第六章环境法的基本原则教案.docx
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第六章环境法的基本原则教案
第六章环境法的基本原则
教学目的、要求:
本章学习环境法的基本原则。
这些原则是:
环境保护与经济建设、社会发展相协调;预防为主、防治结合;环境责任原则;环境保护的民主原则。
环境法的基本原则是我国环境保护工作的基本方针和政策在法律上的体现,是学习和掌握环境法律制度的基础和纲领。
它贯穿于整个环境法中,是贯彻和实施环境法的重要指导规范。
通过研究环境法的基本原则的性质、内容和作用,更准确的理解环境法的精神实质,全面的理解各种环境法律规范的核心内容,有助于更好地理解和把握环境法的基本内容。
教学内容:
第一节环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则
一、该原则的提出和发展
二、该原则的含义和意义
三、如何贯彻环境保护与经济、社会协调发展的原则
第二节预防为主、防治结合的原则
一、该原则的提出
二、该的含义和作用
三、预防为主、防治结合原则的贯彻
第三节环境责任原则
—、环境责任原则的含义
二、环境责任原则的贯彻
第四节环境保护的民主原则
一、环境权理论与环境管理的民主原则
二、民主原则在法律上的体现和贯彻
教学重点、难点:
协调发展原则;环境责任原则;环境权。
讨论、思考题、作业:
1.协调发展的含义和作用是什么?
2.为什么要实行预防为主、防治结合
3.环境责任的含义和法律依据是什么?
4.环境民主原则的理论依据有哪些?
参考资料:
教学过程设计:
复习分钟,授新课分钟,安排讨论分钟,布置作业分钟,其他分钟
授课类型(请打√):
理论课□讨论课□其他□
教学方式(请打√):
讲授□讨论□其他□
教学资源(请打√):
多媒体□音像□其他□
美·M·D·贝勒斯《法律的原则—一个规范的分析》中指出:
“基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系中的灵魂,决定着法的统一性和稳定性。
”
环境法的基本原则----指为我国环境法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策,并为国家环境管理所遵循的基本准则。
第一,环境法的基本原则是由法律确认的,在环境法中有所体现。
第二,环境保护基本原则同一般立法、司法原则或其他法律原则不同。
第三,环境法的基本原则,也不同于一般法律规范,它是环境保护的基本方针、政策在法律上的体现,是贯穿于整个环境法的,具有普遍意义和指导性的规范。
环境法的基本原则,是生态规律、环境伦理、经济学原理的基本要求在环境立法上的反映。
第一节环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则
一、该原则的提出和发展
国外共识
《人类环境宣言》:
为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境,已经成为人类已个紧迫的目标,这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现。
《内罗毕宣言》,《21世纪议程》,《气候变化框架协议》。
政策和法律依据
把环境保护纳入国民经济计划,正确处理二者的关系,在20世纪70年代即作为环境管理的一个基本原则规定于环境保护法律中。
1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中的规定:
各地区各部门制定发展国民经济计划,既要从发展生产出发,又要充分注意到环境的保护和改善,把两方面的要求统一起来,统筹兼顾,全面安排。
1983年12月召开的第二次全国环境保护会议,是中国环境保护史上一个新的里程碑。
制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战略方针。
《环境保护法》第4条规定:
国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。
1994年3月通过的《中国21世纪议程》指出:
突出经济、社会与环境之间的联系与协调。
通过法规约束、政策引导和调控,推进经济与社会和环境的协调发展。
二、该原则的含义和意义
协调发展的含义----经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展,做到经济效益、社会效益、环境效益的统一(简称三项建设三同步和三统一)。
其核心和理论基础是“协调发展”的思想。
1.协调发展与可持续发展的关系
“协调发展”着重从横向关系上,即制约发展基本因素的相互关系上对发展提出要求。
是一种共时性发展
“持续发展”则是从纵向历史发展过程即当前需要与未来需要的关系上提出要求。
是一种历时性发展。
两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。
既不能片面强调环境权利而扼杀经济发展、阻碍社会进步,又不能片面强调经济发展而破坏环境,使经济发展、社会发展建立在环境资源可续利用的基础之上。
协调发展原则是“可持续发展”原则的进一步具体化。
三项建设作到三同步,是协调发展的具体要求。
其中有两个重要环节,一是同步规划,一是同步建设。
2.评价协调发展的标准
发展能力、发展度----协调发展的前提和目标是发展,因此,发展能力、发展度是衡量协调发展的一个标准,具体表现为绿色GDP和人均绿色GDP的大小,人民生活质量水平等多方面指标。
协调能力、协调度----协调发展要求是经济发展和环境保护之间的协调,因此,协调能力、协调度,是衡量协调发展的一个标准。
具体表现为经济效率和环境公平的均衡。
3.协调发展原则的意义:
1.该原则科学阐述了环境同经济发展、社会发展的关系;
2.该原则体现了社会经济规律和自然生态规律的客观要求;
3.该原则是全局利益的综合反映
4.该原则明确了可持续发展战略的基本要求。
三、如何贯彻环境保护与经济、社会协调发展的原则
1.协调发展原则应贯穿于政府的综合决策和计划调控中,把环境保护纳入经济和社会发展计划。
1982年公布的第六个五年计划,第一次把环境保护列为专门一章(第三十五章),提出了政策、法规、监督管理和资金等五项措施。
“九五”和“十五”计划也都把环境保护纳入经济和社会发展计划,成为一个有机的组织部分,各地区各部门也在各自的计划中对环境保护作出安排,从而使环境保护与经济发展从宏观上得到协调,也使我国的工业和城市污染防治取得一定成效。
2.以协调发展为目标,制定环境保护规划,加强环境法制建设。
要把环境保护真正纳入国民经济和社会发展规划,就需要制定与国民经济总体规划相协调和衔接的全面反映环境保护的目标、任务和措施的环境保护规划。
指导立法、司法、执法和守法。
3.以协调发展为指导思想,加强对市场主体的环境监督管理
把环境保护纳入各级领导、部门的具体决策和行动计划中去,从微观上控制环境污染,使环境保护规划得到具体落实,是环境保护与经济发展相协调的重要措施。
具体来说,要把环境管理,包括工业污染防治、“三废”综合利用、节约能源、节约用水、保护水域和海域环境、水土保持、扩大绿化面积、矿藏合理开发与共生矿综合利用等,都要纳入和渗透到有关部门的经济管理与企业的生产管理中去,建立环境政策体系和管理制度。
《增长的极限》基本观点是:
人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种互相制约的因素构成。
这五种趋势都按一定的指数增长(指数增长是指一定数值在一定时间里按一定的百分比增长,例如一个单细胞生物10分钟变成2个,增长一倍,再过10分钟变成4个,然后8个、16个)。
人类社会这五种增长趋势的启动因素是人口的增长。
人口增长要求提供更多的粮食和工业品,进而使耕地和工业生产量也以指数增长,工业增长使资源的消耗量越来越大,排入环境的废弃物也越来越多。
它们是人口增长和工业增长的双重产物,因而其增长速度比人口和工业生产更快。
通过模拟计算,这五种增长趋势到21世纪会达到极限。
由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球的有限性这一基本矛盾,如果增长不停止而达到极限时,便会导致全球性危机及人类社会的突然瓦解。
第二节预防为主、防治结合的原则
stressingpreventionwhilecombiningpreventionwithabatement
一、预防为主、防治结合原则含义
1949年提出,为卫生工作的基本原则,针对传染病、职业病的事前防止。
70年代作为防治工业污染的方针政策。
我国对预防为主的真正重视,大体也是70年代末到80年代初。
预防为主原则----是指在国家的环境管理中,通过计划、规划及各种管理手段,采取防范性措施,防止环境损害的发生,把环境污染和破坏控制在维持生态平衡的基础上,并对已造成的环境污染和破坏采取积极治理措施。
二、预防为主、防治结合原则的意义
1.环境污染和破坏一旦发生,往往难以消除和恢复,甚至具有不可逆转性。
例如,重金属的污染、地下水的污染就很难消除;由于植被破坏造成的水土流失、土壤沙漠化或者物种的灭绝,也很难恢复或者根本无法恢复。
2.环境造成污染和破坏以后,再进行治理,经济上来说是最不合算的。
“先污染后治理”的道路,是以牺牲环境为代价的经济的发展,而其后果是使社会和经济为之付出了重大的代价。
1980年代初,环境污染造成的经济损失达690亿元,自然生态破坏造成的经济损失达265亿元,两项合计高达955亿元,占工农业总值的14%左右。
2004年,环境污染造成的经济损失达5000亿元,2006年,经济损失达2500亿元
3.环境问题在时间和空间上的可变性很大,环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性。
生物富集、二次污染。
日本四大公害的判决历时十年之久。
再加上科学技术发展的局限,人类对损害环境的活动造成的长远影响和最终后果,往往难以及时发现和认识,但到后果一旦出现,往往为时已晚,而无法救治。
在处理环境问题上,采取预防为主,防治结合的原则:
1.可以尽量避免环境损害或者将其消除于生产过程之中,做到防患于未然;
2.对于不可避免的污染,则通过各种净化治理措施,达到环境目标的要求,这无疑是一种投资少、收效大,把经济建设与环境保护协调起来,把三种效益统一起来的卓有成效的措施,并且实现了法律的公平与效率。
因此预防为主、防治结合的原则,又是同经济建设与环境保护协调发展的原则相互渗透和相辅相成的。
前者是从对环境问题的具体措施上保证协调发展原则的实现。
三、如何贯彻预防为主、防治结合的原则
1.全面规划与合理布局
全面规划----就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑,进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划,使各项事业得以协调发展。
在制定区域、城市和环境规划时,应该根据地区和城市的自然条件、经济条件,制定出一种既能有利经济和社会发展、合理布局生产,又能维持区域生态平衡、保持环境质量的最佳总体规划方案。
合理布局应该注意:
(1)适当利用自然环境的自净能力;
(2)加强资源和能源的综合利用;(3)大型项目的分布与选址,尽可能减少对周围环境的不良影响;(4)严禁污染型工业建在居民稠密区、城市上风向、水源保护区、名胜古迹和风景游览区、自然保护区。
2.制定和实施具有预防性的环境管理制度
当“预防为主”方针被很多国家接受作为环境法一项重要原则时,同时也在环境立法中引进了能够贯彻这一原则具有预防性的环境与资源管理制度,如土地利用规划制度、环境影响评价制度等。
为了贯彻“防治结合”的原则,我国还确立了“三同时”制度。
第三节环境责任原则
exploiterresponsibleforpreserveandpolluterforafterwardstreatment
一、环境责任原则的含义
1.环境责任原则含义
环境责任原则----是指对环境与资源的开发者、利用者、污染者、破坏者强制其承担法律义务和责任的一项基本原则。
其含义:
开发者保护----亦称谁开发谁保护,指开发利用环境资源者,同时承担保护环境资源的义务。
污染者负担----亦称污染者付费,指污染环境造成的损失以及治理污染的费用应当有排污者承担。
利用者补偿----亦称谁利用谁补偿,指开发利用环境资源者,应当按照有关规定承担经济补偿的责任,以恢复生态环境平衡。
破坏者恢复----亦称谁破坏谁恢复,指造成环境资源破坏者,应当承担恢复和整治环境资源的法律责任。
环境责任原则充分体现了环境保护应当遵循的市场经济法则,消除了环境外部不经济性,实现了利益和责任的一致性,达到社会公平。
2.环境责任原则提出
国际上针对污染者的责任问题,曾提出“污染者负担原则”。
(也有的译为“污染者付费原则”),(polluterspay,sprinciple)
提出这一原则的背景是:
各国政府过去对环境保护投资大都实行财政援助政策。
政府过大的财政援助,等于把本应由污染者承担的经济责任转嫁给了全体纳税人。
“企业赚钱污染环境,政府出资治理环境。
”这样做既不合理,也不利于保护环境和资源。
针对环境污染造成的经济损失应该由谁承担的问题,72年经济合作与发展组织(OECD)理事会首先提出了“污染者负担原则”,原意在于协调成员国间的贸易政策,防止因环境立法的不同导致在国际贸易上的不公平性。
认为实行这一原则可以促进合理利用环境与资源,防止并减轻环境损害,实现社会公平。
这一原则提出后,很快得到国际上的广泛承认,并被很多国家确定为环境与资源保护法的一项基本原则。
4.环境责任的法律依据
1979年《环境保护法(试行)》第6条规定“已经对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照谁污染谁治理的原则,制定规划,积极治理,或者报请主管部门批准转产、搬迁。
”---即谁污染谁治理。
只明确了治理责任,并不是全部责任。
1989年《环境保护法》删去了“谁污染谁治理”,改由具体的制度和措施规定来涵盖这一原则。
第二十八条 排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。
第二十九条 对造成环境严重污染的企业事业单位,限期治理。
第四十一条 造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
关于污染者负担费用的范围,国际上大多主张应承担两项费用,即消除污染费用和损害赔偿费用。
消除污染费用------包括治理污染源和恢复被污染的环境的费用;
损害赔偿费用------是指对环境污染的受害者,赔偿其人身和财产损失。
二、环境责任原则的实施
1.有关法律对自然资源的开发者规定各种强制性的整治与养护的责任
应当建立和完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。
在《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》等单行法规中,对于开发者的整治、护养的责任都分别地进一步作了具体规定。
2.实行环境保护目标责任制
环境保护目标责任制,是在第二次全国环境保护会议以后,在不少省市开展起来的一种把环境保护的任务定量化、指标化,并层层落实的管理措施。
《环境保护法》第16条规定:
“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。
”
环境保护目标责任制的作用:
(1)有利于把环境保护的任务真正纳入各级政府的国民经济和社会发展计划、年度工作计划,使环境保护任务得以真正落实;
(2)实行责任制,把各级领导的责任层层分解并落实,把环境保护的任务定量化、指标化,加强了环境与资源管理;
(3)相应地建立各种配套措施和支持系统,如定量化的监测和监督系统、定期的检查考核制度、相应的奖惩办法等,这样就促进了环保机构的建设,强化了环保部门的监督管理职能。
3.采取污染限期治理的措施
确定限期治理项目要考虑如下条件:
(1)根据城市总体规划和城市环境保护规划的要求对区域环境整治作出总体规划;
(2)首先选择危害严重、群众反映强烈、位于敏感地区的污染源进行限期治理;
(3)要选择治理资金落实和治理技术成熟的项目。
对污染严重的企业实行限期治理,是贯彻环境责任原则的一种强制性的和十分有效的措施。
这种措施使污染企业的治理责任更加明确并有了时间上的限制。
第四节环境保护民主原则
publicparticipation
一、环境民主原则的含义
环境民主原则----有称为公众参与原则,是指在环境保护领域里,公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的环境保护活动,行使对环境污染和破坏行为的监督权力。
马克E凯恩在“美国的环境民主”一文中说:
“环境民主是指,自然和社会的相互作用,应该主要受行使权力去规定人的活动和获得公共利益的人民的影响”,它坚持对已形成并且正在处理当代环境危机的精英统治作合乎需要的选择”。
环境民主:
1.自然和社会的相互作用,应该主要受行使管理权利的管理阶层和获得公共利益的公众的影响;
2.公众和国家管理机关应该联合起来共同作出那些影响环境质量的管理政策和措施;
3.公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定环境的目标和价值的过程;
4.公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理做出合乎需要的选择;
5.公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。
二、环境民主原则理论依据
加强对环境的管理,维护环境质量,需要公众的广泛参与。
在环境法学研究中,学者为了给公众参与环境管理找到理论根据,提出了“环境公共财产”论、“公共委托”论和公民“环境权”的理论。
1.“环境公共财产”(commonproperty)理论
环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出的。
这种观点认为,环境污染的根源或环境质量之所以会恶化,关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。
最早提出这个问题的是美国生物学家G.哈丁。
他在20世纪60年代末撰写的“共有地的悲剧”一文中,指出:
在和平、安定的环境中,每一位牧民都希望自身利益的最大化,他们在一块开放的牧场上随意增加自己放牧的牲畜,于是牧场便很快会因过度放牧而惨遭破坏。
到头来还是危害了全体牧民自身的根本利益。
这种“公有地的悲剧”的现象其根源是所有制方面存在的问题,在管理制度不严格的条件下,抽象的公有会变成具体的每个人所有。
而制度的不严又导致个人不可能象保护私有财产那样,对环境这种公共财产充分地行使自己的权利,因此对他人滥用权利损害环境的现象也就无法干预。
在这里,对环境财产的使用不仅谈不上效率,就连国家的管理都成为一句空话。
作为人类赖以生存的基本条件的环境要素,不应再视为“自由财产”,不能成为所有权的客体。
环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,它应该是人类的“共享资源”,是全人类的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。
作为公共财产,应当由代表全体公民意志的机构来管理,并且引入科学决策的方法和程序(如成本效益分析、公民参与等)。
只有这样才有利于环境这种公共财产的品质得以维护提高。
2.“环境公共信托”理论
环境的公共财产理论提出了解决“共有地悲剧”的方法问题,并且指出了公民参与管理的重要性。
但是,作为一种民主主义机制,不可能让所有的公民都成为环境的行政管理者,它必须以一种代表民意的机关来行使环境管理权。
为此,美国学者萨克斯于1969年又提出了环境管理的“公共信托理论”。
萨克斯教授提出的公共信托理论的实质是要建立民选的环境管理机关,即以信托的形式将本应由公民行使的管理环境资源的权力转而交由政府机关来行使,政府机关对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的。
公民可以通过行政或司法等程序对政府的管理行为进行监督。
因此,萨克斯的公共信托理论也可以称为程序环境权理论。
3.“环境权”的理论
环境权理论是20世纪60年代以来,基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护环境的过程中提出来的。
提出该理论的依据是宪法的生存权。
由于传统部门法的保护利益主要是生命健康权和财产权,而对于环境利益(价值)的保护则处于空白状况。
由于环境污染损害是通过环境的损害而导致生命健康权或财产权受到侵害,因此,西方学者提出了将环境权作为基本人权----生存权的派生权利(derivativerights)的理论。
1961年,原联邦德国一位医生曾就“有人向北海抛弃核废料”向欧洲人权委员会提出控告,认为这一行径是侵犯人权的举动,从此便拉开了环境权论的序幕。
1970年在东京召开的一项公害问题国际座谈会上,来自美国的学者又提出了环境权理论,认为“每一个公民都有在良好环境下生活的权利。
公民的环境权是公民最基本的权利之一,应该在法律上得到确认并受法律的保护。
后来,在这次会议通过的《东京宣言》第5条中规定:
“我们请求,把每个人既有的健康和福利及不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产作为一种富有自然美的自然资源的权利,作为一种基本人权,在法律体系中确定下来。
”在这种对环境权利的呼吁下,一些国家以及国际组织均相应地将“环境权”写进了环境法律文件之中。
1972年《人类环境宣言》提出:
“人类环境的两个方面,即天然和人为的两个方面,对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都是必不可缺少的”“人类有权在一种能够过着尊严和幸福生活的环境中,享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”.
在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约环境与发展宣言》再次重申了环境权:
“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。
他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。
”
环境权----是公民依法享有的在健康、适宜的环境中生存和合理利用环境资源的权利,以及有效参与国家环境管理和决策的权利。
权利内容:
环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。
作为实体性权利的环境权,其具体内容包括两个方面。
一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;
二是既与公民个人生存和健康直接相关有与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。
作为程序性权利的环境权,其要义便是公民参与国家的环境决策。
第一,环境知情权。
环境知情权是公众参与的前提和基础,没有环境咨讯的公开和了解,公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。
我国《环境保护法》第11条规定:
“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。
”
第二,环境立法参与权。
我国《立法法》第34条第1款规定:
“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
”该法第58条规定:
“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
”
第三,环境行政执法参与权。
公众参与的核心是在公众环境权与国家环境权(尤其是国家环境行政权)之间进行平衡,一方面公众直接参与环境行政执法活动,可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策,促进官民关系的融洽与和谐;另一方面公众参与可以对行政权进行有效的监督和控制,保障行政权的合法行使。
第四,环境诉讼参与权。
“有权利就必有救济”,“无救济即无权利”,要保障公众参与权的有效行使,必须要充分保障公众的救济权。
应当改造传统的诉讼制度,放松原告资格的限制,承认居民和环境保护社会团体环境诉讼的原告资格,逐步承认和推广环境公益诉讼。
对环境权性质的认识:
----环境权首先就是人权的一种。
关于人权的基本意义,一般可以概括为以下几个方面:
首先,人权具有谋取应然的“天赋性”,即“天赋人权”,它往往直接被体现
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