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中国通讯行业反垄断问题研究
论文名称中国通讯运营行业反垄断问题研究
学院法学院
专业法律硕士(非法学)
学号1103391011
姓名刘峰
2012年08月21日
摘要
谁也没有想到,在短短的十几年间,电话,手机,就已经从90年代的奢侈品变成了人人享有的生活必需品了,在这一过程中,诞生了中国通讯行业的两大巨头:
中国移动公司和中国联通公司,两者几乎瓜分了中国的移动通讯市场。
而中国电信,则几乎独霸固定电话市场。
近些年来,随着电信的改组,中国电信也加入了手机通讯运营的战场,形成了三强鼎立之势。
而通信行业在我国一直作为公益性事业,采取的是国有企业纵向一体化的垄断经营方式和低成本、高财政补贴的机制。
价格基本不受供求关系和成本变动的影响。
加上其生产的网络性、规模经济性、技术和成本等方面占有绝对的优势,新企业进入市场的壁垒又很高,很难进入这个行业市场与之竞争。
由此,通信行业垄断滋生自然难以避免。
如社会较为关注的通信资费不合理问题,由于涉及价格垄断,一直是舆论争论的焦点。
随着人们维权意识和反垄断意识的增长,民众对打破垄断的呼声也越来越高,因此本文试图从法律视觉对打破通讯行业垄断的问题做一些探讨。
本文共分为五个部分,第一部分,并对垄断,反垄断的概念进行了分析,对其价值取向和法益进行了一些分析。
第二部分首先探讨了我国通讯行业的现状及其发展趋势,对其形成垄断的过程和如今的困境做一番探讨。
第三部分从全球通讯行业背景入手,对世界主要代表性国家的通讯行业反垄断措施做一番阐述。
第四部分主要阐述了我国在通讯行业反垄断的进程,并对其困难之处做分析。
第五部分则对中国反垄断之路提了一些理性的建议和思考。
关键字:
垄断反垄断法中国通讯行业
目录
封面·······························································1
摘要·······························································2
目录·······························································3
一、中国通讯产业现有市场格局·······································4
二、中国通信业常见垄断行为分析······································5
(一)对互联互通设置障碍·········································5
(二)接入收费垄断定价············································6
(三)对上游企业纵向限制,搭售·····································7
三、国外反垄断法律规制实践···········································8
(一)美国·······················································8
(二)欧盟·······················································9
四、完善我国通讯垄断法律规制的建议··································9
(一)进一步放开监管以打破现存垄断·······························9
(二)有效制止不正当竞争行为····································10
参考文献···························································11
正文
一、中国通讯产业现有市场格局
当今世界,由于信息技术的迅猛发展,通讯业因其高成长性和丰厚利润成为世界各国引人瞩目的焦点。
改革开放以来,中国的通讯业也取得了长足的发展。
根据工信部的数据,截至2009年3月,中国电话用户总数达到10。
06亿户,其中移动电话用户达到6。
7亿户,在电话用户总数中的比重达到66。
1%。
现在已经是2012年了,中国电话用户的总数估计已经超过了12亿户,并且仍有一定的发展空间。
历史上中国通讯业长期由原邮电部独家经营,这是指面向社会公众服务的公用通信网部分,实际上军队、电力、广播电视、铁路、煤炭、石油等单位都有自己面向内部服务的专用通信网。
1994年联通公司成立后这种独占局面才被打破。
从邮电部分离出来的原中国电信经过1999年和2001年的两次分拆和重组,加上联通公司和2000年终时成立的铁通公司,现在中国通讯市场上的通讯运营商主要有中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星集团公司6家,即俗称所谓的“5+l”格局。
仅仅从运营商的数量上来看,中国通讯业似乎早已是群雄逐鹿、垄断不再,但实际上诸多业务从单项上来看仍然是垄断局面依旧:
除了在无线寻呼与增值通讯业务上呈现出多家竞争的局面外,中国电信和中国网通垄断了固定电话及数据通信的业务,中国移动和中国联通垄断了移动电话的业务,中国卫星集团公司则全面垄断了民用卫星转发器的业务。
垄断势力是如此强大,以至于处于相对弱势的通讯运营商处处受到排挤。
例如中国联通是一家获准经营所有通讯业务的全牌照运营商,在其初创阶段曾有意大举进入固定电话业务却遭人为阻力,现在其业务实际上主要限于移动电话和从原中国电信划拨来的“国脉”寻呼。
国内一些单位的专网资源有意拓展面向公众业务,在局部地域实力也确实不容小觑,但也难以如愿。
多年以来,居高不下的通讯资费和有待改善的服务质量一直是通讯业饱受抨击之处。
多数人认为,离度垄断的市场格局是滋生中国通讯业种种不合理的限制竞争行为的温床,应当予以改变。
与政府主管部门的低调与谨慎相反,经济界和法律界要求破除垄断的呼声一浪高过一浪。
通讯业作为基础性产业事关国计民生,牵一发而动全身,改革过程中每一步战略性的选择都可能会对国民经济造成重大的影响。
中国通讯业应当如何建立良性有序的竞争机制,值得理性地加以思考。
二、中国通讯业常见垄断行为分析
(一)对互联互通设置障碍
互联互通指的是通过通讯网络之间的相互联结,从而实现用户跨网沟通。
缺乏互联互通,各个运营商的通讯网就会成为彼此隔绝的网络,各自的用户无法与他方的用户沟通,也享受不到他方的服务。
通讯业具有这样一个特点:
一个通讯网络的用户越多,它对潜在用户的吸引力就越大;反之一个网络的用户越少,它对潜在用户就越是缺乏吸引力。
这样大网用户越来越多,相应收入也就越多,就有更多资金投入网络的扩容和优化,从而形成良性循环;小网则易形成恶性循环。
通讯业内一贯倡导“全程全网”即强调网络规模与覆盖,其原因即在于此。
通讯网的潜在用户因此一般倾向于选择用户数量多、网络规模大的运营商,这对于新兴通讯运营商是极为不利的,所以互联互通对其至关重要。
居于垄断地位的主导通讯运营商或者其他既有的运营商由于网络覆盖与用户数量都已达到一定规模,即使不与新兴运营商的网络实现互联互通,一般也无碍其维持已有用户和吸纳新用户的能力。
因此,互联互通对既有的运营商尤其是垄断者缺乏吸引力。
不仅如此,虽然互联互通也可能给其带来新的收益,但与之相比通过互联互通遏制新兴运营商的生存和发展所带来的直接与间接收益要更大,并且只需消极的不作为即可完成,故而也更为简单。
让新的竞争对手轻松地与自己互联互通在其看起来无异于养虎为患。
自中国电信改革伊始,因互联互通问题而在运营商之间引发的纠纷就一直不断。
最重要例证是,在联通公司成立之初,由于原邮电部在互联互通问题上多方阻挠,大大阻碍和延缓了联通公司业务的开展。
《电信条例》出台后,信息产业部又发布《公用电信网间互联管理规定》取代了《电信网间互联管理暂行规定》,但互联互通问题并未得到根本性改善。
相反,在中国通讯业经过两次拆分和重组后,仅仅由于运营商的数目增加使得问题更加复杂化。
互联互通是通讯业竞争机制建构时应当考虑的首要和核心问题,因为没有互联互通则其他一切都无从谈起。
(二)接入收费垄断定价
互联互通之后,就会产生相关的费用结算问题。
互联互通费用一般可以分为两部分:
新增设备的物理联接费用和接入收费,前者是一次性的,后者则是按所提供的服务经常发生的。
通讯业的有两个重要特征:
其一,长话、寻呼及其他增值服务只有接入本地市话网才能提供服务。
这种垂直结构决定了市话服务是长话、寻呼等服务的一种必不可少的投入要素,是其前提条件。
其二,即使在同一层次的业务上,例如在本地市话网的竞争中,对于经营电话和移动业务的不同运营商来讲,新兴运营商要在较短时间花费大量成本投入基础设施建设,而主导运营商控制的基础设施则使得其能够以极低的边际成本发展新用户。
这些因素使得拥有垄断地位的主导运营商在互联互通双方收费结算的谈判上处于有利位置,为其接入收费垄断定价创造了条件。
此类事例数不胜数:
联通公司在租用线路时被迫支付远高于合理价格的中继线使用费,在话费结算时被迫接受极不合理的网间结算方式;上海广电在向上海电信支付了高额租金后,感叹“租不如建”而最终自建网络。
面对接入收费的垄断定价,新兴运营商无可选择,只有和面对格式合同时一样,要么接受,要么走开。
重复建设、造成浪费实属无奈之举。
接入收费垄断定价最终会转移到消费者头上,因此也十分不利于市场的发展。
作为例证,中国互联网发展的相对缓慢相当程度上就与不合理的垄断高价有关。
当年的高额初装费人们还记忆犹新,2002年中国电信集团竟又做出惊人之举:
在市场没有任何异常波动的情况下,突然决定自11月1日起提高境外打入内地的长途电话接入收费标准,涨幅超过7倍,从而引发打往内地话费暴涨,海内外舆论一片哗然。
这是垄断定价思维模式的又一极端例证。
只有完善对运营商的财务审计、合理确定运营成本,才能使接入收费真正有据可依。
(三)对上游企业纵向限制,搭售
在竞争法上,纵向协议又可称垂直协议,是指处于不同的生产经营阶段或者链条上的行为人之间的限制竞争协议。
在此将其限缩为仅指通讯业中居于垄断地位的经营者通过与通讯设备制造业的厂商联手,通过设备采购时的不合理歧视,或不当限制消费者对通讯设备的选择权而将其垄断势力不当扩展到设备制造业的情况。
在中国通讯业此类行为不胜枚举。
例如,曾有电信局对不从本单位购买手机入网的用户多收入网费而被国家工商局发文查处。
在原邮电部垄断经营通讯业务时期,邮电部对本系统内部的设备生产企业从入网许可到设备订货特别关照,实际上都是将在通讯业上的垄断地位不适当地延伸至设备制造业,从而扭曲了设备制造业的竞争格局。
相反,正是随着通讯业垄断坚冰的破裂,才使得更多的设备制造厂商得到生存和发展的机会,并逐步形成今天民族品牌的繁荣与壮大。
搭售在此是指在提供一种业务的服务同时,强制配给另一业务。
例如在市话网的用户装机时“附赠”长途电话卡。
搭售在性质上同于上述纵向限制行为,也会扭曲市场竞争。
如果搭售的业务质次价高,还会损害消费者的利益。
三、国外反垄断法律规制实践
(一)美国
美国可以说是法律规制领域中的开山鼻祖,早在1890年就制定了《谢尔曼法》。
在通讯业方面,美国经过100多年的发展,形成了世界上监管法律法规最完善,市场效率最高的通讯市场,其规制体系也被公认为是全球最完善、最富效率的产业规制体系。
它走过了一条从垄断经营,到初始竞争,再到管制下的竞争,最终走向全面竞争的发展历程。
按照规制改革的演进过程,美国通讯产业的发展大致可以分为四个阶段:
1、1934年电信法生效之前
该阶段又可分为两段:
第一,贝尔公司电话技术专利垄断的市场形成阶段,这一阶段是美国通讯产业规制管理的空白时期。
第二,自由竞争下形成的市场垄断阶段,该阶段的通讯产业规制管理仍然严重缺位,通常只是采用听证的办法解决纠纷问题。
2、规制下的垄断阶段
30年代的美国,公众对通讯产业的自然垄断特性普遍表示认同,同时,支持政府对垄断者施行必要的监管。
1934年,国会通过了美国第一部《电信法》,同时宣布设立联邦通讯管理委员会。
《电信法》加上联邦通讯管理委员会,确定了美国通讯行业垄断经营加独立监管的运营体制。
美国通讯业从此进入“规制下的垄断”时代。
3、双管齐下,规制下的垄断与竞争
这一时期是政府开始调整“规制主义”政策,进行以鼓励自由竞争、放松规制为取向的规制改革的重要时期。
4、1996年《电信法》诞生,进入全面自由竞争阶段
1996年电信法明确规定,任何机构都可以选择以下三种方式进入本地电话市场:
(1)建设自己的基础通信网络并与现有的本地通讯网络互联;
(2)租用现有的本地通讯网络与自有的通讯系统联网,对外提供服务;(3)向现有的本地电话网络批发业务并向终端客户提供零售服务。
上述规定从法律上消除了进入本地电话市场的一切障碍,为确保网络间的互联互通提供了法律上的保证。
1996年《电信法》是美国通讯产业发展过程中的一个里程碑,也是通讯行业规制改革历史上的一次革命。
新电信法对1934年电信法进行了全面彻底的修改,改变了通讯行业规制管理的理论基础,首次把自由竞争作为国家制定通讯产业规制体系框架的基本原则,从法律上全面否定了通讯产业的自然垄断特性,从而促成了美国通讯市场深层结构的彻底改变,大电信概念和大电信市场格局在新电信法颁布后逐步形成。
同时,新电信法也第一次从法律上彻底拆除了旧规制体系框架里分割市场、限制跨业务领域经营的藩篱。
(二)欧盟
交通、通讯和能源等领域的网络基础设施对统一大市场的形成和经济的发展有着至关重要的作用。
基于这种认识,修订后的《欧共体条约》以“泛欧网络”为题对包括通讯在内的网络做出专门规定,明确应在开放的和竞争的市场体制框架下建立和发展网络。
欧盟通讯立法的核心就是打破垄断、引入竞争机制,为实现信息化社会创造条件。
因此,欧共体委员会根据《欧共体条约》授权发布的一系列指令,其中大多数是关于通讯业竞争机制的。
欧共体通讯指令的主要内容是:
保障进入通讯市场权利;取消专有权和特权;改进许可证制度;关于普遍服务制度;公开通讯市场进入的非歧视性条件;允许与有线电视的混业经营。
由于在竞争法领域,欧共体成员国和欧共体委员会虽然有着并行适用竞争法的权力,但是一旦出现管辖权的冲突或者出现法律冲突的时候,成员国的机构应当遵守“欧共体法优先适用的原则”,所以各国在立法上也是将通讯市场的开放与竞争确立为基本目标。
四、完善我国通讯垄断法律规制的建议
(一)进一步放松监管以打破现存垄断
1、深化准入制度改革
必须深化准入制度的改革,要大胆地吸收社会资金包括外资进入领域,在中国加入WTO的背景下,对外资承诺开放领域首先应对国内各类所有制企业开放,放松对国内社会资本投资基础设施和直接进入通讯增值服务市场的限制,减少行政性审批,以便在过渡期内通过国内企业的充分竞争,提高企业竞争力,以适应国际竞争的需要,在市场准入方面要反对歧视,在政策上应做到资本一视同仁,通过引入非国有投资改善企业的产权结构,培育市场竞争主体,在通讯领域形成国有、民营、外资相互竞争,相互促进的局面,通过对现有企业的股份制改造,实现产权主体的多元化,培育市场竞争主体,优化市场竞争主体结构。
2、尽快形成以市场为基础的价格竞争机制
随着市场经济的发展,通讯领域价格管制应主要针对自然垄断性业务,而不是在一般非自然垄断业务领域。
对争议性业务应由多家企业竞争性经营,逐步放开价格,让竞争机制自动调节价格。
只有由竞争形成的价格,才能反映资源相对紧缺程度,指导投资者的投资方向,实现资源的有效配置。
对带有自然垄断性的业务,其定价方法应遵循“公平合理、切实可行”的原则,由政府、企业、消费者共同谈判、协调,针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则,达到既能最大限度保护消费者的应有利益,又能保障企业开展正常经营的积极性。
同时,还要提高价格管制效率,防止企业滥用市场垄断力量谋取高额利润,充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。
(二)有效制止不正当竞争行为
1.互联互通问题
目前我国运营商之间在互联互通问题上并非技术问题,完全是人为因素在起主导作用,主要在于占有优势的一方想利用其具有的垄断优势来限制相关竞争对手的进入。
所以解决起来也没有太大的困难。
2、竞相剥价问题
应实行以成本为基础的定价原则,基础业务资费实行政府定价、政府指导价或者市场调节价,增值业务资费实行市场调节价或者政府指导价,市场竞争充分的业务,实行市场调节价。
在资费管制上应采取新的思路,并进行相应改革。
参考文献
[1]张维迎,信息管制与中国电信业的改革,张听竹主编,社会科学文献出版社2000年版
[2]王文举、柳学信,面向全球化的中国电信业竞争与规制,经济与管理研究,2002年版
[3]张维迎、盛洪,从电信业看中国的反垄断问题,季晓南主编,人民法院出版社2001版
[4]白永忠,电信业法律实务,法律出版社2001年版
[5]孔祥俊,反垄断法原理,中国法制出版社2001年版
[6]欧阳武,美国的电信管制及其发展,中国友谊出版公司2000年版
[6]王晓晔,竞争法研究,.中国法制出版杜1999年版
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