府的稳定性和政策的连续性、债务风险以及与经营方式相关的风险等。

正因为这样，在BOT融资方式的实施过程中，投资方对各种风险的考虑是十分慎重的，因为风险系数的大小直接影响投资人的投资信心和决策。

而TOT方式没有建设这个环节，投资方直接经营已建成的项目，从而回避了项目工程建设中的大量风险。

TOT模式是购买东道国已有的存量基础设施和经营权，既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务的风险，又能尽量取得收益。

对法律环境的要求方面

目前，我国有关BOT和TOT的专门法律尚未出台。

国家计划委员会、电力工业部及交通部在1995年8月21日联合下发的《关于试办外商投资特许经营项目审批管理有关问题的通知》以及三资企业法”、公路法、电力法、外汇管理法规等组成了我国BOT的基本法律框架。

但是，这些法律法规主要是调整我国政府对外资的管制、保护关系和中外私人合营者之间的投资关系，显然不能满足BoT方式下的外商保护要求。

因此，应当制定专门的《B0T投融资基本法》。

在我国投融资体制改革未到位的情况下，TOT融资方式较BOT方式对法律环境的要求相对低一些，更能有效地吸引外方投资者。

因为TOT方式有已建成的项目资产为担保，即使在法律体系尚不健全的条件下，也能有效地吸引投资者。

从上述分析可以看出，TOT融资方式与BOT相比较，最大的区别在于避开了“B”（建设）中所存在的较高风险和大量矛盾，中外双方往往比较容易达成一致。

在我国当前实际情况下，TOT是一种较为适合的，简便易行的项目融资方式，它更符合我国的实际。

PPP模式与BOT模式的比较

1.PPP模式与BOT模式的共同点

（1）这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。

融资人是指为开发、建设和经营某工程项目而专门成立的经济实体，如项目公司。

出资人是指为该项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或金融组织等。

担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人，也可以是政府。

（2）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与民营企业发生契约关系。

一般情况下，当地政府通过签订特许权协议，由民营企业建设、经营、维护和管理，并由民营企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。

（3）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务和获取投资回报，一般以项目本身资产作担保抵押。

2.PPP模式与BOT模式的不同点

（1）组织形式不同。

以BOT模式参与项目的政府公共机构和民营机构之间是以等级式关系发生相互作用的，其组织形式如图1。

在BOT融资模式下，参与项目融资的公共机构和民营企业之间采用的几乎是一种等级结构，缺乏有效相互协调机制，各参与方都有自己的利益目标，而且过分着重短期利益，相互之间以牺牲其他参与方的利益来获取自身的单方利益最优，从而不利于社会总收益最大化。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对整个项目的组织机构设置提出了一个新的模型。

PPP模式中的参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

从以上比较可以看出，PPP模式是建立在公共部门和民营企业之间合作和交流基础上的“共赢”，避免了BOT模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长，也解决了项目全部风险由民营企业承担而造成融资困难问题。

公共部门、民营企业合作各方可以形成互利的长期目标，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众提供服务。

（2）两种模式运行程序不同。

如图1、图2所示，BOT运行程序包括：

确立项目、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。

PPP模式运行程序包括：

选择项目合作民营机构、确立项目、成立项目公司、招投标和项目