0721基础设施投资流程及操作实务WXJ.docx
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0721基础设施投资流程及操作实务WXJ
基础设施投资流程及操作实务
(2016年7月21日)
一、基础实施投资的起源与发展
(一)定义
基础设施投资是指企业以BT、BOT、TOT、PPP等模式投资建设交通运输、市政环保等基础设施工程项目的经济行为(各种模式之间的演变及关系)。
(二)国外的起源与发展
在国外,基础设施投资起步较早,国外相关法律法规较为健全,市场较为成熟,成功案例较多(英法隧道、曼彻斯特轻轨、香港地铁、土耳其跨海大桥),是世界500强建筑施工企业走向全球的一条重要途径。
据说BOT模式至今已有四百年的历史(17世纪初英国领港公会允许私人以BOT模式修建航海灯塔并向过往船只收费),1984年土耳其制定了世界上首部BOT法(第3096号法案),引发了国际关注并在发展中国家广泛应用。
普遍认为,BT模式是由BOT模式演变而来,西方发达国家上个世纪六七十年代,因资金紧张提出了BT模式,1990年菲律宾颁布了亚洲第一个BOT法,并在该法中分别定义了BOT和BT两种模式,将采用BOT模式但“由于安全或战略原因必须由政府直接经营”建设模式称之为BT模式。
英国是最早采用PPP模式用于基础设施建设的国家,1992首次提出了PFI(PrivateFinanceInitiative)模式,2012年改进为PF2模式,并由财政部出台了PPP规范性文件,但无立法。
加拿大是PPP模式运用最好的国家之一,有较为完善的法律和组织保障(如物有所值评估指引、12亿元美元的加拿大P3基金)。
澳大利亚类似于英国(无立法、有规范),通常采用SPV方式,将PPP模式应用于大型基础设施项目。
(三)国内的起源与发展
在国内,基础设施BT、BOT等投资模式起步较晚,自上世纪80年代实行改革开发才开始起步,且颇受争议,发展历程比较坎坷。
1.BOT模式:
以1985年深圳经济特区的沙角B电厂BOT项目为标志,国家才逐步允许企业进入基础设施投资领域。
从1995年开始,在国家计委的主导之下,BOT模式广泛应用于电站、高速公路、水务项目(广西来宾B电厂、成都自来水六厂、长沙电厂等)。
2.BT模式:
在国内发展较为艰难,1996年江苏宿迁市府大道被认为是国内首个BT项目,但由于BT运作模式与招投标法等相关法律法规冲突,一直没有获得官方认可,发改委和国资委一度将BT项目视为垫资施工范畴。
实际上,BT项目与垫资施工有两大区别:
一是BT项目投入的资金有合理回报,且有不同形式的回购担保,而垫资施工则为无偿占用,且无偿还担保;二是BT项目在移交之前的产权归属于投资者,而垫资施工最多只拥有产品(在建工程)而无产权。
中国BT模式的由来与西方既有相似之处也有不同,对政府而言有以下优点:
(1)除了能够有效缓解地方政府建设资金紧张,充分利用企业资金,加快基础设施建设,带动周边土地升值,加快地方经济社会发展速度。
(2)彻底解决业主建设管理力量不足,精简政府职能。
(3)建设管理模式创新,增加主政业绩;
(4)大幅缩短项目建设工期和管理费用。
(5)有效控制项目成本,采取总价包干方式,在概算基础上下浮一定比例来锁定建设成本,减少工程变更,优化设计,降低工程造价。
(6)有效控制项目安全与质量,通过投资模式,引入有实力的大型投资建设集团,确保安全与质量。
(7)有利于反腐倡廉,保护政府官员,BT项目属于阳光工程,经得起群众监督和历史考验。
2.1BT模式的发展期
2003年,原建设部颁发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市〔2003〕30号),鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求按照BT、BOT、BOO、BOOT等方式组织实施,为BT模式奠定了政策依据。
2004年,国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕年20号),要求各级政府放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,利用特许权经营、投资补助等多种形式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设,BT模式迎来快速发展机遇。
2008年下半年之后,为应对金融危机,我国推出了4万亿刺激计划,大量基础设施项目仓促上马,2010年央行又多次出台政策控制货币流动性,导致资金链紧张,进一步推动了BT模式的蓬勃发展。
2.3BT模式的衰退期
以BT模式为代表的基础设施投资业务在有效缓解政府资金压力,有效控制投资规模,缩短建设工期,确保工程质量的同时,极大地提高地方政府的隐形债务,在国家审计署相继公布2009底和2012年6月底的地方政府债务后,引起国家高度关注。
为防控地方政府债务风险和系统性风险,2012年底,财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文),对政府采用BT模式融资从委托、回购担保协议、回购方式等各方面进行了制止。
3.PPP模式
2013年底,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,共十六条六十款改革目标(一条四款除外):
产权保护,混合经济,现代企业制度,非公有经济制度,预算管理,税收制度,放宽投资准入等。
2014年9月,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号);国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号);财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知(财预〔2014〕351号)
2014年11月,国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)。
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。
财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知(财金〔2014〕113号)。
(四)总结与反思
1.投资与政策紧密相关
(1)政策导向作用:
方向,领域,模式
(2)政策潜在风险:
税收,融资,担保,回收。
(3)应对措施:
事前、事中、事后。
2.商业模式是投资的核心竞争力
股份公司基础设施投资发展的五个阶段,是全国BT模式的引领者:
第一阶段以北京地铁奥运支线为代表真正意义BT模式,通过公开的竞标拿到了BT项目,然后我们投资、融资、建设;建设完成以后,经过了国有资产管理部门认可的审计、评估后,在北京的国有资产交易市场平台进行交易,北京城投公司进行收购。
这一整套程序我们完成了以后,我们觉得操作起来非常难。
一是回收的时间比较长,二是回收的程序比较复杂。
第二阶段以深圳地铁为代表的改良BT模式,成功探索了城市大型基础设施投融资建设管理新模式,即“投资融资+设计施工总承包+回报+过程回购”的模式,期间在深圳召开座谈会,中组部、中纪委、发改委、交通部、住建部等部门领导参会并给予高度评价,随后在全国地铁市场进行推广,推动了全国BT模式建设新高潮;
第三阶段以成都地铁为代表的“工可+初步设计+工程总承包+过程回购”整体打包BT模式,充分发挥了公司勘察设计施工一体化的综合优势,不仅给各个局找到了施工任务,通过初步设计和施工图设计把综合院和专业院都带进去,把中铁装备生产的盾构也带进去,通过监控量测把西南院也带过去,物资集中采购和资金集中管理效益也得到了很好的体现,大幅降低了成本。
第四阶段以重庆地铁为代表的引入产业基金控股的表外BT模式。
第五阶段以昆明地铁4号线和呼和浩特地铁1号线等项目为代表的PPP模式。
通过不断丰富BT模式的内涵,公司先后以BT模式承揽了全国7个城市共17条城轨线路的投融资建设,线路总长约450公里,投资总规模约1600亿元,
二、开展基础设施投资的必要性
(一)企业发展的需要
1.占领市场:
巩固传统市场、占领新兴市场
2.维持经营规模:
带动设计、施工等协同发展
3.构建新利润增长点:
投资回报、施工利润
4.降低企业经营和管理成本:
减少投标和管理接口、集中管理
5.提高企业知名度和综合管理水平,带动施工承包。
6.调整产品结构和产业布局,促进企业转型升级
7.走出去的需要:
中老铁路、项目换资源
8.适应国有企业改革的需要:
党中央和国务院2015年9月13日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》或22号文件)。
据此,相关部委将配套出台N个配套文件,俗称“国企改革1+N方案”,其中央企的兼并重组引发社会极大关注。
1+N方案中,国资委已明确的十项改革试点:
一是落实董事会职权。
二是市场化选聘经营管理者。
三是推行职业经理人制度。
四是薪酬分配差异化改革试点。
五是国有资本投资运营公司试点。
六是央企兼并重组试点。
七是混合所有制改革试点。
八是员工持股试点。
九是信息公开试点。
十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点
9.不能说的理由(企业流动性、补亏)
(二)政策和市场变化的需要
1.适应国民经济发展需要:
项目投资规模越来越大,如轨道交通和高速公路等。
2.适应建设管理模式变化:
计划经济、市场经济、全球经济一体化。
3.适应政府职能转变:
地方政府考核制度、投融资体制改革、平台公司剥离。
4.适应经济增长方式转变:
新常态、供给侧改革(通过改革推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给质量,满足群众需要。
三个方面:
一是化解过剩产能,二是促进传统产业转型升级,三是支持和培养新兴产业;五项任务,简称“三去一降一补”,即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)
三、股份公司基础设施投资基本概况
截至2016年6月,股份公司基础设施投资、房地产和矿产资源三大板块的总投资规模约8550亿元,其中基础设施投资4150亿元、占比49%,房地产4210亿元、占比49%,矿产资源190亿元、占比2%。
既有基础设施投资项目143个,投资规模4150亿元,开累完成投资2100,剩余投资2000亿元。
从投资模式上看:
BT项目投资规模2200亿元、占比53%;BOT项目投资规模650亿元(主要是高速公路)、占比16%,PPP项目投资规模1300亿元(近两年新签405+895亿元)、占比31%。
从投资领域来看,城轨线路23条,总长540公里,投资规模1920亿元、占比46%,开累完成投资890亿元,开累回购580亿元,剩余投资1030亿元,城轨为股份公司主要投资领域,确保了股份公司在全国城轨市场保持绝对领先地位,市场占有率超过50%。
从投资效果来看,基础设施投资丰富了企业产品结构,培育了企业新的利润增长点,提高了市场占有率,扩大了品牌影响,带动了上中下游业务的协同发展,促进了企业转型升级。
从二级企业数量来看,目前股份公司42家二级企业中,超过一半有23多家企业开展有基础设施投资业务,其中:
工程局15家,投资公司5家,其他单位3家。
考虑当前PPP模式盛行,审慎以BT或PPP介入土地一级开发和烂尾房地产项目:
土地一级开发待出让面积7800多亩,房地产二级已开发可售存量面积555万平米,去库存压力较大。
四、股份公司基础设施投资流程及相关规定
(一)开展基础设施投资的主要目的
1.带动设计施工等业务板块的协同发展。
2.获取更高的施工利润和投资回报。
3.促进企业结构调整和转型升级。
(二)投资管理办法及相关规定
基础设施投资行为涉及“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用),为国资委和国家审计署的重点审计事项,因此一定要依法合规开展,制度是保障,根据国资委投资决策管理提升活动要求,不断修订完善规章制度,引入了投资评价和问责机制,促进了投资闭环管理,不断规范投资行为:
1.四个办法:
项目投资管理暂行办法、总部投资及承包项目收益管理暂行办法、投资项目后评价管理办法、收费公路管理办法
2.四个细则:
基础设施投资实施细则、土地一级开发实施细则、房地产开发实施细则、矿产资源投资实施细则
3.三个指导意见:
表外业务管理的指导意见、投资项目工程施工内部招投标管理规定、投资项目绩效考核指导意见。
4.三个授权:
董事会对经理层的投资决策授权、经理层对分管领导的投资决策授权、股份公司对二级单位的投资决策授权。
通过以上规章制度,以及近年来的经验积累,逐步形成了“集中管控、分级决策、归口管理、专业发展”的管理构架和体系。
一是以投资决策和投融资预算为手段,进一步加强了总部对投资业务的集中管控能力,确保投资方向、项目质量、投资风险、投资规模和投资节奏基本受控;二是通过建立完善股份公司董事会、总裁办公会、投资项目专题会议和二级单位等四级投资决策机制,进一步提高了决策效率,适应了市场需求;三是先后成立了投资发展部、金融管理部和房地产与养老产业管理部,对项目评审、投融资预算、表外业务等进行归口管理;四是先后组建了中铁置业、中铁资源、中铁贵州、中铁交投、中铁建设、中铁昆投、中铁城投、中铁上投、投资集团等专业化投资平台,划定投资区域,不断提高了集约化程度和专业化水平。
(三)投资管理流程及相关规定
1.重点跟踪项目信息上报:
有效重点跟踪项目每月上报总部。
2.二级单位投资决策及法审意见:
3.股份公司投资项目综合评审会:
经二级单位决策后,上报总部进行综合评审(合法合规性、融资方案可行性、经济可行性、风险应对措施等),在规避投资风险的前提下,进行优中选优;
4.股份公司投资项目专题评审会
5.股份公司总裁办公会
6.股份公司董事会
7.投资项目施工任务内部招投标
8.合同评审:
未经评审的投资合同不得擅自签订;
9.开工审批:
防止投资风险和效益流失,坚持“五不批准”原则,即:
决议未落实、合同未签订、融资未落实、存在合法合规问题、征拆等前期工作未就绪的投资项目,原则上不准开工建设。
10.月度快报:
每月按规定格式及内容定期向总部报告项目进展情况。
11.过程经济评价:
投资过半或每运营满5年。
12.项目后评价:
BT类一次,在建成交付并回购期已满;BOT类两次,第一次在投入运营或试运营满1年时;第二次在特许经营期满移交时。
13.考核与评价:
根据项目实施进展情况,适时开展中期预评估、终结预评估、项目后评价,并与业绩和绩效考核相挂钩。
14.投资问责:
对项目甄选、项目评审、投资决策、项目实施、投资回收等五个阶段的违法违规行为进行全过程问责。
(四)经验总结
.严把项目六关:
严把市场调研关、严把可研评估关、严把专家评审关、严把投资决策关、严把过程监控关、严把事后评估关。
2.狠抓六个环节:
狠抓项目运作与评审、狠抓过会项目实施、狠抓在建项目监管、狠抓成本与回报、狠抓预算落实、狠抓项目回款。
五、合理选择基础设施投资模式
(一)BT和PPP模式的主要区别
1.投资模式不同
BT:
建设—移交,在国内大部分情况下,投资人不拥有项目的产权,项目有偿移交后,投资人与业主之间为债务关系;
PPP:
建设—运营—移交,投资人通过特许经营权拥有项目一定产权(以特许经营权形式表现),以收费、政府补助、政府付费等方式收回投资,运营期满后无偿移交。
2.投资主体不同
BT可以不成立项目公司(如成立指挥部),即使成立项目公司,股东基本是单一的(类似一夫一妻或包养)。
PPP必须成立项目公司,而且股东是多元化的(类似一夫多妻的婚姻),项目的实施机构必须是政府部门,而不能是融资平台。
10.招商主体不同
BT:
463号文之前招商主体多为地方政府或其部门,目前已不允许。
招商主体为企业(非融资平台公司)的项目可以继续采用BT模式投资建设。
PPP:
招商主体必须是政府部门或机构。
3.投资周期不同
BT时间较短,回购期通常不超过3年,加上建设期不超过5~8年;
PPP时间较长,财政部要求建设期加回购期原则上不低于10年,很多地方政府提出20~30年的要求。
4.投资回报不同
BT投资(包括银行贷款)在建设期和回购期都可计取利息和投资回报,且可以按固定投资回报率计取,回报率一般比较高。
PPP投资在建设期原则上无利息和投资回报,运营期给一定的利息和投资回报,但大部分地方政府要求按银行贷款利率或浮动一定比例执行,严禁固定回报承诺,且回报率普遍偏低。
5.融资方式不同
BT项目的资本金可以是股权也可是债权,大多为债权,项目贷款采取流动贷款,或短贷长投。
投资人或业主的授信作为担保。
PPP项目的资本金只能是股权,严禁名股实债,严禁回购安排,项目贷款采取的固定资产贷款(中长期贷款),不能实施项目贷款时还需额外担保。
6.担保方式不同
BT担保方式一般为保函、保理、抵押、质押、财政兜底、第三方担保、回购承诺函等。
PPP项目一般为可行性缺口补助、政府付费、人大决议、中长期财政规划和跨年度财政预算。
7、投资回收和退出方式不同
BT一般通过股权回购、债务回收、过程回购等方式收回投资,其后注销项目公司。
PPP一般通过运营收入、可行性缺口补助、政府付费、股权转让等方式收回投资,其后项目公司一般不能注销。
严禁回购安排。
8.投资风险不同
BT投资人承担投融资、总承包和回购风险,能否按期收回主要依靠政府信誉和担保措施。
PPP投资人除承担BT风险外,还承担着运营、收费、超概算等更多风险。
严禁借助抽屉协议将项目运营返包政府。
9.项目选择标准不同
BT:
一般选择经济发达、政府(业主)诚信、短平快、省市重点工程项目,可以是完整项目或其部分,与项目建成后是否有现金流无直接关系,注重回购担保。
PPP:
纳入省级以上PPP项目库,经营性项目的净现金流应覆盖全部投资,准经营性项目应以政府补贴方式补足净现金流不能覆盖的投资,公益性项目应以政府付费方式覆盖全部投资,注重项目是否通过了两个评估、是否纳入了省级以下PPP库,政府补助或政府付费是否纳入了经人大批准的中长期财政规划和跨年度财政预算。
(二)投资模式的选择
1.能做施工的尽量不要采用投资模式;
2.能做BT的尽量不要采用PPP模式
2.1BT模式细分:
根据融资方式,BT可以全投资BT和资本金BT;根据设计施工方式,可以分为BT+施工总承包/设计施工总承包/工程总承包等方式;根据回购方式,可以分为过程回购、子项回购、完工后回购等。
以上三种方式可以进行排列组合,衍生出各种具体BT模式,可根据项目特点和企业资源酌情选择。
3.采用PPP模式的项目应纳入省级以上PPP项目库,可行性缺口补助或政府付费应纳入地方政府中长期财政规划和跨年度财政预算;
4.在PPP模式的大框架下,尽量不参与项目运营。
4.1PPP模式细分:
经营性项目(使用者付费),准经营性项目(可行性缺口补贴),公益性项目(政府付费)。
(三)融资模式的选择
银监会“三个办法一个指引”:
个人贷款管理暂行办法,流动资金贷款管理暂行办法,固定资产贷款管理暂行办法,项目融资业务指引,核心原则:
(1)强调全流程管理
(2)强调诚信申贷,从立法角度保护贷款人的权益
(3)强调协议承诺
(4)强调贷放分控
(5)强调实贷实付,加强贷款资金使用管理
(6)强调贷后管理及罚则约束
1.BT融资:
股东借款(资本金)+流动贷款;流动贷款时间通常1年,由于BT项目的回购时间比较短,这种模式下贷款实际上与股东借款(基金)同时进出。
2.PPP融资:
股权投资(资本金)+固定资产贷款;固定资产贷款作为项目的债务性资金,其退出时要优先于权益性资金(股权),贷款发放的前提是贷款要与资本金同比例到位,或后于资本金到位,且项目的现金流能覆盖贷款本息。
3.融资租赁:
核心要有标的物,目前很多机构提出项目的应收帐款作为标的物方案,实际上由于应收账款大部分已用于偿还银行贷款,真正有效标的物只能是项目的净收益,标的物额度较小。
融资租赁的其它标的物更多采取固定资产等,另外额度有限,与出资人的投资投向、增信方式、资金时间和成本也有很大的关系。
4.保险资金:
保险资金使用必须保监会批准,保险资金的特点是资金充足,成本低,时间较长,但风险管理严,当前需大型央企和银行担保(关键要看其后台的审批结果)。
5.外资:
周期长且成本较低,核心要解决通道,一类是需国家外汇管理局审批,所有能使用外资的企业需要相关的许可批件;二类是自贸区融资平台,需把握好六个方面:
一是钱从何处来,投资者是机构还是个人;二是中铁在融资中担任何种角色;三是还款来源(业主不能按期支付时);四是流动性风险如何解决;五是基金股东背景,其能否给予可信支持。
(四)引入产业基金及出表
1.银行贷款融资成本较低,但容易推高企业的资产负债率,受国资委债务风险管控影响,目前股份公司要求基础设施投资必须采用表外模式。
2.表外融资:
参股、产业基金控股、合理设置法人治理机构实现不并表。
3.产融结合:
引入产业基金的主要好处有:
一是加强银企合作,拓宽了融资渠道;二是实行财务出表,降低对资产负债率的影响;三是提高自有资金使用效率和杠杆率;四是防范了投资风险,投贷协同,拼盘或组团,尤其是防范了资金断裂和投资回收风险。
选择基金时主要考虑:
成本底、周期长、投贷协同,经初步测算,特许经营期10年以内的项目可采取基金方案,超过10年的可采取权益性融资方案或远期回购方案。
4.基金控股出表要求:
联合投标并签订协议;或事前明确可引入基金,同时要求投资人对项目公司不能拥有控制权,双劣后,合理设置项目公司的法人治理结构。
(五)项目获取方式
公开招标,邀请招标,竞争性谈判、政府采购等合法合规方式获取项目。
项目公司与政府(项目实施机构)签订特许经营合同,投资人与项目公司签订施工总承包/EPC合同,投资招标与施工招标同步进行。
注意产业基金和施工单位在中标前后进入的区别及影响。
六、BT投资核心要点
1.合作范围
原则上只负责建安费所含内容的投资,若有前期费用,要约定好包干由甲方使用,且总额最好控制在总投资的20%以内,要明确主要节点时间。
基础设施投资的利润来自于工程施工,前期费用一次性投入大,资金占用时间长,资金的使用效率不高,与建安投资相较而言,投资回报低。
2.建设模式
选择BT+工程总承包/施工总承包+过程/子项回购方式。
注重投资与设计、施工有机结合,发挥建筑企业在设计和施工上的优势。
此外,通过招商引资、竞争性谈判、邀请招标、公开竞标等合法合规手段获取项目。
注意工程总承包或施工总承包与之相对应是概算或预算。
对由多个子项组成的项目,最好采取各子项单独实施、单独回购的方式,不仅减轻了资金压力,同时也规避了回购风险。
3.项目周期
对于一般项目,原则上项目周期控制在5年以内,即:
建设期不超过3年,回购期不超过2年,特别是回购期,时间越短越好,提倡过程回购。
要明确节点工期,注意节点工期与政府负责的前期工作完成时间相对应。
4.双方主要职责
明确甲乙双方在项目中主要职责,特别注意对项目的建设管理职责的划分。
此点本质是:
理顺关系、转变观念。
BT投资项目工期一般较紧,征拆工作等前期工作是关键,一定要明确前期工作的完成时间,确保项目的合法合规性。
5.回购款的组成及确定原则
总的来讲,投资额可划分为前期费用、工程费用(或建安费)、利息和投融资回报四项费用组成。
(1)前期费用:
主要是征拆、安置费用,采取包干方式由甲方使用,资金根据实际需要分期拨付,双方共管。
对前期费用要列表表述,明确各项费用的使用时间。
(2)工程费用:
主要是概(预)算的编制及审批、定额标准及取费原则、下浮比例、概(预)算的调整原则(人机料价差调整、政策调整、变更设计调整、管片、取弃土场等环保要求)、不可预见费、包干费、建设单位管理费等。
(3)利息及投融资回报:
最好分为前期费用、自有资金、融资资金,在建设期和回购期内,按不同标准复利计取,与央行同期贷款基准利率挂钩,杜绝项目综合固定回报率。
6.计量与审计
建议采取月度验工计价
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