公文写作强化训练第一讲讲义.docx
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公文写作强化训练第一讲讲义
公文写作强化训练第一讲
一、教学内容
(一)公文概念、特点、分类
(二)公文文体
(三)公文行文规则
(四)公文写作专项实训
二、教学目标
在公文写作课程学习的基础上,从公文研究的角度对公文写作有关知识点进行研究性深化学习,加深对公文的理解,并进行相应的专项训练,以提高公文写作的理论素养和实践技能。
三、教学时间4课时
四、教学过程
第一节公文概念、特点、分类
一、公文概念
(一)关于文书、公文、文件、公务文书、公务文件等几个公文概念的辨析
存在以下几种逻辑关系:
1、文书>文件
2、公文<文件
3、公文>文件
4、文书=公文=文件
(二)从词的出处先后看,依次是文书(西汉)—公文(西晋)—文件(清朝末年)
(三)从词义的适用范围看,文件>文书>公文
一份文件、红头文件、阅读文件、学习文件、机密文件、影片文件、图片文件、机读文件、照片文件、录音文件
(四)一些习惯用法
中共中央文件(不说文书或公文)、文书工作(不说文件工作或公文工作)、公文处理办法(不说文书处理办法或文件处理办法)
二、公文特点
1、七论说——法定的权威性、作者读者的特定性、主旨的直白性、材料的真实性、程式的规范性、语言的严肃性、效用的时限性;
2、五论说——从公务活动的视角提出:
权威性、执行性、协调性、秘密性、稳定性;
3、五论说——工具性、公务性、规范性、程式性、时效性;
4、公文与公文写作关系辨析
比较
公文
公文写作
载体不同
纸张之书面材料
大脑之心理活动
结构成分不同
语言文字
知识、语言、思维、表达
运行周期不同
周期长,贯穿始终之归档
周期短,一俟成文并告终
价值体现不同
在于公文办理中的实际效用
领导者或领导机关的认可
二者之联系
公文是公文写作的产物,公文决定公文写作
三、公文分类
(一)分类的概念:
分类就是按照事物的性质、特点、用途等作为区分的标准,将符合同一标准的事物聚类,不同的则分开的一种认识事物的方法。
(二)叶圣陶的提出的分类标准:
一要包举,就是一个事物内部所包含的各小类的总和,应等于该事物的全体;二要对等,就是在事物的各小类之间,要互相排斥,不能重迭,也不能越级;三要正确,就是要用统一的标准。
(三)分类问题属于形式逻辑的划分。
划分是揭示概念外延的逻辑方法,就是依一定标准把概念反映的对象分为若干小类,也就是把属概念分为若干种概念以指明概念的外延。
概念是通过对象的特有属性来反映对象的思维形式。
概念是划分的基础。
概念不明,就会出现划分过宽或划分过窄,即划分不全,划分也就从根本上走进误区。
(四)一个概念的部分外延与另一概念的全部外延相同,这两个概念的关系为属种关系,如公文与通用公文。
(五)逻辑划分的规则要求,划分根据应当同一。
也就是说,在同一次划分过程中划分标准不能改变,要坚持一个标准。
如公文划分为上行文、下行文、平行文、联合行文等。
(六)划分的子项应不相容。
也就是说,划分子项外延应完全不同。
如将党政机关公文分为指挥性公文、指示性公文、晓谕性公文、呈
请性公文、法规性公文、商洽纪要性公文等。
(七)逻辑划分的规则要求,划分应按种属概念的层次进行,违反这条规则,叫做划分越级,或划分层次不清。
同一次划分标准必须同一,不同层次的划分可以采用不同标准,可以根据具体情况选取比较合理的标
准。
(八)列宁在《统计学和社会学》中说过:
“一切事情都有它个别的情况。
”因此,任何一种分类的方法都不可能完美无缺。
(九)公文的分类
应用文——按地域划分大陆、香港、澳门——按公私划分公务文书、私务文书——按应用范围公务文书又可分为通用公文与专用公文——按规范程度划分通用公文又可分为法定公文与非法定公文(事务文书);按使用机关类别划分专用公文又可分为经济、法律、科技、外交等。
(十)公文分类、文种和公文种类。
文种,公文种类的简称
第二节公文文体
一、文体概念
(一)文体,是指独立成篇的文本体栽(或样式、体制),是文本构成的规格和模式,一种独特的文化现象,是某种历史内容长期积淀的产物。
它反映了文本从内容到形式的整体特点,属于形式范畴。
文体的构成包括表层的文本因素,如表达手法、题材性质、结构类型、语言体式、形态格式,以及深层的社会因素,如时代精神、民族传统、阶级印记、作家风格、交际境域、读者经验等。
文体的特征及其划分,往往取决于其层面结构中某些因素的强化、突出或变异。
(金振邦《文体学》,东北师范大学出版社1994年)
(二)五层含义说:
文章体裁、文章语体、文章风格、文章规范、文章反映世界的一种范式。
(三)每种文体都具有某种对现实社会内容的表达功能,这是文体的本质特征,也是它产生和存在的前提。
它在表达同一思想内容时,可以在对等的种种方式中进行选择,即选用最恰当的再现思想内容的形式外衣。
(四)文体是内容和形式的统一。
文本内容决定体裁形式,选择、运用哪种文体,取决于表现对象的特点以及作者反映的具体方式。
任何文体都同其一定的表达内容相适应,新文体的产生依赖于新的历史环境,然而文体一经形成和确定,又会反作用于表达内容,对它具有一定的制约和要求。
同时,文体形式本身就具有内容的牲质。
没有不与内容相联系的形式,外在形式的性质完全取决于借助它们得以表现的内容性质。
(五)文体是历史性和稳定性的统一,每种文体都具有独特的历史形态和表达内容,既同一定的社会文化背景、生产力状况以及人们的表达需求相适应,又有某种在历史上比较稳定的结构方式。
二、公文是以现代汉语书面形式为使用符号系统,兼用叙述、议论与说明三种表达方式的特殊的应用文体。
公文首先必须具有应用文的属性:
直接应用性、全面真实性、结构格式的规范性。
能对解决某一现实事务具有明显的直接应用价值,公文要求反映具体事务时必须全面真实,不允许虚构夸张。
其次,公文要求使用现代书面语言,不得采用古文形式表述。
由于行文目的的不同,叙述、说明、议论在不同的文种中使用各有侧重。
三、公文文体与文学文体的比较
比较
公文文体
文学文体
语体差异
写作主体不同
法定作者
作者本人
写作客体不同
客观真实事物
可写实可虚构
写作受体不同
明确的指定性
潜在的不确定性
语言差异
语言发挥的功能不同
所指
能指
单一性、明确性
多义性、暗示性
语言变化差异
稳定性
求新求异性
第三节公文的行文规则
党政机关公文行文规则是党政机关行文时必须遵守的原则和规定,行文过程反映了党政机关组织关系原则。
中共中央办公厅1996年5月发布的《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》和国务院办公厅200年8月发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)都辟专章对公文行文规则作了原则而具体的规定。
但在现行公文处理和公文研究中,都存在不遵守公文行文规则或对公文行文规则理解产生歧义的问题。
探讨党政机关公文行文规则,对于实现党政机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化有重要的理论和现实意义。
公文行文规则的研究现状,公文写作类的教材、专著方面,一般都有专门的章或节做介绍,但不够全面,过于简略,鲜有对党政机关公文行文规则做具体解读;侧重于行政机关公文行文法规介绍偏多,对党政机关公文行文规则结合研究偏少。
论文类方面,只有宋球勋的《机关公文行文规则探析》(《行政与法》,2003年第1期,75-76页),王凯的《党政公文行文规则的主要区别》(《行政与法》,2003年第9期,41-42页)。
党政机关公文行文规则的研究较为薄弱。
本文以《条例》、《办法》和国务院办公厅2001年发布的《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(以下简称《意见》为依据,对党政机关公文行文规则作进一步探析与研究。
党政机关公文行文规则可分为宏观与微观两个层次。
宏观上,指公文行文规则的基本原则;微观上,指公文行文规则的具体规定。
一、党政机关公文行文规则的基本原则
(一)必要性原则。
《条例》规定,“行文应当确有需要……”,“可发可不发的公文不发”;《办法》也规定,“行文应当确有需要”。
(二)少而精原则。
《条例》规定,行文应当“坚持少而精”,“可长可短的公文要短”。
(三)效用原则。
《条例》规定,行文应当“注重实效”;《办法》规定,行文应当“注重效用”。
必要性原则,要求行文必须出于实际需要,凡不应发和可发可不发的公文,一律不发,其旨在于克服文山会海、文牍主义、形式主义、官僚主义。
少而精原则,要求行文应短小精悍,凡可长可短的公文,一律求短。
必要性原则、少而精原则,最终归结于注重实效、效用,必要性原则、少而精原则、效用原则是坚持公文处理活动实事求是、精简、高效原则的必然要求。
(四)行文关系根据机关隶属关系和职权范围决定。
《条例》规定,“党的机关的行文关系,根据各自的隶属关系和职权范围确定”;《办法》规定,“行文关系根据隶属关系和职权范围确定”。
行文关系是行文时发文机关与受文机关之间的关系。
机关之间的工作关系是由各自的组织系统归属、地位、职责、权利范围等因素决定的。
机关之间的工作关系主要有四种情况,一是上下级的领导与被领导关系;二是上下级主管业务部门的业务指导与被指导关系;三是同一组织系统机关之间的同级平行关系;四是非同一组织系统机关之间的不相隶属关系。
机关之间的工作关系决定了公文的行文关系,决定了公文的行文方向,依此可确定公文三个行文方向:
上行文、下行文、平行文。
党政机关“行文关系根据机关隶属关系和职权范围确定”的内涵,首先,党政机关要分开行文。
该党行文的党行文,该政行文的政行文,该党政联合行文的就党政联合行文,不能以党代政,党政机关不交叉行文;其次,各机关根据各自的隶属关系应逐级行文,一般不越级行文,否则就会造成混乱,影响机关办事效率;再次,不得超越机关的职责权限行文,机关行文限定于工作所管辖的职权范围内,超越了职权,干涉了别的机关事务,势必造成政令混乱。
二、党政机关公文行文规则的具体规定
党政机关公文法规对公文行文规则做了许多具体规定。
下面结合公文的行文方向和行文方式,从上行文、下行文、平行文和联合行文四个方面对公文行文规则做具体的探析。
(一)关于上行文
1.关于请示与报告的规则
(1)关于主送机关。
《条例》规定向上行文应当主送一个上级机关,需要其他机关阅知的用抄送。
抄送机关限定的是上级机关。
《条例》所说的主送一个上级机关,针对的是所有可以上行的公文文种。
《办法》规定,“请示”一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。
《办法》所说的主送一个上级机关,只限定“请示”一个文种,抄送机关限定是其他机关,强调不抄送给下级机关,意味可以抄送其他上级机关和同级机关,其抄送的范围比《条例》规定的要宽。
(2)“请示”应一文一事,“报告”不得夹带请示事项。
关于“请示”应当一文一事,《条例》和《办法》的规定是相同的。
《条例》虽然没有具体规定“报告”不得夹带请示事项,但规定“不应当在非请示公文中夹带请示事项”,这一条规定就比《办法》只规定“报告”不得夹带请示事项的仅限于“报告”这一文种要宽,包括除“请示”外的所有可以上行的文种,“报告”当然在其中。
(3)关于协商一致规则。
《条例》规定,“请示事项涉及其他部门业务范围时,应当经过协商并取得一致意见后上报;未取得一致意见时,应当在请示中写明。
”《办法》中没有此方面的规定,但在《意见》中,在关于“意见”文种的使用条款中指出:
“所提意见如涉及其他部门职权范围内的事情,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文,如有分歧,主办部门的主要负责人应当出面协调,仍不能取得一致时,主办部门列明各方理据,提出建设性意见,并与有关部门会签后报上级机关决定。
”此项规定虽然只针对“意见”这一文种,但“意见”作为上行文应按请示性公文的程序和要求办理的,所以上述规定也可看作是对《办法》中关于“请示”这方面规定不足的一种完善,对实际工作中出现协调不一致问题时,作出了比《条例》更具体的规定。
2.不得以机关名义向上级机关负责人(领导者个人)报送公文
《条例》规定“除了特殊情况,请示应当送上级机关的办公厅(室)按规定程序处理,不应直接送领导者个人”;《办法》规定,“除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
《条例》对“特殊情况”没有具体所指;《办法》确指“除上级机关负责人直接交办的事项”。
《条例》对不可报送机关负责人(领导者个人)的文种仅限于“请示”一种,但《办法》指定的文种有3个,“请示”、“报告”、“意见”,比《条例》要宽,几乎涵盖所有上行文种。
公文必须遵循正确的渠道和程序进行处理,向机关负责人(或领导者个人)报送公文,违背了公文处理程序,不符合依法行文的要求,干扰了上级机关对文件的正常处理程序,制造工作矛盾,延误公务,影响公文处理效率。
挟上级领导以令主管部门,企图通过领导签字表态而迫使主管部门开“方便之门”,助长了不正之风。
公文行文规则的此项具体规定是杜绝人治、倡导法治,建设社会主义法治国家的的必然要求。
3.关于越级行文
(1)党政机关都规定不得越级行文。
党的机关强调不得越级请示问题,文种限定“请示”,而行政机关一般不得越级请示和报告,文种限定“请示”和“报告”。
(2)可越级行文的例外情况。
党的机关因特殊情况必须越级行文时,应当同时抄送被越过的上级机关;而政府机关对此没有具体规定,只是“一般不得越级请示和报告”,其意味着有例外的情况,但没有说明应当同时抄送被越过的上级机关。
对于越级行文的例外的特殊的情况,都没作出规定,一般结合发生事件的实际情况而定,如重大紧急事项,不越级请示会延误处理等。
(3)《条例》规定党委各部门应当向本级党委请示问题。
党的机关越级请示问题,必须有本级党委同意或授权,否则不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。
《办法》规定,“部门职权范围内的事务,应当由部门自行行文或联合行文,属于主管部门职权范围内具体问题,应当直接报送主管部门处理。
”行政机关没有象党的机关那样规定,必须经本级政府同意或授权才可向上行文,可以径直向上行文。
这方面行政机关比党的机关更有自主权。
4.关于受双重领导的机关向上行文
在我国现行管理体制中,存在一种各业务部门上下垂直的条条关系,其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导,大部分和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系,但存在业务上指导与被指导的关系,从而形成直接的上下行文关系。
《条例》和《办法》都规定应写明主送机关和抄送机关,即“主送一个上级机关,另一个上级机关用抄送”。
党的机关限定于答复请示事项,由主送机关负责,而行政机关对此没有明确规定。
(二)关于下行文
1.党政机关都规定“向下级机关的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。
”但行政机关还包括对本系统的重要行文也要抄送直接上级机关。
在此项规定中,《条例》的表述要更为严谨些,明确抄送的直接上级机关是“发文机关的直接上级机关”,避免了《办法》所规定的会产生抄送给发文机关自己的误读。
2.关于部门向下行文的规定
党政各部门在各自职权范围内可以向下级党政各部门行文,但《条例》规定,“党委的其他部门不得对下级党委发布指示性公文”,而《办法》规定,“除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府正式行文,但须经政府审批的事项,经政府同意也可以由部门发文,文中应当注明经政府同意。
”
《意见》也作出规定,部门如需行文时“应报请本级政府批转或由本级政府办公厅(室)转发。
因特殊情况确需向下一级政府正式行文的,应当报经本级政府批准,并在文中注明经政府同意。
”
3.关于部门内设机构的行文
党政办公厅(室)根据授权可以向下级党委政府行文,党政其他部门不得向下级党委政府行文。
《办法》规定,部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。
《意见》对此界定为:
“部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关(包括本系统)制发政策性和规范性文件,不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项;与相应的其他机关进行工作联系确需行文时,只能以函的形式行文。
”
在向下级行文的规定方面,《条例》只限于办公厅(室),而《办法》不仅限于办公厅(室),还包括经政府授权同意的机关职能部门,比《条例》规定要宽。
4.关于协商一致规则。
党政机关都规定,“部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。
”《办法》规定,如擅自行文,上级机关应当责令纠正或撤消。
《条例》对擅自行文未专门规定,但《条例》规定“对不符合行文规则的上报公文,上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关”,也是对擅自行文的一种处置。
5.关于向受双重领导的下级机关行文。
党政机关规定要抄送其另一上级机关,但政府机关有限定词在“必要时”,而党的机关没有此限定。
政府机关认为不必要就可以不抄送,而党的机关就不可以,必须抄送其另一上级机关。
三、关于平行文
《条例》和《办法》对平行文方面的规定较少。
《条例》规定,不相隶属机关之间一般用函行文;《办法》规定,政府各部门根据部门职权可以相互行文,可以以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项。
在《意见》中,对于平行文作了较多的规定。
首先,确定“意见”可以用于“平行文”,并指出作为平行文,提出的意见供对方参考;其次,明确“函”具有同样的法定效力;第三,区分了“函”和“函的形式”的概念,要求平行行文应选准平行文种。
“函”是公文文种,而“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式”的“信函格式”,并规定以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符合的文种。
平行文种主要有函、意见和知照性的通知。
四、关于联合行文
1.《条例》只规定可以联合行文的机关,即“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文”,对联合行文没有更多的其他规定。
2.《办法》规定了两点:
(1)是可以联合行文的机关,有同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府、政府与同级党委和军队机关、政府部门与相应的党组织和军队机关、政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位。
(2)是联合行文应当明确主办部门。
3.《意见》对联合行文做了比较具体的规定。
(1)联合行文发文机关的排列顺序。
①行政机关联合行文,主办机关在前;②行政机关与同级或相应的党的机关、军队机关、人民团体联合行文,按照党、政、军、群的顺序排列。
(2)联合行文的发文字号。
①行政机关联合行文的发文字号标注主办机关的发文字号;②与其他机关联合行文原则上应使用排列在前机关的发文字号,也可以协商确定,但只能标注一个机关的发文字号。
(3)关于联合行文的会签。
一般由主办机关首先签署意见,协办单位依次会签,一般不使用复印件会签。
(4)关于联合行文的用印。
行政机关联合向上行文,为简化手续和提高效率,由主办单位加盖印章即可。
通过对党政机关公文行文规则的阐述和分析比较,可以看出,党政机关的公文法规对行文规则作出了既原则又具体的规定。
从事机关文秘事务工作的人员,必须紧密结合公文处理工作的实际,领会公文法规精神,掌握公文行文规则,为实现党政机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化而作出努力,这是我们探析党政机关公文行文规则的应有之义。
第四节公文写作专项实训
一、讨论回答下面有关公文行文规则的问题
(一)什么是行文关系?
(二)什么是行文规则?
(三)以部门名义上报材料,可否把市委、市政府一并列为主送机关?
(四)县民政局给乡镇政府发出通知,要求在本年底前完成低保优抚对象的生活现状摸底工作,这样发通知可否?
(五)省财政厅预算处可否向地、市财政局正式行文?
(六)党委、政府、工会、共青团、妇联可以联合行文吗?
(七)如何认识不得越级请示和报告?
(八)市交通局拟成立公路技工学校,写了一份“请示”,主送给市劳动局并转市人民政府,这样做行吗?
(九)襄阳市襄城区人民武装部为了做好2011年秋季征兵工作,与该区人民政府联合发出了《襄城区人民政府、襄城区人民武装部关于认真做好2011年秋季征兵工作的通知》,这样联合行文可以吗?
以省公安厅名义能直接向省委行文?
向政法委行文行不行?
二、材料写作
最近公安部侦破地沟油制售食用油案。
请查阅资料,拟写一份通知。
以襄阳
市人民政府名义,内容是对襄阳市食用油制售进行专项整治工作。
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