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建立财政支农投入增长机制研究
双学士学位论文(设计)指导与答辩材料
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建立财政支农投入增长机制研究
摘要
本文主要分为四个方面的内容,第一部分是财政支农问题的概述,主要是对财政支农的含义和内容进行了详细的叙述。
第二部分是我国财政支农投入所产生的成效,主要在五个方面体现出来,首先是改善了农业生产条件,促进了各项事业的发展;其次是促进了农业增产,使得农民增收致富;再次是提升了农村公共服务水平,促进了农村社会的和谐稳定;然后就是启动了农村潜在的需求;最后是财政支农投入增长机制不断完善。
第三部分是财政支农投入存在的问题,主要有四点:
支农投入总量小,所占总支出比重低;财政支农投入结构不合理;农业科技、农民教育培训投入较低;财政支农资金管理体质不完善,使用效果差。
第四部分是重点问题,研究财政职能投入增长的途径,是针对以上问题,提出了几点增长的途径,主要是加大农业基本建设投资力度;完善财政支农投入的结构;加大对农业科技、教育培训的投入;完善资金管理体制,增加使用效果;扩宽支农资金来源,建立多元化的投融资体制。
关键词:
财政支农;投入结构;增长机制;农业生产;增长途径
Abstract
Thispaperisdividedintofourparts,thefirstpartisanoverviewoffiscalproblems,mainlyisthemeaningandcontentofthefinancialsupportforagriculturearestatedindetail.Thesecondpartisourcountry'sfiscalexpenditureonagricultureproducestheresult,mainlyreflectedinfiveaspects,firstistoimprovetheconditionsforagriculturalproduction,promotingthedevelopmentofvariousundertakings;thesecondistopromotetheagriculturalproduction,makingthefarmers;againistoimprovetheruralpublicservicelevel,promotetheharmonyandstabilityofruralsocietyitisstarted;andthenthepotentialdemandinruralareas;thelastisthefiscalagricultureinputgrowthmechanismscontinuetoimprove.Thethirdpartisthefiscalproblemsofinvestment,therearefourmainpoints:
agricultureinvestmentgrossissmall,thelowproportionoftotalexpenditure;FiscalAgricultureinputstructureisunreasonable;theagriculturalscienceandtechnology,educationandtrainingoffarmersinlowinvestment;financialfundsmanagementsystemisnotperfect,theuseeffectispoor.Thefourthpartisthekeyproblemoffinancefunction,investmentgrowth,istosolvetheaboveproblems,putforwardsomeapproachesingrowth,mainlyistoincreasetheagriculturalcapitalconstructioninvestment;improvingthestructureoffiscalexpenditureonagriculture;agriculturalscienceandtechnology,educationandtraininginvestment;improvethefundmanagementsystem,increasetheuseofwideningeffect;fundingsources,establishadiversifiedinvestmentandfinancingsystem.
Keywords:
financialsupportforagriculture;investmentstructure;growthmechanism;agriculturalproduction;growthpath
目录
摘要2
关键词:
2
Abstract3
一、财政支农的内容5
二、我国财政支农投入的成效5
(一)改善了农业生产的条件,促进了各项事业的发展5
(二)促进了农业增产、农民增收致富6
(三)提升了农村公共服务水平,促进了农村社会的和谐稳定6
(四)启动了农村潜在的需求6
(五)财政支农投入增长机制不断完善6
三、财政支农投入存在的问题7
(一)支农投入总量小,所占总支出比重低7
(二)财政支农投入结构不合理7
(三)农业科技、农民教育培训投入较低7
(四)财政支农资金管理体制不完善,使用效果差8
四、财政职能投入增长的途径8
(一)加大农业基本建设投资力度8
(二)完善财政支农投入的结构8
(三)加大对农业科技、教育培训的投入9
(四)完善资金管理体制,增加使用效果9
(五)扩宽支农资金来源,建立多元化的投融资体制9
结论10
参考文献12
致谢13
一、财政支农的内容
按照公共财政原则,进一步优化财政支农结构,突出财政支农重点。
1.支持重点生态工程建设,促进可持续发展。
主要内容包括:
天然林保护工程建设、退耕还林工程建设、京津风沙源治理工程建设、森林生态效益补助等。
2.支持抗灾救灾,确保农业农村经济稳定发展。
主要内容包括:
特大防讯抗旱资金、动物疫病防治补助资金、农业税减免补助资金等。
3.增加财政扶贫投入,支持扶贫开发。
主要内容包括:
中央财政预算安排的扶贫资金,其重点是中央补助地方财政扶贫资金。
4.积极支持农业结构战略性调整,增加农民收人。
主要内容包括:
农业科技推广、农业产业化、农村小型公益设施建设等。
5.支持农业综合开发,提高农业综合能力。
主要内容包括:
土地治理和农业产业化经营两部分。
6.加大对农村中小学投资,支持农村基础教育事业发展。
主要内容包括:
“贫困地区九年制义务教育工程”、农村中小学危房改造等。
7.健全农村卫生服务体系,加大对农村公共卫生的投入力度。
主要内容包括:
农村公共卫生经费、乡(镇)卫生院医疗服务经费、农村卫生事业发展建设资金、农村合作医疗补助经费等。
二、我国财政支农投入的成效
(一)改善了农业生产的条件,促进了各项事业的发展
2004年以来,围绕中央一号文件的主题,从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设等方面,一系列强农惠农的财政政策陆续实施。
这些财政政策总体上可分为两类,即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。
其中,以“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标,以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入,促进了粮食生产,改善了农业生产条件。
同时,通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策,促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展[2]。
2010年,财政增加了直接补贴额度,扩大了补贴范围,加强了补贴力度,提高了粮食最低收购价,增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入,支持了农村金融服务的发展,进一步调动和保护了农民种粮积极性,促进了农业生产发展。
此外,还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式,拉动了农村消费。
(二)促进了农业增产、农民增收致富
在促进农业生产方面,2013年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励,提高了农民生产的积极性。
同时,预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设,增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。
在促进农民增收方面,2009年对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1274.5亿元,直接增加了农民收入[3]。
在2009年,我国粮食产量10616亿斤,实现“七连增”,且从2008年以来连续四年产量超过1万亿斤。
2004年至2009年六年共增产粮食2002亿斤,年均产量超过1万亿斤,达到10042亿斤。
高产创建万亩示范片达到5000个,比去年增加了2400个,覆盖了所有农业县,部分主产区已开始展开整乡整县整建制试点,使大面积平衡增产成为了可能;农民人均纯收入同样保持5年连续增长,农民人均纯收入首次突破5000元大关实际增幅6%以上,与1978年相比增加了近35倍,增速达8.0%高于近5年7.5%的平均水平,达到了改革开放以来的最高水平。
(三)提升了农村公共服务水平,促进了农村社会的和谐稳定
2014年财政预算安排农村社会事业发展资金2723.2亿元,比2008年增长96.5%,其中,支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元,用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元[5]。
由于财政支农资金重点投向农村社会领域,农民享受的公共服务水平明显提高,从而提高了资金投入的有效性。
到目前为止,我国约有1.4亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科书政策,1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴,逾8.15亿农民被新型农村合作医疗覆盖,4284万农村困难群众享受到最低生活保障。
(四)启动了农村潜在的需求
2014年财政预算安排农村社会事业发展资金2723.2亿元,比2008年增长96.5%,其中,支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元,用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元[5]。
由于财政支农资金重点投向农村社会领域,农民享受的公共服务水平明显提高,从而提高了资金投入的有效性。
到目前为止,我国约有1.4亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科书政策,1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴,逾8.15亿农民被新型农村合作医疗覆盖,4284万农村困难群众享受到最低生活保障。
(五)财政支农投入增长机制不断完善
目前,我国新增教育、卫生和文化支出主要用于农村;耕地占用税税率提高后新增收入主要用于“三农”;土地出让收入用于农业土地开发和新农村建设;新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理;从水电和矿产资源开发收益中安排资金扶持“三农”;利用以奖代补、贷款贴息等手段,优化农村金融资源配置和吸引农民资金投入。
此外,随着财政政策从“稳健”转为“积极”,调整和优化财政支出结构的重要性愈发明显,而加大对“三农”的投入是优化支出结构的首要安排,是积极财政政策促进现代农业发展、推进农村综合改革、促进农村社会全面进步的物质载体。
由此可见,财政支农资金规模进一步扩大,有利于建立健全稳定的财政支农资金增长机制,有利于贯彻落实积极的财政政策。
三、财政支农投入存在的问题
(一)支农投入总量小,所占总支出比重低
尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大,但与我国农业的重要地位和发展要求相比,政府对农业的支持总量仍是低水平的。
如果按WTO协议计算口径,把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内,1996-2000年,我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。
按照相同的口径,发达国家的支持水平约为30%-50%,巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%-20%。
在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中,我国使用了6种(政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助)。
黄箱支出在1996年-1998年计算基期内年均297亿元,占农业总产值的1.23%,与谈判允许的8.5%(1740亿元)相比,我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。
(二)财政支农投入结构不合理
一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右,而用于建设性的支出比重不高。
二是在财政农业建设性资金中,用于大中型带有社会性的水利建设比重较大,而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。
1996-2000年,中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1100多亿元,约占中央农业基本建设投入总量的70%。
1996-2000年,中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元,占同期中央农业基本建设投资的14.3%。
水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业,其投入长期以来一直统计在农业投入中,一定程度上夸大了政府农业投入的规模。
三是在政府农业投入中,直接用于流通环节的补贴过高。
1998年以来,政府支农业投入中,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500-700亿元之间,占政府农业支持总量的30%以上。
而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目,如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等,或者没有财政立项支持,或者缺乏足够的投入保障。
(三)农业科技、农民教育培训投入较低
农业科技投入是农业投入的重要内容。
2012年,临安市财政支农项目支出中,用于农业技术进步的支出所占比例仅为1.5%,由于农业科技投入不足,农产品科技含量低,市场竞争力不强,造成农业劳动生产效率不高。
2008年全市第一产业从业人员9.26万人,一产增加值228033万元,一产生产效率为24625元/人;二、三产业从业人员28.36万人,二、三产业增加值2063623万元,二、三产业生产效率为72765元/人,且2008年达到了43531万/人。
一产生产效率和人均生产总值明显低于二、三产业,造成这一原因很大程度上是由于一产中农业科技投入不足造成的。
据统计,政府对农业科技投入增加1元可以使农业增加值增加11.87元,过低的农业科技投入严重限制了农业经济的进一步发展。
此外,增加农民素质教育投入也是提高科技投入效率的重要内容。
据统计,农村教育投入每增加1元,就可以使农业产值增加8.43元。
当前临安市对农民教育培训的投入力度也明显不够,2008年这块投入只占财政支农总投入的0.7%。
(四)财政支农资金管理体制不完善,使用效果差
一是财政支农投入高度依赖中央政府,中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清,地方政府对农业的投入严重不足。
中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65%。
地方财政尤其地(市)、县级以下财政大多为吃饭财政,自身财力连“吃饭”都不能保证,很难再向经济效益相对较低的农业追加投入。
地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势,1991年为9.6%,1995年为7.9%,到2000年下降为6.6%。
农业和农村经济发展既是中央政府的事权,也是地方政府的事权。
什么项目应由中央政府投资,什么项目应由地方政府投资,对此没有明确的界定。
这种体制增加了资金安排使用过程中的随意性,地方政府想方设法把支农职责压在中央一级。
二是财政农业支出实行分块管理,部门分割严重,有限的资金不能形成合力。
目前政府对农业的投入渠道较多,农业财政支出分部门管理。
这种管理模式存在问题是,不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉,但由于分属不同部门管理,因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。
这种体制造成了政府各部门之间职责不清,政出多门,多头管理,力量分散,不利于统一监督、管理和协调,不能形成合力。
三是政府财政支农资金使用监督机制落后,资金使用效果差。
目前,政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限,审批手续繁杂、程序较多。
项目审批制度化、公开化、科学化不够,存在一定的盲目性和随意性。
财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标,重资金分配、轻资金管理。
农业项目的管理存在诸多漏洞,使得很多项目的实施效果较差。
四、财政职能投入增长的途径
(一)加大农业基本建设投资力度
继续加大农业基本建设投资力度。
1998年以来,国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70%以上,而正常年度预算内基建投资不足30%。
显然,靠发行国债筹集资金不是长久之计。
中央预算内农业基建投资已连续4年没有新的增长。
与中央财力增长相适应,应逐年增加一部分中央预算内投资,重点用于农业建设,保证农业投资有一个正常稳定的来源,确保中央农业基建投资保持在较高水平。
(二)完善财政支农投入的结构
逐步减少对流通环节的补贴,建立对农民收入的直接补贴制度。
一是逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民的收入的直接补贴。
2001年,全国粮食风险基金302亿元,如果这一部分资金由补贴流通领域转为直接补贴农民,相当于2001年农业税和农业特产税的金额。
国家可以继续保留保护价这一指导性价格,但粮食市场是放开的,国有粮食购销企业与其他经批准入市的企业一样,进入农村市场,随行就市收购粮食,国家不再对国有粮食购销企业进行补贴。
当市场粮食价格低于保护价时,由国家将市场价与保护价的差价直接补贴给农民。
补贴的重点是粮食主产区,补贴的依据是种粮面积和粮食商品量。
二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。
这种补贴方式,一方面可以形成对农民收入的直接补贴,另一方面鼓励、支持农民、农业生产者使用优良品种,是一举两得的方式,可以随财力的增强逐步扩大,在重点产区建立良种推广补贴制度。
对农民购买农机及农用燃油等投入品也可以给予一定的补贴。
三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。
我国政府已作出了不使用农产品出口补贴的承诺。
(三)加大对农业科技、教育培训的投入
充分利用WTO的“绿箱”政策,增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。
一是逐渐增加农业科研和推广投资。
集中支持农业基础研究和公益性项目,尤其是动植物品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究,增加科技储备,加速农业科技进步。
进一步加大种子工程、畜禽水产良种工程、动植物保护体系建设投入,加快品种引进和改良。
扶持建设农业科技示范园区和现代农业示范基地,加快农业现代化步伐。
加大对农业科技推广项目及服务体系建设的支持力度。
二是增加对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投入。
三是积极支持农业结构调整。
加快高效、专用农产品生产基地建设,发展名、特、优农产品生产。
支持我国有比较优势的畜牧、水产和蔬菜、水果、花卉等产品改进品种,提高质量。
要重点向优势产品优势区域集中投资。
(四)完善资金管理体制,增加使用效果
应对现有农业项目、资金进行整合,相对集中。
对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,防止项目重复投资或投资过于分散,使有限的资金发挥出最大的效益。
能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。
要对各分管部门的职能和分工加以明确,以确保农业财政资金的有效配置。
合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。
在投资责任方面,总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。
凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目,其投资、建设、管理和职责完全下放给地方;属于中央项目的,其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责,也可通过某种方式委托地方建设或管理。
建立规范的政府财政支农资金管理制度,包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。
(五)扩宽支农资金来源,建立多元化的投融资体制
2000年我国全社会农业总投入是1.2万亿元,其中:
农业信贷投入占40%,农民自筹投入占37%,各级政府投入占17%,其它投入(包括上市公司、城乡企业、外资等)仅占6%。
这说明,工商企业、资本市场、外商投入农业的资金非常少。
从发展趋势来看,我国通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金还大有潜力可挖。
要逐步建立以农民个人投资为主体,国家财政性投资为引导,信贷、外资等各类资金为补充的多渠道、多元化的农业投资格局。
为了提高社会资本投资农业的吸引力,需要通过发挥农业财政支持和导向功能,进一步建立农业投入的激励机制。
要调整和优化农业财政支出结构,强化农业基础性投入。
为吸引社会资金投向农业,国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励。
要改变财政投入方式,减少政府直接办项目,加大对农民和社会办项目的补助。
结论
建立财政支农投入增长的机制,要在国家政策的基础之上有所创新,当前制约中国全面建设小康社会的最大障碍,不在城市,而在农村。
而农村经济的发展需要大量资金的支持。
在支农资金的来源渠道中,政府财政支农资金占有很重要的地位。
因此,如何建立稳定的政府财政支农资金投入增长机制,是政府财政工作中需要认真对待和研究的问题。
参考文献
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