第12章电子政务.docx

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第12章电子政务

第12章电子政务

内容提要

1.电子政务的背景与地位

2.狭义与广义的电子政务

3.电子政务的发展历程

4.电子政务的功能与模式

5.电子政务的体系结构

全球性的信息化、网络化进程正在改变着人们的生活方式。

政府，作为人类社会治理体系基本组成部分的公共组织，既是社会信息资源的最大生产者和拥有者，也是社会信息产品的领先使用者和主要传播者，在面临现代信息通信技术严峻挑战的同时，也迎来了一个全新的发展时期——电子政务时代。

电子政务在改进和优化政府组织、重组公共管理、提升政府管理的效率、提高政府服务的能力和水平等方面，正焕发越来越强盛的生命力。

本章介绍电子政务的含义、电子政务的发展历程、功能与模式，以及电子政务系统的结构

12.1电子政务概述

12.1.1电子政务的含义

1.电子政务的背景

推进国家信息化建设是中国加快实现工业化和现代化的必然选择，是关系到现代化建设全局和全面建设小康社会的战略举措，是提高国际竞争力和综合国力的迫切要求。

国家信息化是指在国家统一规划和组织下，在农业、工业、科学技术、国防及社会生活各个方面应用现代信息技术，深入开发和利用信息资源，加快实现国家现代化进程。

国家信息化可以理解为政府信息化、社会信息化和国民经济信息化的集合。

（1）政府信息化。

政府信息化是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，对政府的业务流程、组织结构、人员素质等诸方面进行优化、改造的过程。

（2）社会信息化。

社会信息化是指人们的社会生活及与之密切相关的社会服务、社会管理的信息化，主要包括社会生活信息化、社会服务信息化和社会管理信息化三个方面的内容。

（3）国民经济信息化。

国民经济信息化是指充分运用现代信息技术开发和利用信息资源，改造传统产业结构，提高国民经济的现代化水平和整体社会经济系统的运行效率。

通过信息资源的深度共享，促进经济和社会的发展。

企业信息化是国民经济信息化的重点。

在国家信息化体系建设中，政府信息化是整个信息化中的关键，是优先发展的领域。

而电子政务是政府信息化建设的重要内容，与改革、开放、发展等当代中国的重大问题密切相关，这就要求政府必须以战略眼光，来充分认识电子政务建设的战略地位和实践意义。

2.电子政务的地位

党的“十六大”明确提出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”。

国家信息化领导小组从我国的实际情况出发，明确提出电子政务要先行，以电子政务建设带动社会信息化和国民经济信息化。

因此，电子政务建设成为推动国家信息化的龙头工程，成为政府深化行政管理体制改革的主要动力和重要内容，也成为政府实现管理现代化的必由之路。

信息化建设要从电子政务入手，以政府信息化带动信息化发展，“以信息化带动工业化”，这些都显示了电子政务建设的战略地位和意义。

党的“十七大”报告在阐述立足社会主义初级阶段这个最大实际时指出，要全面认识“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”发展的新形势新任务。

报告做出了未来一个时期的具体部署中提到：

“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。

（1）“以信息化带动工业化”的战略。

中国推进信息化必须走中国特色的发展道路。

因为发达国家是在实现工业化的基础上进入信息化发展阶段的，而中国是发展中国家，工业化任务尚未完成。

这就要求我们必须充分利用新的历史机遇，把工业化和信息化结合起来，以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现生产力的跨越式发展。

（2）“政府先行，带动信息化发展”的方针。

电子政务是政府信息化建设的核心，是国家信息化先行建设的重点，是国家信息化水平的重要标志和国内信息产业与服务业发展的关键动力。

信息化建设要以政府信息化建设先行，其主要原因如下：

第一，政府作为国家组成及其信息流的“中心环节”，其信息和网络系统将成为未来政府的“神经系统”；第二，政府作为国家信息资源的最大拥有者，掌握着全社会80%以上的信息资源，是信息市场中重要的供给方；第三，政府信息化向公众展示高新技术的应用，这将有助于切实推进社会信息化过程。

电子政务建设对国家信息化有巨大的拉动作用，这主要表现在直接和间接两个方面：

第一，直接的拉动作用主要表现为带动信息产业的良性发展；第二，间接的拉动作用主要体现在通过行政事务处理的网络化，带动企业信息化和家庭与社区的信息化。

3.电子政务的概念

电子政务（E-government,E-governance,E-gov）是近年来伴随着互联网、电子商务等新生事物出现的新概念，国际上有很多比较正式的定义，如联合国、世界银行、经济合作与发展组织和Gartner公司等。

本书认为，政务有广义和狭义之分。

其中广义的政务泛指各类公共管理活动。

狭义的政务则专指政府部门的管理和服务活动。

因此电子政务也可以分为广义电子政务和狭义电子政务。

狭义的电子政务是政府在其管理和服务职能中运用现代信息和通信技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府管理手段的变革。

广义的电子政务，就中国而言，是指运用信息技术和网络技术实现中国共产党的组织、国家权力机关、国家行政机关、国家立法、司法机关以及其他一切公共管理活动的开展和事务处理，也可以把这些更具体的称为电子党务、电子人大、电子政协、电子政府、电子司法等。

另外对于军队和学校等部门的信息化建设，称为电子军务和电子校务。

我们在密切注视政府系统信息化建设的时候，还应当注意信息技术在其他公共管理领域更为广泛的应用。

图12—1表明了广义电子政务与狭义电子政务之间的关系。

电子政务真正作为一个独立的概念出现，是在计算机网络技术相对成熟和普及之后，大量政务信息的实施共享和双向交流在技术上得以实现，从而使传统的政府开始发生根本性的改变，从这个意义上说，电子政务的物质基础是计算机网络技术。

一般而言，电子政务包括三个组成部分：

（1）政府部门内部办公职能的电子化和网络化；

（2）政府职能部门之间通过计算机网络实现有权限的实时互通的信息共享；

（3）政府部门通过网络与公众和企业间开展双向的信息交流与决策。

3.电子政务系统的概念

电子政务系统是基于网络的符合互联网技术标准和面向政府机关内部、其他政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统。

它是一个利用信息和网络技术，有效实现行政、服务及内部管理，在政府和公众之间建立有机服务系统的集合。

电子政务系统是电子政务功能和模式的实现。

图12—2表明了一个完整的电子政务系统的基本结构。

电子政务系统包括政府内部办公系统和对外服务系统，中间用防火墙等设备将内外系统隔离开来，对外的服务系统通过互联网对企业公民和公务员提供服务。

电子政务系统的目的有三个：

（1）政府机构各部门实现办公自动化、网络化和信息化，提高政府在行政、服务和管理方面的效率。

（2）利用政府建立的网络、信息资源和现代化手段，为公众和社会提供优质的多元化服务。

（3）以政府的信息化发展推动和加速整个社会的信息化发展。

5.我国实施电子政务的意义

实施电子政务对公共行政实践的意义，通常表现得较为直接和充分。

①电子政务对重组政府业务流程的意义。

电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务搬到网络上，而是在政府业务流程优化和重组的基础上，以一种创新的方法和程序去实现原有的业务功能。

电子政务的发展将打破政府部门的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。

其具体表现为：

第一，重组政府业务流程由串联转为并联；第二，实现业务流与信息流的高度重合。

②电子政务对促进政府工作方式转变的意义。

随着电子政务工程的逐步实施，政府将逐步实现办公手段的自动化、业务工作的程序化和管理的科学化，这些都将促进政府工作方式发生重大转变。

其具体表现为：

第一，从体力操作型向知识智能型转变；第二，从职能分工型向综合多能型转变；第三，从被动接受型向主动服务型转变；第四，电子政务要求有更多的团队和部门间的合作。

③电子政务对提高行政效率的意义。

行政效率作为公共行政绩效评估体系中的一个重要衡量标准，一直是现代公共行政的核心价值理念和追求的主要目标。

电子政务对提高行政效率的意义具体表现为：

第一，电子政务的实施可以帮助测定行政效率；第二，电子政务的实施降低了行政成本；第三，电子政务将重点放在提高公共服务质量上。

④电子政务对促进科学决策和民主决策的意义。

电子政务的实施将有利于行政决策向着合理、规范、高效的方向发展，从而加快决策科学化和民主化的发展趋势。

其具体表现为：

第一，提高了政府的理性决策能力和质量，提升了决策的科学化水平；第二，强化了对行政决策执行的监督，降低了决策执行变形的发生率；第三，收缩了行政决策的范围，在一定程度上实现了“小政府，大社会”的价值追求；第四，打破了决策的“暗箱操作”，提高了决策制定的透明度和决策程序的规范性。

12.1.2电子政务的发展

1.电子政务的发展历程

（1）面向数据处理的第一代电子政务

第一代电子政务主要集中在1995年以前，以政府内部的办公自动化和管理信息系统的建设为主要特征，通过基于文件系统和数据库系统的综合运用，以结构化数据为存储和处理的对象，重点强调对数据的计算和处理能力，实现了数据统计和日常文档处理的电子化，完成了办公信息载体从纸介质向电子介质的飞跃，实现了公务员个体工作的自动化。

在这个阶段，局域网和基于网络的管理信息系统也开始得到应用，但主要局限在某一个部门内部。

因此，从整体上看，不同部门之间的信息系统很少进行互联和互通。

这一阶段电子政务发展的最终结果是在提高办公管理效率的同时，也形成了一系列的信息孤岛。

（2）面向信息处理的第二代电子政务

随着电子政务理念的普及，一些发达国家开始将建设的重点放到充分运用信息技术，重塑一个具有更高效率、直接面向公众服务的“直接”的电子政务，这就拉开了第二个发展阶段的序幕。

第二代电子政务一直延续到2001年，主要是以网络技术构建“虚拟政府”，大力推动政府部门之间的协同工作和信息资源的共享，并面向社会公众提供统一的政务服务。

这一阶段的电子政务以网络为中心建立通信基础平台，并以非结构化数据的信息流为主要的存储和处理对象，应用的领域也逐步延伸到政府职能的各个方面，有效地提高了政府的办公效率和管理质量。

（3）面向知识处理的第三代电子政务

目前，电子政务已经进入第三个发展阶段，其主要的目标是在政府信息支撑环境的基础上，利用知识管理技术提高政府的决策能力，建立基于网络的分布式政府结构，并通过分布式的“一站式”政府服务中心提供跨部门的政府业务服务。

这个阶段的电子政务已经不局限于信息管理或事务处理了，而是希望通过信息技术手段来提高政府部门的知识搜集、分析、传递和利用的能力，将知识管理与政务业务流程紧密结合，从而提高政府整体的管理水平和行政效率。

这一阶段发展的必然结果，是政府结构的扁平化，同时通过对政务业务流程中的无序知识进行系统化的管理，实现对知识的充分利用。

当然知识管理也从客观上要求政府部门改变自身的信息管理，并通过不断的学习来提高政府的决策效率。

2.国外电子政务的现状

电子政务在许多发达国家都已进入相当成熟的发展期，这里介绍几个典型国家的电子政务发展状况：

（1）美国

在众多实施电子政务的发达国家之中，美国起步较早，也是电子政务最发达的国家。

1992年，克林顿就任总统时宣布，他的政府将是一个电子政府。

当时，他的目的是要将美国联邦政府改造为一个无纸办公的政府，一个利用信息技术提高政府政务的有效性、效率和劳动生产率的政府，一个利用信息技术改造政府业务流程的“电子政府”。

1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”时，就提出了应用先进的网络技术克服美国政府及其提供服务时存在的弊端，构建“电子政务”构成政府改革的一个重要方向。

到1996年元月为止，美国电子政府的发展取得了非常明显的效果。

减少了员工，关闭了许多部门，减少了支出等。

1998年，美国通过《文书工作缩减法》，要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到2003年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名，让公民与政府的互动关系电子化。

2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站，目的是加速政府对公民需求的反馈，减少中间工作环节，让美国公众更好地了解政府，并能在同一个政务网站完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。

美国政府的网上交易也已经展开，在全国范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及网上邮票、硬币买卖等。

为保障政府信息化发展，美国还制定了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律法规，对政府信息化发展起着重要的保障和规范的作用。

据最新统计，美国2.8亿人中大约有一半的人不同程度地使用互联网。

庞大的上网用户，良好的上网设施，为美国建立“电子政府”奠定了坚实的基础。

目前，美国联邦政府一级机构和州一级的政府全部上网，几乎所有县市都建立了自己的站点。

（2）英国

英国于1994年进行了“政府信息服务”的实验计划。

2001年，英国已经有40%的政府服务可以通过网络提供给公众。

到2002年底，政府服务上网率达到近75%。

英国已于2001年1月组建政府的网关，该网关把公民网站、商业和部门网站与政府的办公室系统等安全地连接在一起，提供每年365天和每天24小时的“无缝”服务。

（3）新加坡

新加坡从1981年开始发展电子政务，目前其电子政务的发达程度已备受世人瞩目。

新加坡的电子政务系统完全是受国家控制，没有私人的参与，政府每年要在这项工程上花费大量的资金。

但电子政务的实施也为政府节省了大量的办公费用。

2002年7月，新加坡电子政府可以为其公民提供200项以上的电子政务服务，新加坡的公众们可以从一个名为“电子公民中心”的站点轻松获取医疗、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务。

（4）日本

为了建设一个高度信息化的社会，日本政府在推进电子化政府方面做了明确的规划。

在1993年，日本政府召开的临时行政改革推进审议会将政府信息化作为行政改革的重要内容之一，并要求制定政府信息化的推动计划。

1994年12月，内阁会议通过了“政府信息化推进基本计划”

为了推进政府各部门的办公电子化进程。

日本政府决定从2000年3月开始正式启动“电子政府工程”，以实现政府部门百分之百用计算机系统处理各种行政事务。

计划2003年前实现通过互联网系统办理各种申请、申报、审批手续，实施网上采购计划。

日本政府在其“新纪元工程”中明确提出，在2005年之前政府各级部门的主要业务全面通过网络进行，全面进入办公电子化阶段。

在电子政务网络建设方面，日本政府提出了“四极互联网”的概念，即由中央政府、各级地方政府、公民个人和企业共同构成电子政务网络的四个节点，中央政府和各级地方政府的内联网分别通过因特网与公民个人、企业连接起来，构成一个全国统一的、功能完善的电子政务网。

（5）国外实施电子政务的经验给中国带来的几点重要启示

①实施电子政务、构建电子政府势在必行，各级政府必须要树立高度的紧迫感；

②电子政务由国家投资、受国家控制、为公众服务；

③电子政府不仅仅是网站与软件的简单应用，应当全面展开电子服务，使电子政务、电子商务以及远程教育协调发展；

④实施电子政务必将迅速带来可观的经济效益；

⑤实施电子政务必须以提高公务员的个人素质为前提。

3.中国电子政务的现状

与世界各国电子政务发展的历程一样，中国电子政务也是沿着计算机单项应用，管理部门信息化，再到全面的政府上网工程这样一条由低向高、由局部到全面推广的发展路径。

中国电子政务的发展过程可以概括为三个阶段。

（1）电子政务建设的起步阶段：

政府办公自动化

我国电子政务建设起步于20世纪80年代，1983年10月，经国务院批准，组建了国家计委经济信息管理办公室。

提出了利用现代经济系统控制理论和大系统理论构造我国经济信息系统，提出了“国民经济系统的控制论模型”，定义了“从国民经济空间到信息空间”的总体框图。

根据这一总体规划，1987年1月，国家经济信息中心正式成立。

经过各部门的努力，到1990年底，形成了除西藏、海南以外的全国其他省、直辖市、自治区和14个计划单列市，150个中心城市和700个县的信息中心。

以国务院牵头发展的国家经济信息主干系统，实现了办公自动化、信息数字化和传递网络化。

通过这“三化”建设，政府各部门逐步建立了各种现代化办公设备与办公人员所组成的完整的人机信息处理系统，使业务逐步地向网上转移，初步实现了政府内部信息网上共享和交流，大大提高了办公效率和办公质量，为政府各部门转向电子政务打下了良好的基础。

（2）电子政务建设的基础工程建设阶段：

三金工程和政府上网工程

我国真正的信息工程起步于1993年。

1993年12月，国务院成立了国民经济信息化联席会议，我国开始了新一轮推动政府信息化高潮，其主要标志是“三金工程”的正式启动，以及“政府上网工程”的建设。

①三金工程：

即金桥工程、金关工程和金卡工程。

紧随着“三金工程”之后的是金税工程，金审工程、金盾工程、金卫工程等新的“金”字工程。

②政府上网工程：

1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合40多家部、委、办、局信息主管部门在京共同举办“政府上网工程启动大会”，共同倡议发起的“政府上网工程”，为实现电子政务打下了坚实的基础。

（3）全面构建电子政务阶段：

实施电子政务

我国政府全面实施电子政务是从2000年开始。

2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建设》提出：

“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。

以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。

”我国电子政务由以往部门式发展转变为全面的国家战略发展阶段。

电子政务由过去以技术驱动转为业务需求驱动，政府信息化不再是在计算机、网络平台上对原有流程进行简单复制，而是与政府管理体制改革相结合，全面提升了政府在社会主义市场经济条件下的职能，为我国经济、社会、文化事业的全面发展提供了有力的保证。

电子政务建设是一个宏大的系统工程，具有战略性、长期性、整体性的特点。

总体来说，目前全球电子政务尚处于发展的早期阶段，即使电子政务发展较快的国家，能够做到双向互动或网上事务的电子政务项目尚不足30%，与世界发达国家相比，我国的电子政务只能说处于起步和探索阶段。

全国电子政务工作座谈会2006年6月12日在北京召开，温家宝在批示中指出，加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。

相信我国将在电子政务方面有一个快速的发展，缩小与发达国家之间的距离，会使我们的政府更好地为公众服务，提高自身的竞争力。

4.中国电子政务的发展目标

（1）“十一五”期间中国电子政务建设的目标

2006年6月12日在北京召开全国电子政务工作座谈会。

明确提出了“十一五”电子政务建设的主要目标：

①到2010年，基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制。

②政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理。

电子政务要在提高公共服务水平和监管能力、降低行政成本等方面发挥更大的作用。

（2）目前我国电子政务的任务

改革开放以来特别是“十五”期间，我国电子政务建设取得明显成效。

要实现“十一五”电子政务建设目标，关键要促进“五个转变”、做好“七项工作”。

“五个转变”：

①要从电子政务重建设、轻应用向注重深化应用转变；

②要从信息网络分散建设向资源整合利用转变；

③要从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；

④要从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；

⑤要从信息网站自建自管向发挥社会力量转变。

“七项工作”：

①深化电子政务应用，进一步扩大政务公开的范围和内容，及时准确地发布政务信息。

②推动应用系统互联互通，充分发挥电子政务效能。

③推进信息共享和业务协同，提高电子政务应用水平。

④建立全国统一的电子政务网络，统筹规划，整合资源。

⑤做好信息安全保障工作，贯彻“积极预防、综合防范”的方针。

⑥完善法律法规体系，加强人才培训。

⑦建立有利于电子政务合理建设、科学管理、有效运行及维护的良性运行机制。

（3）2006－2020年电子政务发展战略

为落实国家信息化发展的战略重点，保证在“十一五”时期国家信息化水平迈上新的台阶，按照承前启后、以点带面的原则，优先制定和实施以下战略行动计划：

国民信息技能教育培训计划、电子商务行动计划、电子政务行动计划、网络媒体信息资源开发利用计划、缩小数字鸿沟计划和关键信息技术自主创新计划。

①电子政务发展的战略重点：

●改善公共服务。

逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。

重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。

逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府的建设。

●加强社会管理。

整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力。

协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。

●强化综合监管。

满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设。

围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力。

建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。

●完善宏观调控。

完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。

②电子政务行动计划

●规范政务基础信息的采集和应用，建设政务信息资源目录体系，推动政府信息公开。

整合电子政务网络，建设政务信息资源的交换体系，全面支撑经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

●建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制。

加强电子政务建设资金投入的审计和监督。

明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接，逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运行、维护管理制度和绩效评估制度。

12.1.3电子政务的相关概念

1.电子政务与传统政务

传统政务的处理方式是以政府机构和职能为中心的，企业社会组织和公众要通过政府部门办理相关事务。

业务流程复杂，审批环节众多，议事程序漫长，效率低下，严重影响政府形象，也为政府的腐败行为留下了巨大的空间。

电子政务的处理方式　是以公众为中心的，政府以“向社会提供高效、优质的政府管理与服务”作为出发点，帮助企业、社会组织和公众办理各种经济与社会事务。

电子政府与传统政府的政务比较见表12－1。

表12—1电子政府与传统政府的政务比较

对比项目

传统政府

电子政府

政务机构存在形式

物理存在的

网络虚拟化的

政务办理方式

面对面

不受地域限制

政务办事时间

受到时间限制

一般不受到时间限制

政府组织结构

金字塔型垂直结构

网络型扁平化结构

政府管理方式

集中管理

分权管理

政务生效标志

公章等

数字签名

政务处理程序

串行作业

协同并行

政务工作重心

管理、审批为主

服务、指导为主

政府主要议事方式

会议等

网络讨论、视频会议等

政府决策参与范围

政府内部

政府内外部相统一

办事透明度

较低

较高

交互性

差

好

政府管理成本

边际成本递增的规律

边际成本递减规律

图12－3表达了传统政务与电子政务的对比。

传统政府主要采用粗放型的管理模式，遵循边际成本递增