浅析法国议会制度.docx

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浅析法国议会制度

法国议会制度的概况分析

姓　　名

XXX

学　　号

XXX

专　　业

XXX

班　　级

XXX

2015年5月1日

摘　要

政府制度是现代民主制度的核心,它的基本原则是分权制衡。

近代以来法国政府制度更替频繁,最终通过1958年宪法建立了半总统半议会制,法兰西第五共和国得以确立。

在半总统半议会制下,法国产生了"单翼统治"与"左右共治"交替出现的独特政治现象。

半总统半议会制是法国集权传统和民主传统的结合体,它在法国的创造性建立,在世界范围内打破了议会制和总统制在政府制度领域两分天下的局面,成为不可忽视的"第三力量"。

本文将通过对法国议会制度现状的分析探索法国半总统半议会制，这种与众不同制度对世界政治制度的发展产生了深远的影响。

关键词：

法国；议会；制度

引言

政府是管理国家的权力机关，包括立法机关、行政机关（包括总统和内阁）和司法机关等，政府在整个政治系统中处于最高的核心位置，其他政治因素都环绕在政府的周围，政党参加选举的目的就是进入政府从而获得执政权。

本文的政府制度主要是指总统、内阁、议会之间的权力分配和相互关系，它的基本原则是分权制衡，主要表现形式是议会制和总统制。

议会制是指议会产生内阁，内阁对议会负责，首相（或总理）是内阁首脑；总统制是指总统任命内阁，内阁对总统负责，总统是内阁首脑。

2007年是法国的大选年，4月至6月间相继举行了五年一度的总统选举和国民议会选举。

右翼人民运动联盟候选人萨科齐当选法兰西第五共和国第六任总统，稍后以人民运动联盟为主导的右翼联盟获得了国民议会半数以上的席位。

基于此，萨科齐踏进爱丽舍宫（总统府）后任命菲永入主马提翁宫（总理府），以人民运动联盟为主导的右翼联盟得以继续执政。

上述一个历史横断面已经将法国政治制度的核心即政府制度初步呈现出来，下文将具体探索经历半个世纪风雨的这一当代法国政府制度。

一、法国议会制度现状概述

（一）议会构成

法国经历了不同形式的议会制，从一院制、两院制、到三院制、多院制，随着政体的变化，议会的地位、权力、结构也在不断发生变化。

法国现行议会制度是有1958年颁布的第五共和国宪法规定的。

根据第五共和国宪法规定，现在的法国议会实行两院制，有国民议会和参议院构成。

国民议会会址设在波旁宫，参议员设在卢森堡宫。

议会的结构形式取决于政治的需要，也与政治观念有关。

议会的结构形式并不决定议会的本质，但影响议会的地位和权力。

（二）内部机构

1．执行局

两院均设有执行局。

执行局享有所有控制议会程序以及组织和指导议会的各项日常事务所必要的权力。

其组成反映了不同党团之间的力量对比关系。

国民议会执行局由22名成员组成，包括国民议会议长，6个副议长，3个总务主任和12位书记。

国民议会议长的选举与立法选举同时进行，而执行局的其他成员每年选举一次。

参议院执行局由16名成员组成，包括参议长，4个副议长，3个总务主任和8位书记。

每三年选举一次。

议长。

参议长在总统死亡、受追诉或者辞职的时候，代行总统权力，为国家第二号人物。

国民议会议长为国家第四号人物。

各院议长按三轮无记名多数决投票制产生。

前两轮投票要求绝大多数的支持。

第三轮只需要相对多数。

国民议会议长的任期与议会相同，参议院议长的任期为三年。

议长的职权主要是：

主持议事活动，保证议会安全，负责议会与外界的联系，包括国家事务、外交和国际事务。

各院议长均有自己的办事机构即办公厅，其成员由议长选任。

副议长。

主要职能是代行议长职权，尤其是在全体会议议长缺席时。

总务主任。

主要职能是负责行政和财务。

书记。

主要职能是协助议长或副议长处理所有与投票有关的事务。

2．议会党团

议会两院的党团与其他机构一样，都享有财政和物质资助。

每个党团在议会半圆形会议大厅中都有自己特定的区域。

国民议会党团构成：

人民运动联盟党，社会、激进、公民和各左派党团，民主与共和左派，另有8名独立议员。

参议院党团构成：

人民运动联盟党团，社会党党团、中间联盟党团、共产党、共和、公民和左派参议员党团、民主和欧洲社会联盟党团，另有7名独立议员。

在参议院中，组成一个党团需要14名参议员。

在国民议会中至少需要30名。

议会党团主席参加议长会议，预先讨论和决定议会的事项。

3．委员会

宪法规定两院可各设6个常设委员会。

目前，两院各设有6个常设委员会，负责在其职权范围内审查议案。

每一位议员只能是一个常设委员会的成员。

两院所设委员会的名称虽不完全相同，但其种类大体是相同的。

国民议会常设专门委员会：

文化、家庭和社会事务委员会；经济事务委员会；外交事务委员会；国防和武装力量委员会；财政委员会；法律委员会。

参议院常设专门委员会：

文化事务委员会；经济事务委员会；社会事务委员会；外交、国防和武装力量委员会；财政、预算控制和国民经济统计委员会；宪法、立法、普选、规章和行政管理委员会。

特别委员会是为特别议案的审议而单独组建，其组成与运行规则和常设委员会相似。

混合委员会主要负责解决两院分歧。

调查委员会专门负责调查研究特殊事务。

（三）议会权力

1．立法权

宪法规定“法律均由议会通过”。

但同时又限制了议会的立法范围，宪法贵帝国范围外，由政府以条列形式规定。

议会的立法范围仅限于公民的权利义务、选举制度和经济、税务、货币、宣战等方面，而国防、教育只能规定一般的原则，外交等政治方面则不包含在立法范围内。

宪法还规定：

政府总理也有立法创意权，并且在两院议程中，应按政府规定的次序，优先讨论政府提出的法律草案和经政府同意提出的法律草案，而一会每年会议时间不得超过6个月，所以议会会期大多讨论政府提出的提案，议员的提案很少讨论，这就等于限制了议员的立法创议权。

宪法还规定：

共和国总统对议会通过的法律有复决权，在15天内可以要求议会对该项法律进行重审，议会不得拒绝。

实际上要求重审的议案一般都按总统意见修改，否则很难再通过。

此外，宪法还规定，总统有权将不违宪但影响体制运行的任何法律，越过议会，，直接提交公民投票公决。

从上可见，法国议会的立法权是非常有限的，既不是唯一的立法机关，也很难独立行使立法权。

2．财政权

宪法规定：

预算案由政府负责编制，议会只有对财政法案的表决权。

政府提出的预算案，如国民议会在40天内不通过，政府可直接提交参议员，要求在15天内通过，如仍不能通过，70天后自动生效。

如果政府不能及时提出预算案，还可要求议会先授权征税和拨款。

而议员提出的修正案，如果会减少国库收入或增加国家开支，则不予以接受。

可见，议会的财政权也很有限。

3．监督权

宪法规定有两种形式:

一是对政府提出质询。

议会例会期间，每周可有一次（每周三下午）由议员向政府提出质询，政府需作出答复。

但是法律有规定这种质询只能以议员个人身份进行，不得以决议形式提出。

议员的质询，有关部长可在一个月内答复，实际上部长常不到场，常派国务秘书出席，甚至用“与公共利益相抵触”来拒绝答复。

二是投不信任票。

1962年以后很少这样做。

特别是总统和总理“左右共治”的情况下，这种权力形同虚设，因为议会必须支持政府以对抗总统。

近年来，政府丑闻不断，既涉及政府行为，又涉及阁员品行，这与监督不力不无关系。

（四）议会职能

根据法国现行宪法，法国议会实行两院制，即国民议会和参议院。

议会投票通过法律、监督政府行为、评估公共政策。

总统在与总理和两院议长磋商后有权解散国民议会。

总统任命国家机构负责人需征询议会意见。

政府对议会负责。

议会有权对政府进行质询。

国民议会有权对政府通过不信任案，或表示不赞同政府的施政纲领或政策声明。

在此情况下，总理必须向总统提出政府辞职。

参议院不能被解散。

参议院保证共和国的各个地方单位的代表性。

（五）工作程序

1．会期

议会例会会期为第一次会议从10月2日开始，会期80天，主要讨论预算案。

第二次从第二年4月2日开始，会期不超过90天，主要讨论立法问题。

例会期间，委员会会议和全体会议通常是在周二、周三和周四，这在国民议会和参议院中是一样的，这也使得议员们在周末能回到自己的选区。

议会应总理请求或应国民议会半数以上议员的请求，就确定的议程举行特别会议。

特别会议应依总统命令召开并宣布闭会。

2．议程安排

议会议程从前主要由政府控制。

根据2008年新修订的宪法，议会与政府分享制定议会议程。

3．立法程序

议案提出政府和议员有权提出立法动议。

由政府提出的议案提交国民议会或参议院审议。

有关财政等立法必须先交国民议会审议，有关地方行政单位组成的立法须先交参议院审议。

由议员提出的议案必须提交起草者所属议院审议。

委员会审议议案一旦列入议事日程并公开，国民议会或参议院即着手工作，由一个常设委员会或特别委员会对文本进行审议。

出席率没有特别规定。

议案的大会审议委员会工作结束后，进入议会大会辩论和审议。

出席率没有特别规定。

投票通常是举手投票和起立投票，也有记名投票。

投票没有法定人数之限。

文本获得参加大会投票议员一半以上赞成票即为通过，文本随后转到另一院。

当两院中的一院通过了另一院提交给它的文本并未作任何修改，这就意味着立法文本被议会通过。

两院通过的文本内容必须是一致的。

如一院对另一院的议案提出修改，则会在两院之间出现“穿梭”程序。

当两院出现不一致时，总理有权要求由两院相等人数组成的混合委员会（通常由7名国民议会议员和7名参议员组成）举行会议，负责就讨论中的条款提出一个文本由两院通过。

在这方面，国民议会拥有最终决定权。

法律的公布职能是协助议长或副议长处理所有与投票有关的事务。

二、“单翼统治”与“左右共治”

宪法体系的构成不仅包括宪法及相关法律条文，还包括惯例。

1958年宪法规定总统任命总理和内阁其他成员，但并未规定这一任命须考虑国民议会的组成情况或经过国民议会的批准。

但当1986年国民议会选举后出现了第五共和国历史上第一次总统所在政党联盟和国民议会多数派政党联盟不一致时，左翼总统密特朗基于当时的形势所迫任命国民议会多数派右翼联盟推荐的候选人希拉克为总理，随后新内阁要求国民议会对其进行信任投票并获得通过，从而形成了第五共和国历史上第一次“左右共治”。

这一惯例使得第五共和国的政府制度发生了根本变化，这是戴高乐所始料未及的。

可以说1958年宪法某些条文的模糊性和灵活性为惯例发挥作用提供了充分的空间。

根据1958年宪法条文和惯例，当总统所在政党联盟和国民议会多数派政党联盟一致即“单翼统治”时，政府制度具体表现为：

总统任命以总理为首的内阁，内阁更大程度上对总统负责；总统控制内阁和议会，总统是真正的内阁首脑，总理只是首席部长而已；总统决定国家政策，内阁具体执行总统所决定的国家政策。

当总统所在政党联盟和国民议会多数派政党联盟不一致即“左右共治”时，政府制度具体表现为：

议会产生以总理为首的内阁，内阁对议会负责；总统对内阁的控制大大失效，总理是内阁首脑并控制议会；总统决定外交和国防政策，内阁执行总统所决定的外交和国防政策，同时内阁决定并执行国内经济和社会政策。

（当“左右共治”时，如果总统和总理意见发生分歧，虽然总统主持内阁会议，并且内阁会议通过的决议必须经总统签署后方可生效，但总理可将意图通过的事项做成法案提交议会通过，从而强制执行。

）从上述政策领域可以看出，总统和总理之间存在一个基本的分工，即总统负责外交和国防政策，总理负责国内经济和社会政策，只不过是当“单翼统治”时总统的权力会渗透到国内经济和社会政策领域，当“左右共治”时总理的权力会渗透到外交和国防政策领域，比如在“左右共治”时期总统和总理多次共同出席欧盟首脑会议的独特政治风景线就突出反映了这一点。

法国政府制度从两个方面讲都是一种半总统半议会制。

从动态上讲，当“单翼统治”时，法国政府制度是一种总统制，而且是一种强化的总统制，总统的权力大到使得其他政府机关几乎无法制约的地步；当“左右共治”时，法国政府制度是一种议会制，当然总统凭借其外交国防权和三项特殊权力在政治生活中仍具有举足轻重的作用，可以说法国政府制度是一种“可变性的政治体制”或“滑动中的政治体制”。

从静态上讲，无论是“单翼统治”还是“左右共治”时，在一个历史横断面上，总统在政治体系中处于一个“仲裁人”和“保证人”的地位（宪法第5条），这使总统凌驾于内阁、议会和司法机关等其他政府机关之上，聚“民族意志和公共权威”于一身，成为国家主权的象征，这是1958年宪法的最大特点；同时内阁对议会负责，议会监督内阁，议会可通过对内阁的不信任案使其下台，可以说在静态上法国政府制度既具有总统制的因素，又具有议会制的特点。

正如戴高乐所说：

“我们的宪法既是议会制的，又是总统制的。

”但是，法国内阁成员是不得兼任议会议员的，因为戴高乐认为“如此兼职把部长们置于议会中各自党团的摆布之下，造成政府（内阁）不稳”，然而传统的议会制国家的内阁成员一般都是议会议员。

“左右共治”自出现以来一直是比较具有争议的政治现象，应该说“左右共治”本身并无褒贬含义，它是一种政治统治的手段和方法，它在实施过程中的效果好坏主要取决于总统和总理两人的“合作诚意”。

如果总理所在政党联盟能在议会中掌握“政治多数”（即获压倒性多数席位），总理依靠议会的有力支持就会具有足够的发言权，这样总统和总理就可以“精诚合作”、各负其责，冲突机会减少，自然统治效果良好。

总的来看，“左右共治”的优点是决策时可以融合左右不同思想，避免政策偏激和片面，此外，左右双方可以相互监督、相互制约，避免过度集权；“左右共治”的缺点是由于左右双方都企图在下次选举中获胜以结束“共治”局面，故易形成明争暗斗、相互扯皮，造成“内耗”，从而使行政效率和对外形象受到很大影响。

无论怎样，“左右共治”是法国政府制度的最大特色和真正价值所在。

需要特别注意的是，总统任期在2000年由7年缩短为5年后，总统选举和国民议会选举在常规上（即在不提前举行总统选举或国民议会选举的情况下）会在同一年先后举行，这在现实中大大减少了“左右共治”的可能性。

从2002年和2007年两次实践来看，获得总统选举胜利的政党联盟随后都轻而易举地获得了国民议会选举的胜利，国民议会选举实际上变成了对新总统地位和权力加以确认并授权新总统组阁的过程，选民在心理上也不重视国民议会选举，这从总统选举和国民议会选举投票率的巨大差距可见一斑。

这一危险“惯例”会大大抹煞法国半总统半议会制的特色和真正价值所在，可能使法国的政府制度实质上成为“帝王般总统制”，法国不能从“第四共和国的行政权威成为议会权威附庸”的一个极端走向“如今潜在的议会权威成为行政权威附庸”的另一个极端，这对现代民主制度的健康发展来说是极为不利的，这是法国人所应该警惕的。

在2007年大选中已经有候选人提出应该修改宪法，削弱总统权力，建立第六共和国。

从另一个角度看，即使“单翼统治”成为常规，其他政府机关几乎无法制约强势的总统，法国仍处于分权制衡的宪政框架下，而且总统的权力来自于民众的授予和认可，这是近代以来法国人一直尊崇的传统，哪怕是拿破仑独裁统治的建立也是全民公决认可的，哪怕是如日中天的戴高乐当他所提出的法案被全民公决否定后也只能黯然下台，也就是说民众是制约集权总统的最重要力量，可以说“单翼统治”就是民众通过民主选举产生集权总统来高效地统治国家，同时总统对民众负责，这对法国人来说似乎也不失为一种好的制度。

三、结束语

在当代法国，两轮投票制促生了两党主导的左右翼两大阵营竞争的政党制度，然后作用于半总统半议会制的政府制度，从而产生了“单翼统治”与“左右共治”交替出现的政治现象。

当代法国政治制度在反映政府制度一般性（分权制衡）的同时，又具有与众不同的独特性（即不是总统制，也不是议会制，而是半总统半议会制），而正是这种独特性使得当代法国政治制度能够屹立在世界政治制度的舞台上，长久以来散发着无限魅力。

半总统半议会制是总结法国政府制度史经验教训的结晶。

如果说总统是法国集权传统的象征，议会是法国民主传统的象征，那么半总统半议会制是法国集权传统和民主传统的结合体；如果说强势总统是法国集权传统的象征，全民直选总统是法国民主传统的象征，那么半总统半议会制还是法国集权传统和民主传统的结合体。

半总统半议会制在法国的创造性建立，在世界范围内打破了议会制和总统制在政府制度领域两分天下的局面，成为不可忽视的“第三力量”，半个世纪以来，半总统半议会制蓬勃发展，当今世界共有大约30个国家（例如斯里兰卡、埃及、民主刚果和海地）实行这种政府制度。

半总统半议会制将对世界政治制度的发展产生深远影响。

参考文献

[1]王文友．法国议会制度发展过程及启示．新疆人大（汉文）．2001-01-15

[2]周冶陶．欧洲访问日记（四）法国议会一席谈．楚天主人．2000-12-15

[3]陈岭．英、法议会制度比较．法制与社会．2007-07-10

[4]吴国庆．当代法国议会的监督程序．中国人大．2000-01-20