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政府适度规模案例
第十一章政府适度规模
11—1理论要点
1、政府规模
政府规模是政府履行其职能的活动范围及其质与量,它既指政府职能与权力范围,又指政府机构与人员.常用的衡量政府规模的指标主要有三种,即政府机构和工作人员,政府收入及政府支出.一般说来,政府规模过大或者过小都是有害的,都不利于政府发挥正常的职能和效率.政府规模的无限扩张表现为政府机构越来越多,官员越来越多,机构的膨胀必然造成财政支出的增加,给社会经济发展带来沉重的负担.同时一味地追求的"小政府"也不一定是合理规模政府和强政府,机构虽小但权力膨胀,也不能承担相应的职责.那么政府的规模究竟应该多大呢经济分析表明,在政府能力得到充分利用的基础上应尽可能地使政府规模的边际收益与其边际成本相符.所以,对于现代国家的政府来说,保持适度的政府规模,抑制政府规模增长,是行政改革的重要目标和内容.
2、适度政府规模界定
适度政府规模关系到政府行政系统的正常运转,决定着政府行政管理费用的消耗和政府效能的提高。
因此,一国政府规模到底多大才合适,是各国政府和学者关注的一个现实问题,也是到目前为止没有确定结论的问题。
适度的政府规模首先是一个相对的概念。
什么政府规模合适,取决于社会公众打算要政府干什么。
由于不同的目的,人们需要很多不同的结构,不同等级的政府规模都可能是适合的。
政府适度规模应该与一个国家的政治体制、经济体制、经济发展阶段、人口数量和素质、文化传统、自然资源等基本国情相适应。
其次,适度政府规模是一个历史性范畴。
适用于一个国家各个历史时期的统一的适度政府规模是不存在的,在不同的社会生产力发展时期,适度政府规模是不同的。
最后,适度政府规模是一个区间量和动态量。
尽管不存在适用于各个国家的统一的适度政府规模,但对于每一个国家来说,应该有一个与其基本国情相适应的适度政府规模,但这个适度政府规模不是一个精确值,而是一个区间量,即只能对政府适度规模大体划出一个幅度范围。
一个政府的适度规模也不是静止不变的,而是一个随着时间和空间变化的动态量。
衡量适度政府规模的标准:
(1)政府信用度;
(2)政府作用与能力的平衡度;(3)政府成本与效益的平衡度;(4)政府与市场的耦合度;(5)政府对资源的支配度;(6)政府支出的约束度。
3、政府的职能范围的准则
(1)、市场需要与政府的职能范围
(2)、社会公平需要与政府职能范围
(3)、政府能力与政府职能范围
4、政府限度
(1)、政府权力的自主性限度
(2)、政府行动的有效性限度
(3)、政府权威的合法性限度
11—2案例分析
案例一解读:
中国“官民比”是多是少?
【案例正文】
编者按:
近年来,对中国政府官员规模,即“官民比”问题的议论纷纷扬扬。
“膨胀论”,即认为中国“官”多,“官民比”偏高的议论,诸如1:
26,1:
34等,一直主导着社会舆论。
最近,有专家又提出了1:
198的新数字,并再次引起舆论关注。
如何科学、理性看待“官民比”?
中国的“官民比”究竟是多少?
是不是超出了国家的财政能力?
人民网记者带着这些问题,对中央机构编制委员会办公室有关部门的负责同志和专家学者进行了专访。
权威解读:
目前行政编制总数640万人“官民比”1∶203
最近,部分网民针对“官民比”问题进行了讨论热烈,可谓众说纷纭,莫衷一是。
记者带着网民关心的问题,专门采访了中央机构编制委员会办公室有关部门的负责同志,请他们就有关情况进行说明。
记者:
目前社会上有一种观点,认为我国的“官民比”过高,已经达到1∶26,而这势必导致公共财政负担过重。
可是前不久又有权威人士说中国“官民比”是1∶198,与国外相比并不高。
作为机构编制主管部门,你们怎么看待这个问题?
负责人:
所谓“官民比”是一种通俗的说法,并不科学。
而把所有领取财政支付工资的人都纳入“官”的范畴,甚至包括军队、武警、离退休人员等,也就是传统讲的“吃皇粮”的人,就更不对了。
如果想通过“官民比”说明有关财政供养的一些问题,首先需要对“官”的概念进行界定。
如果我们把“官”界定为是履行公职的行政人员,也就是通常所讲的公务员,问题就会明确一些。
《公务员法》规定公务员必须占用行政编制。
按照这一规定,纳入公务员管理范畴的,暨行政编制总数,2004年底的统计数字为640万,和我国13亿人口相比,这一比例是1∶203。
回过头来看,如果笼统地把事业编制也纳入“官”的范畴,根据我们2004年底统计数字,行政编制再加上2900万事业编制,总数是3540万,和13亿人口相比,这一比例约为1∶37。
很显然,1∶26的数字是经不起推敲的。
记者:
事业编制占这么大的比例,是不是下一步的事业改革要进行人员的大量精简?
负责人:
从实际情况看,事业单位基本从事的都是与公共服务有关的工作。
其中教育系统事业编制为1390万名,占到事业编制总数的48%,医疗卫生系统事业编制为400万名,占到事业编制总数的14%,两项合计占到了事业编制总数62%。
尽管如此,大家还是感到上学难和就医难的问题没有得到很好的解决。
这说明公共服务这一块,还满足不了经济社会发展的需要,尤其是教育和医疗卫生服务还是要加强的。
国家提出要加强公共服务,这一块肯定还要发展。
我们正积极稳妥地推进事业单位改革,就是想通过改革,逐步建立基础优先、门类齐全、区域均衡、体现公平的公益服务体系,能够使政府公共服务水平上一个新台阶,使公众能够得到更加便捷高效和廉价的公共服务,也逐步改变事业单位由于缺乏竞争而导致的服务效率低和服务质量差的问题。
专家说法:
科学、理性解读“官民比”问题
面对不同的“官民比”数字,南开大学周恩来政府管理学院院长朱光磊教授强调,数字和比例固然重要,但问题的关键是在厘清数字的基础上跳出数字,去科学、理性地解读“官民比”问题以及“官民比”问题对中国政府发展的影响力。
他特别指出,同国外相比,中国的官员确实并不像有些人想象和强调的那样多;不科学的“官民比”数字误导舆论,左右决策,影响政府机构改革的实践和进程;中国在政府官员规模方面存在的主要问题,不是一般的总量过剩,而是结构性过剩和功能性过剩。
记者:
中国的“官民比”与其它国家相比,情况如何?
朱光磊:
判断政府官员规模的最基本尺度,显然应当是官员人数与总人口的比例,即“官民比”。
根据同一时期的数据,在可比口径上,“官民比”美国为3.25%;英国为2.78%;德国为2.86%;俄罗斯为2.31%;日本为1.69%;韩国为1.6%;新加坡为3.3%;索马里0.75%;中国约为0.8%。
可以看出,大部分国家的“官民比”高于中国。
无论是中国的公职人员,还是政府官员,其规模都明显低于世界平均水平,大体相当于部分非洲和南亚国家的水平。
对于这个比例,与处于同一时代的不同国家(地区)之间政府官员规模的比较更为重要一些。
因为,目前发达国家、经济转型国家和那些试图跟上时代潮流的发展中国家,都普遍接受了在经济市场化的前提下推动政府发展的原则,对政府职能和机构设置的理解和操作也在逐步趋同。
记者:
中国“官”不多,可为什么老百姓印象中“官”总是那么多?
朱光磊:
原因是比较多的,主要包括:
一是概念不清,是导致百姓印象中“官多”的主要原因。
相当一部分人没有严格区分“财政供养人员”、“干部”、“官员”、“国家公务员”四大相关概念,而是笼统地说政府官员的规模庞大,“官多”的主要依据还是以第一或第二个概念做基数来分析“官民比”。
事实上,将这些人定义为政府官员,范围太大,也不符合情理。
专家教授、厂长经理,都不是“官”。
建议以后把“财政供养人员”改称为“政府雇员”,事情可能会清楚些。
否则,把中小学教师也打入1:
26的“1”,是不恰当的。
网民热议:
重要的是弄清楚有多少“官”真正在为百姓办事
★提到公仆的字眼,有感想,什么时候我们的领导能够意识公仆和官的不同,我们国家就会有机会真正全力发展经济,真正做主席教导的:
为人民服务 了。
★如果每个公务员都能够尽职尽责,那么这样的比例老百姓真的有福可享了。
★在几百万大学生、研究生为找工作到处奔波的时候,又有多少政府和事业单位的岗位被所谓的“以工代干”的人所占据!
当然他们当中确实有许多出类拔萃者,但是不可否认,这里面也不乏有一些靠关系、靠后门进来的“南郭先生”在那里成事不足败事有余!
★过分争论官民比这个概念没必要,重要的是弄清楚有多少“官”真正在为百姓办事,财政收入中用来发工资的占多大比例。
★这个比例是对的,关键是公款消费太多!
全国一年公款消费高达7000亿!
因此必须把公款消费降下来!
同时我国应大力发展科技、教育、文化、卫生等公共服务事业,缩小城乡差距.当前要加快事业单位改革,一方面推动能够走向市场的事业单位走向市场,与财政脱钩;另一方面财政应重点保障纯公益性事业单位如义务教育,基础科研,公共文化,公共卫生,政府对上述纯公益性事业单位应实行全额拨款并加大投入,为人民群众提供免费的公共服务,促进我国公共服务事业的加快发展。
(材料来源:
人民网记者 孙海峰 史江民)
【案例分析】
政府自身近年来迅速膨胀,政府公务人员的数量以及公务人员在工作中对社会经济资源的消耗、政府用于财政供养人员的经费的多少,对政府行政成本的影响越来越明显。
可以说无论以哪种口径计算“官民比”,“官民比”的高低与政府行政成本都具有一定的正相关性。
公务人员结构不合理。
表现为公务人员数量结构不合理和公务人员质量结构不合理。
公务人员数量结构的不合理主要是总量过大和分配不科学,坐机关的人太多,在第一线从事实际工作的人太少。
公务人员质量结构的不合理主要是公务人员的知识结构、能力结构、年龄结构、性别结构等配置不合理,具有本部门专业知识,又具备领导才能的全方位、高素质的干部人才太少。
这必然造成行政人力资源的浪费,使行政成本上升、行政效率下降。
“官民比”对政府行政成本的影响:
可以从以下几方面来理解:
第一,行政成本的发生主体是国家机关及其工作人员。
第二,行政成本的发生主要是国家机关为了履行其职能的付出。
表一全国人口数与财政供养人员数的历史发展对比
朝代或年份
汉
唐
明
1949
1978
1990
1994
2000
2003
全国人口数与财政供养人员之比
8000:
1
3900:
1
2900:
1
297:
1
57:
1
39:
1
29:
1
34:
1
35:
1
对策思考:
应该深化行政体制改革,合理确定“官民比例”,降低政府行政成本,提高公共资源使用效率。
依法确定机构和人员编制,控制人员增长。
机构编制管理是行政人员控制的基础和闸门。
目前,国务院已经颁布了控制地方政府机构行政编制的管理办法。
各级政府要严格核定政府部门的职能和事权,按照完成事权所需人力核定人员编制,对事权交叉的部门按照各部门承担的职责和工作侧重点核定编制;设定部门和单位编制由各级政府指定编制管理机构充分调研、专家论证,经政府常务会讨论决定,报同级人民代表大会或常委会审批,一经批准应具有法律效力,任何单位和个人不得违反。
同时,要做到严把人员进口关,坚持凡进必考,第一,不超编进人;第二,不擅自设立内设机构和提高内设机构的级别;第三,不违反领导职数配备的有关规定;第四,不越权审批机构编制;第五,不出现上级业务部门干预下级机构编制的情况;第六,不列入行政编制范围的机构和人员,财政部门不能列入政府预算范围并核拨经费和工资,银行不能开设账户。
(华南理工大学研究生汤建萍)
思考与讨论:
1、“官民比”作为测度政府规模的重要指标,对于政府行政成本的高低有不可忽视的影响。
2、应该如何确定我国的官民比?
3、怎样降低政府行政成本从而提高公共资源使用效率?
案例二福建石狮小政府坐大机构精
简改革16年回到起点
石狮市政府大厦外景。
该市政府工作部门已由1988年建市时的11个增至现在的18个。
图/陈英杰
政府系列工作部门由11个增至18个,市长由一正三副变为一正七副,开局良好的机构精简改革为何回到起点。
走进福建石狮市政府大厦,迎面可见大堂影壁上“为人民服务”大字,而来访者办完事出来,影壁背面的“雷厉风行”四字也颇为醒目。
此四字为石狮现任市委书记李建国亲笔。
一位市政府官员介绍,李建国原为泉州市下属南安市委书记,2002年调任石狮后,感于机构渐趋臃肿,人员过度膨胀,故题字以示警醒。
而“小政府、大社会”的城市行政体制,曾一直是石狮人的自豪。
1987年12月,经国务院批准,石狮由原泉州市晋江县的一个农村集镇直接升格为省辖县级市,当时慕名而来的国内外客人超过每日5万人,经济盛极一时。
1988年9月30日,石狮市委市政府正式挂牌对外办公,与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级政府行政体制改革的试验区,正式名称是“综合改革试验区”,石狮人自称“民办小特区”。
“当时选择石狮,是因为此地经济基本上属于外向型、民营成分占大头,且一开始就是市场经济,在1990年就已放开粮食价格。
”石狮市委党校常务副校长陈世雄说。
11月2日,当得知记者要采访石狮行政体制改革,一位市政府官员说:
“我们现在已经没有什么了,建议你到晋江去看看,那里正在搞机构改革试点,他们的机构数量和我们差不多。
”16年前,石狮的行政机构总数为晋江的三分之一,现在是三分之二强。
政府序列再添新丁
11月初,石狮市政府办公室下属股级事业单位石狮市行政服务中心管理办公室、石狮市科技文体旅游局下属股级事业单位石狮市体育中心管理办公室、石狮市人防办下属股级事业单位石狮市人防通讯管理站、石狮市职业技能鉴定指导中心相继挂牌。
据石狮市编制办提供的信息,该市卫生防疫站、市健康教育所合并组建市疾病预防控制中心,以及一些农业事业单位也进行了合并,经费渠道为财政核拨或补助,原单位人、财、物并入新单位,人员暂不分流。
与此同时,当地的行政机关即将再增一员——原来的国土规划建设局正酝酿分拆成国土资源局和规划建设局。
“如果不分拆国土局,效率高,但也有问题。
如规划、建设和国土资源管理三者合一,互相之间缺乏监督和制衡,特别是国土规划方面更为明显,整个石狮市规划建设方面存在问题。
”石狮市编制办主任王课说。
一个事实是,分拆前的石狮市国土规划建设局,兼具其他地方国土资源局、建设局、城乡规划局、公用事业局和房管局等5个机构的职能。
而在1988年建市时,石狮市国土局曾对应其他县市8个局、委。
建市以来,石狮最后一次较大规模的机构变动出现在2002年,根据当时的机构改革方案,市委设置工作部门8个,部门管理机构2个,议事协调机构1个。
政府系列设置工作部门18个(其中监察局与纪委合署办公),部门管理机构2个,议事协调机构2个。
石狮市委编制办副主任傅子斌介绍,与石狮相当的小规模县级市,一般政府系列设置工作部门22个。
而石狮在拆分国土局后,相应的数字达到19个,已无太大差别。
可资比较的另一组数据是,相邻的晋江市今年被中编办确定为全国4个深化公共行政改革试点单位之一,改革后,晋江市委设置9个工作部门、3个部门管理机构、1个议事协调办事机构。
晋江市政府设置29个工作部门、1个部门管理机构、2个议事协调办事机构。
据介绍,两市政府部门的数量差异首先来自城市规模。
晋江属于中等规模的县级市,按常规可设30多个政府工作部门。
另一个原因则是石狮市经济局目前仍兼具七八个部门的职能,包括发展改革局、物价局等。
也就是说,目前石狮市除了经济领域仍然实行开放式管理之外,其他领域已不再具有当年的改革特色。
“这一点不能动摇,这是市场经济的基础,也是我们现存的惟一改革成果。
”当地一位城市管理专家说。
一份政务公开资料亦显示石狮市政府在这方面的态度,“要建立适应世贸规则的有限政府,政府职能将逐步退出市场领域的管理。
”
人员机构一再膨胀
“过了16年,石狮已经基本退回起点,而其他地方却开始了同样的起步。
”石狮市委党校常务副校长陈世雄长期跟踪研究当地的行政体制改革,他的另一个身份是中国社科院访问学者。
“机构膨胀得很厉害,建市时官员数量是100来人,现在是400多人,党校培训时都坐不下。
”陈世雄说。
根据石狮编制办提供的材料,1988年建市时,石狮市政府按市场经济原理设计政府机构设置,不搞上下对口,不设专业经济管理部门,直接组建粮油总公司、商业总公司、物资公司等若干经济实体进入市场。
同时发展各类中介组织和民间社团组织,由民间进行自我管理。
当时,该市党委系列仅设市委办公室和党务工作部,政府系列设置了经济局、内务局等11个部门,占中央规定县级市机构编制配备总数的37%,仅相当于一般县(市)的1/3弱。
最具改革特色的经济局,平行对应其他县市的22个局、委,纵向对应福建省34个厅(局、委),以及属于管理经济实体的电子工业总公司、冶金工业总公司等。
其中,至今握有重权的发改委(原计委)系列,仅在局内设“计划股”。
一个有趣的细节是,为解决与上级对口问题,石狮市当时曾专门刻有计委、物资、粮食、旅游、土地等九个部门公章妥为保管,以备不时之需。
“小政府、大社会”概念由此名噪一时,成为石狮最重要的品牌资源。
但建市第二年,即1989年,根据上级加强党的领导的要求,石狮市委系列工作部门增至5个,政府部门增加3个,将原人事监察局分拆为人事局和监察局,另增设司法局和安全局。
1991年,党群系列增加共青团等部门,政府系列将司法局和监察局合并为司法监察局,但将审计局和外经委从经济局分离出来,将教育局从教科文卫局分离出来,使部门总数达到17个。
1996年,石狮市出台25个职能部门的“三定”(定职能、定内设机构、定编制)方案。
此后的1997年、1998年和2002年,三次改革中又新组建9个行政机构。
伴随着机构日益庞大,人员也在膨胀。
建市之初,石狮市委书记兼任市长,一位副书记分管组织工作兼人大主任,另一位副书记分管党群统战工作兼政协主席,后来由于社会治安形势严峻,增加一名副书记分管政法工作。
但如果除去兼职,当时的市委书记实际上只有一正一副。
而现在,石狮市委共一正四副五位书记,其中一位副书记兼政府市长,一位副书记兼纪委书记,其他两位为分管政法和常务的专职副书记。
与此同时,市长由一正三副增加到一正七副,人大政协由一正两副增加到一正四副。
“当时石狮有些措施是过渡性的,有些是理论上讲得通,但在大的体制环境没有改变的情况下,是不好坚持的。
”泉州市委编制办副主任周振强举例说,石狮曾一直坚持市委书记兼任政府市长,直到本届政府才由市委副书记出任政府市长。
“在其他市委书记都不兼市长的背景下,石狮这样做只能把一把手累死。
”高端如此,基层概莫能外。
至1994年底,石狮公务员编制仅350个,但副科级干部就达到了230人,显然是“官多兵少”。
另一个突出现象是各局大量雇用临时工,尤其是带有行政性质的事业单位更为明显。
到1999年,全市已有临时人员1021人(不包括教育系统和环卫工人),而当地行政机构编制总数至今不过1267人。
1988年,石狮全市事业单位实有人数1421人,到目前已有各类事业单位264个,编制5747人。
2002年,全额财政拨款的事业单位人员已达3868人,差额拨款887人,经费自给的仅有194人,企业化管理的70人。
“改革之初事业单位是要自负赢亏的,但现在已经官僚化了。
”陈世雄说,但他同时表示,事业单位改革现在全国上下都在推进,石狮应该会跟上。
而市编制办主任王课则认为:
“与同级政府相比,这个数量仍然是比较少的。
”
“上面压,下面吵”
“上面压,下面吵。
”在王课看来,石狮机构膨胀的压力主要来自与上级部门的对口问题。
条线上的部门太多了,这位编制办主任举例说,建市时经济局对应上级34个部门,现在只对应8个,其中虽有上级机构精简的因素,但主要还是在压力下以重视某项工作为名增设了部门。
石狮市科技局的出现即来自这种压力。
2002年评选全国科技先进县(市)时,石狮各项指标均达标,但福建省科技厅以该市没有科技局、不重视科技发展为由不予申报,于是石狮市即向福建省编制委打报告,挂牌成立科技局,这才如愿以偿拿到科技先进称号。
王课介绍,另一些部门虽有设置,但级别不够也会遭到责难。
与其他县市的林业局相比,石狮仅设股级林业站,福建省林业厅便以没有对应部门为由,拒绝拨给每年两百万元的经费。
另据一位当地媒体记者讲述,每到年关,泉州各部门下基层调研时,往往对石狮表示不满,因为这里的一个局长要接待上面七八个部门,分身乏术,有时干脆没有对应的口子接待。
“下改上不改,越改越被动。
”陈世雄如此评价。
陈同时分析了石狮政府人员膨胀的背景——由于石狮市的编制一开始就没用完,所以一旦哪届政府想安排人或者扩张机构的话,审批并不困难。
但不突破原定的体制,干部就没法安排。
“于是只好又回到“因人设事”的老路上去。
有一届政府甚至一下子提拔了好几百人”陈世雄说。
石狮市一位负责人事管理官员介绍了另一种情况,一些临时设置的小单位,过一段时间没用了,但因为单位领导没法安排,只能保留。
按建市之初的制度设计,超编人员应调剂到缺编单位,但目前石狮仍不能解决部分单位缺人而部分单位超编的问题。
“超编单位多出来的人员基本上业务都不会太强,缺编单位不一定想要。
有时候要调剂的话,还得动用行政力量,甚至市领导出面才能实现。
”泉州市委编制办主任周振强说。
对此,石狮市委编制办副主任傅子斌的看法是,“要等上面的改革全面推进,并配套进行人事制度改革”。
而现在的情况是,“单位没意见的先搞,人员分流怕造成不稳定,只能分批分类进行。
”而陈世雄认为,建立行政和事业单位人员的退出机制,才是根本的解决之道。
如何看待石狮经验
公开消息显示,重振综合改革试验区,正是石狮现任市委书记李建国积极谋求的目标。
对于石狮“小政府、大社会”16年辗转道路,陈世雄坚持认为,不论成败,当初的石狮之路当是21世纪中国特色社会主义的行政管理模式。
“但石狮试验一开始就先天不足。
”陈世雄分析说,当初建市时,国务院批复为石狮为有特色的省辖县级市,赋予相当于地级市的经济管理权限。
但到省里后,出于稳定的需要,以及担心石狮新建市没有经验,于是在省直辖市后面又加了个“由泉州市代管”。
“这一个代字,实际上把石狮的权限基本上又收回去了。
”陈世雄说,比如行政编制总额由省委、省政府下达给泉州市,再由泉州市下达到石狮市;科级事业单位的设立须报泉州市编制委审批。
这样,石狮在行政体制改革方面的权限实际上与其他县市并无差别。
而陈世雄总结石狮改革的另一突出特色在于,从1988年就开始实行并坚持至今的党代表常任、一年一会制;人大和政协同党委和政府都是一线,在架构设置上保证领导交叉任职等。
在他看来,石狮市委只设党委办和党务部的做法在当时是超前的,但现在已具有在全国推广的价值。
另据历史资料,1988年,石狮市委书记与其他候选人同台竞选市长获得成功,同时,无党派人士、当时仅28岁的厦门大学女博士周真平竞选副市长成功。
“十六届四中全会讲到了干部任命的票决制。
而1988年的石狮,不仅票决市长,而且是全民普选式的票决。
”陈世雄认为,至少在这个层面上,石狮改革的意义不能抹杀。
石狮市机构膨胀对比表
1988年建市时:
党委系列——市委办、常务工作部两个部门。
政府系列——市政府办公室、经济局、国土建设局、教科文卫局、侨台外事局、内务局、人事监察局、财政局、税务局、工商行政管理局、公安局11个工作机构。
事业单位及人数——236个单位、1421人
2004年情况:
党委系列——办公室、纪委、组织部、宣传部、统战部、政法委、机构编制办、直属机关工委,工作部门总数达到8个,另有文明办、信访局两个部门管理机构和农办一个议事协调机构。
政府系列——市府办、人事劳动和社会保障局、民政局、审计局、国土规划建设局、环境保护局、侨台外事局、公安局、司法局、交通局、经济局、对外贸易经济合作局、财政局、科技文体旅游局、教育局、卫生局、计划生育局,监察局共18个机构。
事业单位及人数——264个单位、5747人
(摘自《新京报》2
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