枣强教育园区民办学校PPP 财政承受能力报告0613.docx
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枣强教育园区民办学校PPP财政承受能力报告0613
枣强县教育园区民办学校
建设(PPP)项目
财政承受能力论证报告
枣强县人民政府
2016年5月30日
附件:
1、财政承受能力测算表
财政承受能力论证报告
为规范有序推进枣强县教育园区民办学校建设项目识别准备工作,根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)等有关规定,编写此报告。
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。
开展PPP项目财政承受能力论证,是政府履行合同义务的重要保障,有利于规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展。
1.项目基本信息
1.1.项目名称
枣强县教育园区民办学校建设项目
1.2.项目类型
新建
1.3.建设地点
本项目建设位于枣强县教育园区内。
民办初中北临衡店路、
南至新兴西街、西靠经五路、东到经六路;民办九年一贯制学校北临新兴西街、南到中华大街、西靠经五路、东到经六路;体育场北临中华大街、南到纬五路、西靠经五路、东到经六路。
1.4.建设内容及规模
本项目建设内容包括初中、九年一贯制学校及体育场一处。
具体内容及规模如下:
1、民办初中:
民办初中:
项目规划占地面积153.15亩,设计教学班级60个,容纳学生3000人。
建筑内容包括教学办公楼、综合楼、宿舍楼、餐厅、田径场、风雨操场,建筑面积50600平方米,绿地面积37800平方米,道路及硬化面积38000平方米。
2、民办九年一贯制学校:
规划用地面积146.72亩,设计教学班级96个,容纳学生4500人。
其中小学60班,学位2700个;
初中36个班,学位1800个。
建设内容包括教学办公楼、学生宿
舍、学生食堂、风雨操场、风雨连廊、田径场。
总建筑面积83450
平方米,绿化面积34545平方米,道路及硬地面积44415平方米。
3、体育馆:
规划用地面积126.87亩,建设内容包括6个网
球场、10个排球场、10个篮球场、2个足球场及林荫健身路径。
配套管理及辅助用房8000平方米,绿地面积11800.3平方米,道路及硬地面积14600.12平方米。
项目建设内容一览表
序号
建设内容
单位
规模
备注
一
初中学校
1.1
教学办公楼
m2
12500
1.2
图书实验楼
m2
11500
1.3
宿舍楼
m2
17200
1.4
餐厅
m2
6300
1.5
其他辅助用房
m2
3000
1.6
风雨操场
m2
1800
1.7
田径场
m2
9105
300米跑道
1.8
运动场
m2
3000
篮球场、排球场
1.9
绿地
m2
37800
1.10
道路及硬地
m2
38000
二
九年一贯制学校
2.1
教学办公楼
m2
38720
2.2
宿舍楼
m2
27800
2.3
餐厅
m2
9430
2.4
风雨操场
m2
1790
2.5
风雨连廊
m2
950
2.6
田径场
m2
9105
300米跑道
2.7
运动场
m2
4905
2.8
绿地
m2
34545
2.9
道路及硬化
m2
44415
三
公共体育场
3.1
足球场
m2
15000
2处
3.2
排球场
m2
2860
10处
3.3
网球场
m2
4320
6处
3.4
篮球场
m2
6000
10处
3.5
健身广场
m2
22000
2处
3.6
管理及辅助用房
m2
8000
3.7
绿地
m2
11800.3
3.8
道路及硬化
m2
14600.12
1.5.项目产出说明
本项目运营期间,可实现年平均营业收入1974.47万元。
项目年均总成本费用为4717.05万元,运营期第3年到第22年给予政府补贴,年均可行性财政补贴5024.16万元,年平均利润总额为1392.46万元,项目总投资收益率为4.71%。
项目财务内部收益率税前为7.67%,税后为7.67%;按3.1%的折现率计算财务净现值,税前为22930.29万元,税后为22930.29万元;静态投资回收期税前12.46年、税后均为12.46年;动态投资回收期税前14.87年,税后14.87年。
1.6.项目运作模式
建设-拥有-运营-移交(BOOT)
1.7.项目投融资结构
1.7.1.项目总投资
项目总投资44705.40万元,其中建设投资41799.42万元,建设期利息2016.00万元,铺底流动资金266.99万元。
项目建设情况一览表
总投资
万元
44705.40
备注
1
建设投资
万元
41799.42
2
建设期利息
万元
2016.00
3
铺底流动资金
万元
266.99
1.7.2.项目融资结构
枣强县政府授权xxxxx作为PPP项目中的政府方出资代表,与社会资本共同新设项目公司。
其中国有资本出资10%;中选社会资本占股比例为90%。
项目公司注册资本12705.40万元人民币,并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。
1.8.项目回报机制
本项目属于具有向最终用户收费机制的基础设施,但其自身收益无法弥补全部建设、运营维护投资,社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本,宜采用“使用者付费+可行性缺口补贴”的回报机制。
PPP项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制及项目公司股东的投资回报机制两个层面。
1.8.1.使用者付费回报机制
在项目运营期间,项目公司通过政府授予的特许经营权可向使用者收取费用,作为投资回报。
项目营业收入包括两大部分:
(一)民办学校收费
民办学校收入主要包括两部分:
学生收费收入、校内经营性用房出租收入。
根据实地调研当地私立学校收费情况(见附件),结合衡水市、枣强县及周边县(市)区人均收入情况,确定学校学生收费标准如下:
1、初中学校收入
学生收费包括学费、住宿费、学习和生活用品费、校车费及餐费等,收费按照9000元/人·年计算,学校学位数为3000个,招生饱和率按100%计算,则学校最高学生收入为:
9000*3000*100%/10000=2700(万元)
2、九年一贯制学校收入
学生收费包括学费、住宿费、学习和生活用品费、校车费及餐费等,九年一贯制学校生均收费按8500元/人·年计算,招生饱和率按100%计算,则学校最高学生收入为:
8500*4500*100%/10000=3825(万元)
(二)体育场收入
体育场共有管理及辅助用房8000平方米,其中可供出租房屋面积按3500m2,租金按0.4元/m2·天计算,年出租时间按300天计算,出租饱和率按96%计算,则体育场经营性用房年最高租金收入为:
出租收入=3500*0.4*300*96%/10000=40.32(万元)
项目收入明细表
序号
项目单元
收益
方式
收费
标准
单位
规模
单位
饱和率
收入
(万元)
1
初中
学生
交费
9000
元·人·年
3000
人
100%
2700
2
九年一贯制学校
学生
交费
8500
元·人·年
4500
人
100%
3825
3
体育场租金
租金
0.4
元/㎡·天
3500
平方米
96%
40.32
1.8.2.可行性缺口补贴回报机制
在项目运营补贴期间,政府承担部分直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括:
社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。
计算公式为:
运营补贴支出=社会资本方承担的建设成本×(1+合理利润率)×(1+折现率)^n/财政运营补贴周期+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费收入
由于本项目政府和社会资本人共同组成董事会,项目所收取的使用者付费收入与综合运营维护费由董事会按照上述规则计算上报股东会,经过股东会决议通过的收费方案应按公用事业模式定价管理,并上报政府主管部门审批。
1.9.项目建设情况
为进一步创新投融资机制,加速城镇化进程,鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设,根据《枣强县教育园区建设PPP项目工作领导小组的通知》,成立了由xxxx等共同组成的PPP项目工作领导小组,并授权枣强县教育体育局作为本项目实施机构,具体负责本项目的实施;同时授权xxxx作为本项目政府方出资代表。
未来由项目公司具体负责项目的投资、融资、建设及运营维护等。
该项目已通过枣强县发展和改革局对建设申请的批复,建设项目选址意见书、建设用地批准书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、环境影响评价等文件均已获得批复,已编制项目可行性研究报告,保障了项目实施的合规性。
2.项目风险识别与风险分配
2.1.项目风险因素识别
2.1.1.项目的宏观风险
2.1.2.项目的中观层风险
2.1.3.项目的微观层风险
2.2.项目风险分配机制
PPP项目风险分配应当遵循以下原则:
第一,最优风险分配原则
在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下,风险应分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它的一方承担,并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
第二,风险收益对等原则
既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担,又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
第三,风险可控原则
应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限,不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险,以保证双方合作关系的长期持续稳定。
按照风险分配的上述基本原则,以及财政部推广应用PPP模式的政策导向,本项目的核心风险分配框架如下:
第一,项目融资、设计(或设计优化)、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担;
第二,政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担;
第三,不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。
2.3.项目分担方案
层级
风险因素
政府方承担
社会资本承担
共同承担
宏
观
层
风
险
政治
政府失信
▲
政府决策效率低
▲
法律
法律变化
▲
税收政治变化
▲
行业规定变化
▲
市场
金融市场低效率
▲
通货膨胀率变动
▲
利率变动
▲
汇率变动
▲
市场需求不足
▲
同质项目竞争
▲
人力/设备价格上涨
▲
自然
不可抗力
▲
地质条件
▲
气候环境
▲
中
观
层
风
险
融资
融资可行性
▲
对投资者吸引力
▲
高融资成本
▲
设计
设计质量
▲
技术标准未通过
▲
后期设计变更
▲
建造
审批延误
▲
工艺/技术水平低下
▲
劳资/设备获取
▲
场地可及性
▲
土地使用
▲
工程合同变更
▲
工期超期
▲
建设成本超支
▲
工程质量
▲
施工安全
▲
环境/文物破坏
▲
运营
运营费用过高
▲
维修更新成本过高
▲
运营效率低下
▲
运营收入不足
▲
收费变更风险
▲
运营安全
▲
微
观
层
风
险
关系
组织和任命风险
▲
责任风险分配不当
▲
合作权利分配不当
▲
合作中沟通不畅
▲
第三方
分包商、供应商违约
▲
3.财政承受能力论证基本框架
3.1.论证依据
3.1.1.相关法律法规依据
《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》国发[2013]36号;
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号;
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号;
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》国发[2014]45号;
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号;
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》财金[2014]113号;
《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金[2014]156号;
《PPP物有所值评价指引(试行)》财金[2015]167号。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)
《国家发展改革委关于开发展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》
《中国人民共和国义务教育法》
《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(教基﹝2005﹞9号)
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》
《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》
《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(教基﹝2005﹞9号)
3.1.2.项目资料依据
《关于制定河北省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
《河北中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》
《枣强县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(拟稿)》
《中小学建筑设计规范》(GB50099-2011)
《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标【2002】102号)
《投资项目可行性研究指南》
《建设项目经济方法与参数》(第三版)
委托单位提供的经济技术资料及其他材料
3.2.论证基本框架和步骤
根据财金【2015】21号“关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知”,论证工作流程图如下:
4.
责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
本报告将依次理清拟建项目全生命周期过程的财政支出责任。
4.1.政府支出责任
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
本报告将依次理清拟建项目全生命周期过程的财政支出责任。
4.2.股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。
依据《枣强县教育园区建设PPP项目可行性研究报告》,项目总投资44705.40万元人民币。
项目投入资本金为12705.40万元人民币,枣强县人民政府持有项目公司10%股权,社会资本方持有90%股权。
双方均以现金形式出资。
项目公司在项目期限内投资建设项目,建设完成后在约定的合作期内负责基础设施的运营维护、提供相应的公共服务。
合同期满后,项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给政府或其指定机构。
4.3.运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任。
不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。
拟建项目属于使用者付费与可行性缺口补助模式,经测算,项目自身依靠使用者付费无法收回前期投资,政府需要对项目进行适度可行性缺口补助,以弥补项目建设运营成本及合理利润回报。
4.4.风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。
依据《风险规划报告》中拟建项目风险分担方案所述,宏观层面的风险以政府部门承担为主,少部分是政府和社会资本双方共同分担或以社会资本承担为主;中观层面的风险主要涉及项目各阶段的技术与管理能力,这是项目公司中标的基本能力,所以主要由社会资本承担;微观层面的风险是参与方之间关系协调等引起的风险,以社会资本承担为主,政府部门分担一小部分。
此外,由自然条件变化引起的不可抗力风险,项目融资环节对贷款方吸引力风险,建设施工过程中的审批延误风险、场地可及性风险、工程合同变更风险属于由政府与社会资本会共同承担的风险。
政府对上面所述风险负有财政或有支出责任。
经统计分析,共得出风险指标43项,其中宏观风险15项,枣强县政府承担4项、社会资本方承担3项、双方共同承担8项;中观风险23项,枣强县政府承担1项、社会资本方承担21项、双方共同承担1项;微观风险5项,社会资本方承担2项,双方共同承担3项。
其他风险因素分析都由社会资本方承担。
5.配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
拟建设项目相关配套设施已纳入项目开发范围,所需的政府配套投入主要为项目建设完成后相关配套政策、措施的进一步完善。
6.支出测算
本节依据拟建项目的政府支出责任,综合考虑各类支出责任的特点、发生情景及概率等因素,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
(1)由支出责任认定可知,政府对拟建项目股权投资为1270.54
万元,占项目资本金的10%,按照项目工程进度逐步出资到位。
此外,政府作为项目监管方,应依据项目资本金要求,确定项目公司股权结构、融资结构安排是否合理、可行。
(2)拟建项目属于使用者付费模式,可取得经营收益作为对社会资本方的投资回报和PPP项目运作的基础。
政府以项目自身收益不足以弥补社会资本方的建设运营成本与合理利润时存在可行性缺口,由枣强县政府按照缺口对项目实施补贴。
本项目中预期社会资本方要求合理利润率为8%,结合枣强县财政能力,采用2016年河北省政府一般债券(四期)票面利率3.10%作为财政承受能力测算折现率,预期补贴年限从项目合同期第3年开始,期限为22年。
按照上述前提条件,计算项目财政运营补贴金额如下表。
可行性缺口补助一览表
合同期年份
财政运营补贴(万元)
财政运营补贴现值(万元)
第3年
3190.72
2911.47
第4年
3790.86
3355.08
第5年
4225.92
3627.67
第6年
4509.61
3754.80
第7年
4908.25
3963.84
第8年
5116.20
4007.54
第9年
5126.18
3894.62
第10年
5140.18
3787.84
第11年
5159.00
3687.40
第12年
5182.66
3592.93
第13年
5198.61
3495.63
第14年
5233.13
3413.03
第15年
5272.52
3335.33
第16年
5316.83
3262.23
第17年
5366.09
3193.46
第18年
5420.36
3128.76
第19年
5479.68
3067.89
第20年
5544.10
3010.63
第21年
5613.69
2956.77
第22年
5688.52
2906.09
合计
100483.11
68353.00
(3)依据风险分担表可知,政府承担风险类别主要为政治风险、法律风险、市场风险、自然风险、建造风险以及关系风险。
由于这些风险发生的概率难以预测,且发生概率较低,因而按照比例法对这类风险责任支出进行测算。
拟建项目需承担风险成本为项目全部建设运营成本的10%,其中可转移风险占比为74.42%,自留风险占比为25.58%。
(4)配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。
拟建项目政府暂不为项目提供配套投入。
项目配套投入会随着经济社会发展情况发生变化,本报告无法穷尽未来可能发生的配套投入情形。
由于拟建项目配套投入未来发生的时间、金额具有较大的不决定性,且发生概率难以预计,本报告所测算支出中不对配套投入进行估算。
(5)项目支出责任
拟建项目政府支出责任由政府股权责任支出、政府可行性缺口补助支出、风险分担支出组成,按照上文所述测算方法分别计算各项支出的金额,将其加总求和,即可得到拟建项目政府支出责任定量金额。
计算公式为:
政府项目财政支出=政府股权责任支出+政府可行性缺口补助支出+政府承担风险支出
7.支出能力评估
财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。
枣强县近五年一般公共预算支出数额及增长率
支出年度
一般公共预算支出数额(万元)
增长率(%)
2011年
96,478
2012年
120,252
13.98%
2013年
137,967
24.64%
2014年
185,889
14.73%
2015年
226637
34.73%
近五年一般公共预算支出的平均值=125646.4万元
近五年一般公共预算支出的平均增长率
=【(2014年支出总额/2010年支出总额)1/4-1】×100
=24%
依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,在进行财政支出能力评估时,未来年度一般公共预算支出数额可参照前5年相关数额的平均值或平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整。
由于我国经济正在经历结构化转型,经济下行压力较大,财政收入受到经济放缓的影响,不宜采用过去五年的平均增长率作为预测未来财政收支增长的依据,因此本项目公共预算支出增长率参照我国2015年GDP增长水平采用7%估算。
财政支出能力分析主要是根据在项目全生命周期中每年政府用于本项目的支出占当年的财政支出的比例大小,来看市级财政是否能承受对于本项目的投入。
报告就最近五年政府一般公共财政收支预决算数据对未来年度枣强县公共预算收支进行预测,以评估政府当前的财政支出能力。
据测算,拟建项目政府支出责任占当年政府一般预算支出的比例均值为0.71%,其中占比最高为第2年达到0.73%。
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确规定政府“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
”可见,上述比例满足低于10%的上限要求。
拟建项目建设期财政支出责任情况一览
合同期年份
预计财政支出(万元)
财政支出责任
财政支出责任现值
财政支出占比
第1年
242,501.59
1021.97
991.24
0.42%
第2年
259,476.70
1228.86
1156.07
0.47%
第3年
277,640.07
3222.38
2940.36
1.16%
第4年
297,0
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