我国土地二级市场存在的问题及其规范路径.docx

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我国土地二级市场存在的问题及其规范路径

我国土地二级市场存在的问题及其规范路径

式集约发展转变，以及土地市场的平稳健康发展，是

当前需要解决好的重大课题。

为此，中共十八届三《中共中央关于全面深化改革若干重中全会通过的大问题的决定》明确提出，要“完善土地租赁、转让、。

目前，国土资源部正在研究制订抵押二级市场”

关于土地二级市场的相关管理办法，各地对土地二级市场的发展也有较高的期待，例如，上海市为了实现未来20年城市建设用地负增长的目标，提出了要大力发展土地二级市场，盘活存量建设用地，推进流量增效，通过土地利用方式的转变倒逼城市发展的转型。

目前，在土地二级市场的发展过程中，关于政府是否要介入及如何介入的问题，学术界和实务界还有较大的分歧。

在政府是否应介入方面，一部分专家认为政府不要介入

［1］

土地市场是重要的要素市场，是现代市场体系的重要组成部分。

一个完整的土地市场体系，是由土地一级市场和二级市场构成的。

一级市场是土地使用权的初始交易，反映的是国家与土地使用者之间的经济关系；二级市场是土地使用权的再交易，即土地使用者在合同约定的期限内，将剩余期限的土地使用权转让、出租或抵押的行为，反映的是土地使用者之间的责、权、利关系。

长期以来，国家和各地政府高度重视一级市场，而对二级市场的发展重视不够，造成二级市场的发展明显滞后于经济社会发展的需要。

随着土地资源约束的趋紧和经济发展转型的深入，如何发挥好二级市场对土地资源的优化配置作用，促进土地利用由外延式粗放扩张向内涵

，其理由是二级市场本来就

政府一旦介入，特别是如果管得过多，将发育滞后，

〔作者简介〕卢为民（1969―），男，河南济源人，上海市土地交易事务中心副主任，副研究员。

〔基金项目〕中国博士后科学基金项目。

〔收稿日期〕2014－09－12〔修回日期〕2014－11－09

城市建设与发展

・31・

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会严重制约其发展势头。

另有一部分专家认为政府

［2］

应积极介入，加强监管，其理由是目前土地二级市场违法违规现象较多，如果不进行干预，将严重阻碍整个土地市场，乃至房地产市场的健康运行。

在政府该如何介入方面，也有不同声音。

一部分专家认为，土地作为重要的国有资产，须严加管理，要像

［3］

管理一级市场一样管理二级市场。

另有一部分专家认为，应充分发挥市场对资源配置的决定性作

用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权

［6］

利，是土地所有权派生的财产权，其是由土地占有权、使用权、部分收益权和不完全处分权组成的权利集合。

而土地经营权的权能只包括使用权和部分收益权。

上述关于土地产权主体的权利在我国的相

。

《土地管理法》关法律法规上有明确规定规定，“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。

地方政府经过中央政府授权，可以代表国家行使所。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行有权职能

，“县级以上人民政府土地管理部门依法条例》规定对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监。

由此可见，督检查”一方面，我国的土地使用权人只拥有部分处分权，在处分土地时必须征得所有权

人的同意；另一方面，政府作为土地所有权人的代表，还承担着管好和用好土地、实现土地最优最佳利用和保值增值的责任。

其次，由于土地二级市场的交易涉及到的产权主体多，再加上土地增值原因的多样性，使得增值收益分配更加复杂化。

从导致土地增值的原因看，主

［7－8］

：

一是供求性增值，要有三种类型即由城镇建设用地供不应求引起的土地增值，这类增值源于绝对

地租的增加；二是投资性增值，即由对城市基础设施和公共设施等进行投资改造和地产商进行房地产开发导致的土地增值，这种增值源于城市级差地租的增值；三是用途改变性增值，即由于城市规划的调整，使得土地利用条件和用途发生改变而导致的土地增值，比如，由工业用地、住宅用地转变为商业用地导致的增值，这种增值也是源于绝对地租的增加。

如何区分不同情况，合理分配增值，不仅关系到各方积极性的调动，也关系到国家土地收益的流失与否。

3．土地的资本属性体现得更充分，与金融的关系也更加密切

土地具有资源、资产和资本三种属性。

当企业

“招拍挂”在一级市场上通过方式拿到土地后，土地就成为企业重要的资产。

由于土地的保值增值性，

通过二级市场的交易实现土地的增值收益后，土地就成为重要的资本。

据有关部门统计，全国84个重点城市土地抵押面积2021年底为21．7万公顷，及至2021年底，该数据已为40．39万公顷，抵押金额由2．59万亿元增加到7．76万亿元，抵押面积和抵押金额分别增长了86%和200%①。

土地抵押市场的发展，为城市建设和企业发展提供了重要的融资渠道和资金保障。

与此同时，随着土地资本化的深入推进，土地与信贷、证券的关系也越来越密切。

土

城市建设与发展

用，政府应像对待普通商品市场一样管理土地二级

［4］

市场，要加大对市场失灵的纠正。

由于认识上的不统一，导致管理上的越位、错位以及不到位等现象时有发生，严重影响了土地二级市场的健康发展。

目前，国家层面还没有出台专门的土地二级市场管理办法。

各地对二级市场的管理方式和政策差异也很大，大量管得过多和不到位的现象同时存在。

为此，很有必要摸清土地二级市场的运行特征，厘清存在的问题，明确政府的职责，以促进土地二级市场的健康发展。

二我国土地二级市场的运行特征

二级市场虽然与一级市作为一级市场的延伸，

场有一些相似之处，但是也有许多自身的特点和运行规律。

1．土地二级市场的交易主体更加多元化，内容和形式也更加多样化

在目前的土地二级市场中，从交易主体上看，既有各种类型的企业，又有农村集体经济组织，还有大量的个人等；从交易内容上看，既有国有土地交易，又有集体土地交易，既有纯土地的买卖流转（多是一些非法交易），也有连房带地的交易，还有在建工程的交易；从交易类型上看，既有转让，又有抵押和租赁；从交易形式上看，既有土地使用权的直接交易，也有以股权转让形式的变相交易，还有以作价入股、联营等其他形式的交易，既有在公开市场上的交易，又有私下的隐性交易。

2．土地二级市场中所涉及的产权关系、法律关系及增值收益分配纷繁复杂

首先，在土地二级市场交易中，土地权力体系十分复杂，既涉及到所有权人，也涉及到使用权人，甚至还涉及到经营权人。

这些权利主体各自的权能及所承担的法律责任也各不相同。

土地所有权人对土地拥有完全的权利和全面的支配权，其由土地占有权、使用权、收益权和处分权等权能组成・32・

［5］

；土地使

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地抵押是否规范合理，直接关系到金融系统的安全。

4．一级市场上土地供应的“双轨制”导致二级市场并不是一个完全竞争市场

学术界曾有一种观点认为，在我国，土地一级市场由于供给受政府控制，是垄断竞争市场；而二级市场是土地使用者之间的交易，是完全竞争市场。

但事实并非如此。

这主要是我国土地的国有属性以及一级市场上土地供应的“双轨制”造成的。

由于种种原因，我国一级市场上的土地供应目前仍然是“双轨制”，“招拍挂”即既有大量以公开方式出让的土地，也有以划拨、协议、定向等非公开方式供应的土地，这两种供地方式在公开的程度、缴纳的税费，以及后续的利用等方面是完全不同的。

以公开“招拍挂”方式取得的土地，由于没有相关限制，在二级市场可以自由转让；而以划拨、协议等非公开方式取得的土地，由于享受了政策优惠，往往被附加不少约束条件，在转让时会受到诸多限制。

因此可以说，我国的土地二级市场并非是一个完全竞争的市场，这样的市场特点，注定了政府在二级市场交易中必须适度介入，以防止交易的不公平以及土地收益的流失。

另外，即便是通过“招拍挂”方式取得的土地，由于在土地出让时政府作为土地出让人往往对土地利用提出了一系列要求，如果在二级市场交易后得不到有效落实，即会影响到土地的集约高效利用及影响到土地调控政策的效果。

比看，包括四个一线城市在内的内地发达城市，二级市场的转让交易均不到同期土地总供应量的50%，而香港的土地转让量占同期土地供应总量的主要部分，转让宗地数量占同期土地供应总数的99%以上

［9］

。

由此可见，与香港相比，内地大城市土地二

级市场的发育程度是明显滞后的。

本文认为，土地二级市场发育滞后，主要由以下几方面原因所致。

一是土地储备范围过大，挤占了土地自由转让的空间。

一些地方政府为了加强对土地供应的调控力度，以及获得更多的土地财政收入，过分强调土地储备功能，扩大土地储备范围，将旧城改造、城中村、旧厂房等存量建设用地都纳入了土地储备范围，导致土地权利人可自行交易的土地十分有限。

二是土地转让成本过高，保有成本偏低，影响了企业转让土地的积极性。

据有关部门测算，土地3%－5%转让需缴纳30%－60%的土地增值税，的土地交易契税等，过高的转让税费影响了土地转让的积极性，一些企业宁可让土地闲置，也不愿意转让。

三是转让门槛较高，限制了土地的转让。

按照《城市房地产法》，“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当完成开发投资总额的百分之二。

该项规定的初衷在于限制房地产投机十五以上”和土地炒作，但也提高了转让的门槛，导致一些企业因经营困难确需转让的，也难以将土地转让出去，进而造成土地资源闲置或浪费。

此外，相关的配套服务没有跟上，增加了转让的风险。

相对于一级市场来说，二级市场的配套服务很不健全，评估、公证、保险、金融、登记等相关服务均有所欠缺，增加了交易风险，阻碍了土地转让的进行。

2．二级市场交易信息分散、交易具有较大的盲目性和自发性

从目前我国各地的实际情况看，二级市场的交易多数是自发行为。

由于缺乏良好的交易环境和交易平台，严重影响了土地资源的配置效率。

具体来说，其主要表现在以下几方面。

一是信息不对称。

在市场经济条件下，信息不对称是影响资源配置效率的重要原因。

目前二级市场的交易管理涉及国土、房产、国资委、工商、税务、银行等多个部门，相关信息分散在各个部门，没有一个信息汇总和发布的专门渠道，造成了交易信息的不对称。

这不仅使得土地成交结果背离市场供求关系，成交价格偏离土地的内在价值，而且也导致土地管理部门因缺乏包括二级市场供应在内的全面的土地供应信息，而难以对土地市场实现精准调控。

另外，还会滋生大量

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三我国土地二级市场运行中存在

的问题及原因分析

1．发育程度较低

多年来，我国城镇建设用地的规模年均增加一倍以上，其为各级政府带来了巨大的土地收益，因此，政府普遍关注土地一级市场和新增建设用地，而对如何发挥二级市场的作用，加大存量建设用地盘活利用的力度关注不够。

从一、二级市场交易量的比较看，与一级市场相比，二级市场整体上不够活跃。

例如，从二级市场交易较为活跃的浙江省来看，

2008－2021年，据统计，浙江省转让土地36．683万宗，面积*****．54公顷，转让金额832．10亿元，转让的土地面积占该省同期供应土地面积总量的

25.60%②。

另据有关部门对上海、北京、广州、深圳四个一线城市的统计，二级市场转让宗数仅为一级市场成交宗数的40%左右，转让面积仅为一级市场成交面积的10%左右。

从内地大城市与香港的对

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“掮客”的和投机商，增加了交易成本和交易风险。

二是缺乏统一的交易平台，交易以双方协议为主，竞争不够充分，价格得不到充分发现。

现行的土地交易平台和交易规则大都是针对一级市场制定的，二“自由市场”，级市场基本上是缺乏相应的交易规则和交易平台，交易大多是靠中间商介绍，买卖双方以协议方式确定成交价格。

这种方式不利于土地的价格发现和资源配置效率的提高。

3．违规交易和隐性交易较多

土地二级市场的交易制度与规则的不健全及监管的不到位，导致了土地二级市场的交易出现了一系列违规交易和隐性交易的问题。

违规交易问题。

该方面的问题主要有以下三类。

第一，以非公开交易方式取得的土地或享受政府优惠政策供应的土地，未经出让人同意、未履行相关手续，擅自交易。

这些土地因公共利益或因发展特定产业的需要，在一级市场上是以划拨、协议或定向方式供应的，其享受了相关的政策和出让金优惠。

按照规定，这些享受优惠政策的土地受让人在处分土地时必须征得出让人的同意，并补办相关手续。

《城市房地产法》，“以划拨方式取得土第39条规定地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。

有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手

。

续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”但是，在许多地方，一些企业以非公开方式或优惠政

策取得土地后，擅自转让、抵押或租赁，造成了土地交易的不公平和政府土地收益的流失。

第二，未达到法定条件，擅自转让和抵押土地。

按照《城市房地产法》的规定，土地转让必须符合三个条件：

即支付全部土地使用权出让金；取得土地使用权证书；按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应当完成开发投资总额的25%以上。

但是一些企业未达到这些条件就擅自转让，不仅给交易双方

、“捂地”、带来市场风险，而且容易导致“囤地”炒卖土地等现象的发生。

第三，未按出让合同约定，擅

一些土地在出让时，合同中明确自处分土地。

比如，

约定，必须满足一定条件才能转让、租赁或抵押，但

一些企业拿到土地后，不按出让合同约定，擅自处分土地，造成土地使用上的混乱。

另外，人民法院在处置土地资产时，没有按照出让合同要求选择受让方，亦是造成政府关于土地利用相关要求难以落实的原因之一。

隐性交易和私下交易问题。

该方面的问题主要・34・

有以下三类。

第一，以股权转让形式将土地使用权转让。

不少企业为了规避正常的土地交易税费和土地转让条件限制，采取股权转让的形式，将相关的土地使用权进行转让。

第二，不履行相关登记手续，通“掮客”过将土地使用权私下转让。

第三，违反规定，故意压低或抬高交易价格。

有些企业在土地交易时故意压低土地价格，以达到偷税漏税的目的，造成了国有土地收益的流失；还有的企业在土地抵押过程中和一些评估机构串通一气，故意把价格抬高以骗取银行的高额贷款，加大了银行的放贷风险，破坏了金融秩序。

4．土地转让后不按照出让合同约定利用土地，严重影响了土地的利用效率和效益

政府作为土地所有权人的代表和出让人，在土地出让时往往将土地利用的相关要求（包括土地用途、开竣工时间、产业类型、规划参数、环保要求、科技应用、投入产出、公共设施建设等）以合同的形式固化下来，以便实现土地的最佳有效利用，并且出让合同的适用期限是整个土地的出让期限，并不随土地使用权人的改变而改变。

但事实上，由于缺乏相应的监管，一些土地在进入二级市场后，出现了很多违反合同约定的行为，其主要表现在以下两个方面。

第一，擅自改变土地使用性质和规划参数，比如，一些以工业用地性质出让的土地，转让后擅自用作商业用地，或者是利用工业厂房，擅自从事商业等经营性行为；一些以商服用地性质出让的土地，转让后擅自进行住宅开发和经营；还有一些土地经转让后，擅自调整规划参数，提高容积率或建筑密度等。

这些行为不仅造成了政府土地收益的流失，而且会产生环境污染、交通拥堵、消防隐患等问题。

第二，擅自改变产业类型。

一些工业园区为了实现产业转型升级，根据产业集群和产业链的发展要求，在土地出让时往往对园区引进的项目类型、产出效益等有明确的规定，但是一些企业拿到土地后，擅自改变产业类型，从事一些与园区定位不相符的产业，或者将土地转让给一些不符合相关要求的企业，严重影响了园区的健康发展。

四

色定位

关于规范土地二级市场的建议

1．明确目标，找准政府在土地二级市场中的角总的来看，我国土地二级市场当前迫切需要解决的问题，是活跃度不够和运行不够规范的问题。

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为了适应经济社会发展的新形势新要求，当前及未

来一段时期，应将土地二级市场的发展目标定位如下：

规范运行，繁荣发展。

而要实现这一目标，既需

“无形之手”，要市场这只更需要政府这只“有形之。

其中，手”如何充分发挥政府这只“有形之手”的

作用，在当前至关重要。

随着政府职能转变的深入推进，政府的作用正在发生新的变化。

中共十八届三中全会对“政府与市场的关系”作了明确规定，即“使市场在资源配置

，中起决定性作用和更好发挥政府作用”同时将政府的职责和作用定位为：

保持宏观经济稳定，加强和

优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

结合我国土地二级市场的特点和发展现状，本文认为，当前政府在土地二级市场发展中要实“有限介入或有限干预”，行即既不要管得太多，也不能放任不管。

在这个过程中，政府应重点扮演好三重角色：

一是要做好公共服务的提供者，推动土地二级市场的快速发展；二是要做好市场秩序的监管者，规范土地二级市场的交易行为；三是要履行好所有权人代表的职责，确保土地的集约高效利用和保值增值。

2．改革土地储备制度，缩小储备范围

针对当前政府土地储备范围过宽，企业自由流转土地空间较小等问题，建议优化完善土地储备政策，土地储备应以调节市场上建设用地余缺和提供公共产品用地为主，进一步控制收购土地范围，扩大土地权利人自行交易的范围。

针对部分旧城区改造、城中村改造、旧厂房改造等项目，应制定实施该类项目可以不纳入土地储备范围、允许由土地权利人自行改造或联合开发的政策。

3．完善土地税收政策，提高保有成本，降低流转成本

目前，土地市场存在着土地转让税费偏高、保有税费偏低的问题。

对此，应建立“重保有、轻流转”的土地税费结构，在适当提高土地保有环节税负的基础上，降低流转环节的税负，以此提升土地二级市场的交易活跃度。

4．适当降低土地的转让投资限制

针对土地二级市场转让门槛较高而限制了一部分土地转让等问题，建议在强化对“炒卖”土地严格管理的基础上，适当降低对土地转让的“25%以上投资比例”的限制，使更多的土地可以流转起来。

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5．推进公开交易，严格限制隐性交易和私下交易

为了防止隐性交易和私下交易等带来的一系列

问题，要大力推进土地二级市场的公开交易。

为此，建议所有的土地转让行为都必须使用国土资源部门指定的统一交易平台，其中下列转让行为必须到政府搭建的统一交易平台上进行交易：

在建工程转让；工业结余用地分割转让；土地出让合同对土地使用权转让有约定的，经出让人同意后的土地使用权转让；土地出让合同约定不得转让，但因破产、重组、撤销等特殊情形确需转让的土地使用权转让；涉及土地司法拍卖的。

同时，对于其他类型的交易，也要引导和鼓励其到统一交易平台上交易。

为了吸引更多的土地进入统一的交易平台交易，要健全交易规则，加强交易服务，比如，在统一的交易市场内提供税收、公证、登记、拍卖等相关服务，并适当减免相关服务费用。

6．建立转让审核制度，严格制止违规交易一是对以非市场化方式供应的土地，在转让时要重点加强合法性审查。

对于以划拨方式供应的土地，其转让时应由政府先收回，待办理完相关出让手续后才能转让。

对于协议出让和定向供应的土地，要履行合同约定的相关义务，并经出让人同意后并补办相关手续后才能转让。

尤其要加强政府优惠方面的审核管理，确保国家的土地收益不流失。

对于违规交易的，要坚决制止并予严格处罚。

二是对以市场化方式供应的土地，要重点加强合约性审核，即审核其是否履行了出让合同的约定。

凡是涉及闲置土地、违法用地的，一律不得转让。

凡是违反土地出让合同约定，擅自改变土地用途和建设规划条件、擅自改变受让人的出资比例、股权结构或实际控制人以及其他违反土地出让合同约定的，不得转让。

土地使用权转让价格明显低于市场价格的，政府享有优先购买权。

三是对受让人条件要严格把关。

特别是对一些工业园区中的产业用地，凡是出让合同中对受让人条件有明确规定的，在转让时，供需双方均须严格遵守。

7．加强部门合作，规范涉及土地的股权转让行为和司法拍卖行为

对涉及土地股权转让行为的，国土资源部门要加强与工商部门的合作，建立共管机制，防止一些企业通过股权转让规避土地税费和土地利用要求，甚至炒卖土地。

凡是土地出让合同对土地使用权受让

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rectthemarketfailure，andpromoteeconomicalandintensivelandusesoastopreventthelossoflandrevenue．

【Keywords】secondlandmarket；problems；govern-ance

人的投资比例、股权结构变更有约定的，应经国土资

源部门同意后，工商部门方可允许其进行股权变更。

对于涉及土地的司法拍卖，法院应与国土资源部门加强合作，建立联合会审机制。

法院在强制执行或者通过诉讼程序实现抵押权而对土地使用权进行拍卖或者以其他方式进行变现时，应听取国土资源部门的意见。

国土资源部门对于转让土地的情况、转让条件、受让条件等方面要审核把关，以实现土地利用的合理、集约、高效。

8．加强对评估等第三方机构的管理

针对因地价评估的混乱所带来的问题，建议建立地价评估考评制度和地价评估公示制度。

对凡是不按行业规范进行评估，提供虚假报告、未真实反映情况、骗取行政许可的，应按行业规定予以严格处理。

建议对有上述不当行为的评估机构实施“警告、降级、淘汰”的制度。

应在评估行业营造公平竞争的环境，禁止人为指定评估机构的行为，确保土地评估的公平、公正。

9．加强诚信体系建设

诚信体系建设是市场经济条件下约束企业行为的重要手段。

国土资源部门要加强土地市场交易诚信体系建设，将二级市场中违规交易等行为纳入诚信体系管理。

相关部门应加强项目审批、核准、备案、土地交易以及融资抵押等方面的监管，形成联合监管机制。

10．建立土地交易鉴证制度，加强一二级市场的联动管理

针对土地转让后，有部分企业不按照出让合同的约定利用土地等所带来的问题，应建立土地一二级市场的联动管理机制，确保土地转让后，出让人对土地利用提出的各项要求能落到实处。

为此，建议建立土地交易鉴证制度。

在签订转让合同时，国土管理部门作为鉴证人，应要求转让方须将出让合同的相关约定纳入转让合同，并在土地转让后继续加强合同履约的跟踪管理。

【Abstract】Thesecondlandmarketisanimportantpartofthelandmarketsystem．Thenormaloperationofthesecondmarketisveryimportanttorevitalizingthestocklandandpromo-tingeconomicalandintensivelandusing．Thegovernmentinter-ventionandguideisessentialforthedevelopmentofthesecondmarket．Thegovernmentshouldcombinethefeaturesandprob-lemsofthesecondlandmarket，andplayatripleroleasthepro-viderofpublicservice，thesupervisorofthemarketorderandthedeputyoflandowner．Itshouldintervenemoderately，cor-

注释

①②

《2009中国国土资源公报》、《2013中国国土资源此数据