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农业赋税制度改革

农业赋税制度改革—目标与步骤

唐仁健

摘要:

2000年，中央政府作出进行农村税费改革试点的决定是一项不亚于土改和家庭承包经营的又一项重大改革。

经过几年的实践探索，农村税费改革取得的成果是令人鼓舞的，但农民负担反弹的“隐患”和“压力”也是始终存在的.因此，我们应把注意力转过来，超前研究和考虑农村税费改革下一步该怎么办。

本文全面阐述了深化农村税费改革要取得成功必须坚持的基本准则，进出了下一步农村税费改革应当走“三步曲”的道路：

第一步现行改法；第二步减免税费；第三步统一税制。

当前，最紧要的是降低农民的税负水平，而不是急于统一税制。

这是一个很长的历史过程，必须瓜熟蒂落、水到渠成。

关键词：

农业赋税制度税费改革目标步骤

2002年，全国有三分之二的省区市在全省范围推行农村税费改革试点，2003年在总结经验、完善政策的基础上，全面推开这项改革。

至此，这一轮的农村税费改革试点就算暂告一段落了。

近期之内，对一些具体的政策，我们尽管还会进行必要的调整，但总的看，农村税费制度的大框架已形成，应当保持一段时间的稳定。

然而，客观地说，已经进行的农村税费改革尽管在现有体制下已迈出了尽可能大的步子，并最大限度地兼顾了各方面的承受能力，实现了不可多得的“软着陆”（既较大幅度减轻了农民负担，又基本保证了农村义务教育和基层政权运转的需要），成效是有目共睹的。

但也不可否认，它确实还不是一个“彻底”的改革方案，带有明显的过渡性质。

特别是考虑到我国农业的弱质性，要适应农业市场化、国际化和现代化的需要，农村税费改革还有很长的路要走。

作为理论研究和政策储备，我们现在就应当尽快把注意力转过来，超前研究和考虑农村税费改革下一步该怎么办。

一、农村税费改革成功的标准和条件

为了增强改革的理性程度。

在提出我国农业赋税制度进一步改革的设想之前，有必要先探讨一下；什么算是成功的农业税制改革，它有什么衡量标准?

需具备什么具体条件?

1.标准

2000年，中央7号文件提出了农村税费改革应遵循的四条原则：

①从轻确定农民负担水平，并保持长期稳定；②妥善处理改革力度与各方面承受能力的关系；③实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式；④统筹安排，抓好改革试点的配套工作。

以后在实际工作中，将这些原则简化为六个字：

“减轻、规范、稳定”，即减轻负担，规范制度，在此基础上，长期稳定农民负担水平。

2002年，针对一些地方基层运转和义务教育受到一定影响的情况，又提出了“三个确保”：

确保农民负担得到明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。

应当说，以上原则、标志、目标或要求，相对于“现实”（包括经济发展水平、体制现状、人们的认知和接受能力等）情况而言，都具有相当的合理性。

比如“三个确保”的目标，不少人都认为“三个确保”本身就不是一个“辈分”的关系，在实践中很难同时确保，很可能保了后两个目标，就保不了减轻农民负担。

但我以为，第一，作为一种改革策略或“艺术”，特别是在中国的国情条件下，一开始就给“有关方面”甚至是“各方面”一个明确的不会或基本不会伤及他们利益或根本利益的“承诺”（不管日后兑现程度怎么样），这便于使改革先顺利迈开步；第二，“三个确保”很难同时保，兴许决策者也不一定不明白，但这样强调了，总是有利于避免过多地伤及改革的某一方，减少改革的摩擦成本，总是有利于“阻止”地方不断给中央施压，把“确保”特别是确保基层运转和义务教育的任务单方面甩给中央。

因此，我认为，哪怕效用再短暂，甚至纯粹是一种安抚性的政治口号。

这种“选择”都是有其合理性和可以理解的。

事实上，以上意图在日后各地的改革实践中也确实程度不同地实现了。

但是，不可否认，这些“标准”也有两方面大的缺陷：

一方面，“太”过于周到或周全，太“过于”照顾既得利益，这样往往也从另一个方面延误了改革战机，增加了改革成本。

另一方面，现行“标准”的现实性和过渡性较强，换言之，用更高和更长远的目标来看这些标准对完成新阶段农村发展的任务，增强农业竞争力，建设现代农业等，就显得有些不够了。

以此观之，我认为，彻底改革我国农业税制、根本减轻农民负担的“标准”应确立为以下几条：

（1）对农业和纯农产基本不征税。

这要作为一个基本指导思想，作为农业税制改革和政策设计的一个大前提。

农业是一个弱质产业，中国农业更为弱质；农民是一个弱势群体，中国农民更为弱势；农村是一个落后地区，中国农村更为落后。

从通常的情况看，农业和纯农户不交税似乎是不可想象的事情，自古以来中国农民就有“皇粮国税”的铁定观念。

但如果考虑到我国农民的收入和生活水平与城市比差距远比已经很大的数字差距还要大得多，并在相当长时期难以缩小，农业竞争力与国外比很低，并越来越面临不利的国际竞争环境等情况。

考虑对农业和纯农户不征税，也许就是可以理解和接受的政策选择了。

即使到了工业化、现代化都已实现的阶段，从目前发达国家的税制实践看，我们已经多次指出，他们尽管统一了税制，表面看农业和农民似乎要交很多税，但经过七扣八折，实际上农业和农民是基本不承担“实际”税负的。

因此，我们今后无论如何改革农业税制，无论如何对农业税制进行统一和现代化，最终结果都要确保农业和纯农产“实际”不承担税负。

（2）租税费应当“桥归桥、路归路”。

“税”按前一条和后一条“标准”考虑和处理。

“租”从理论上讲，是租地者（相对于所有者）和农民（相对于集体）应当承担的一种“义务”（即租地交租天经地义），也是今后农民可能真正要出点“血”（因对农业和纯农产基本不征税）的负担所在。

但如前所说，这有一个如何在“承包制”条件下理顺交租关系或根本就可能在另一种制度条件下明确租佃关系的问题。

至于“费”，其实各国都有，但从中国国情和过去实践看，费不能太多太杂，而且费要真正减少，必须仰赖行政体制乃至吏制的彻底改革。

现行税费改革办法租税费界限不清（连农民的“自食部分”也要征税、村级费用用农业税附加形式征收等等），还没有真正体现规范和现代的要求，具有明显的过渡性，需要进一步深化。

（3）税制必须简化、明确、规范。

这对任何时期、任何产业的税制及税制改革都是适用的。

都必须作为一条基本标准确立起来。

斯密早在18世纪就讲过一段话：

“各国民应当完纳的赋税，必须是明确的，不得随意变更。

完纳的日期、完纳的方法、完纳的数额，都应当让一切纳税者及其他的人了解得十分清楚明白。

如果不然，每个纳税人，就多少不免为税吏的权力所左右……赋税如不确定，哪怕是不专横不腐化的税吏，也会由此变成专横与腐化……”。

这段话我们现在读来都那么明了、亲切，具有现实针对性，应作为我们今天指导实践的一条“古训”。

按此“标准”来衡量，我们现行的农村税费改革办法确实还不够简明、清晰和规范，尽管很多办法是不得已的，目前只能做到这个程度；我们拟议中的逐步减免农民税费和对农民实行直接补贴等考量和方案，一定要注意最大限度地方便农民、有利于农民；即便若干年后实现所谓现代农业税制，也不能脱离农民和中国的实际，把农民弄“晕乎”，给斯密说的税吏的“专横与腐化”留下制度“缝隙”。

2.条件

实现按以上标准设计和改革的农业税制，除了决策者和操作者应具备的主观素质或精神以外，大体需要具备以下条件：

（1）经济和农业初步实现或接近实现现代化，客观上要求统一税制和实现税制现代化。

（2）结构转型已经完成，工业化、城镇化水平至少达到中等以上发达国家水平，农业产值占GDP的比重已下降到5%以下，城市化水平至少达到80%以上，对农业和纯农户不征税已稳定地具备现实可行性。

（3）商品货币关系高度发达。

农户几乎所有的经济活动都离不开信用关系和银行帐户，稽核所得和流转额已变得非常容易。

（4）行政管理体制已按市场经济要求理顺，政府机构完全“轻型化”，向农民收费维持政府运转的体制环境已不复存在。

（5）农村公共产品供给体制已建立起来，农民享有完全的国民待遇，农民不交费即可获得公共产品和公共服务，这不仅是农民的权利，也是公共财政体制的内在要求。

二、改革“三步曲”：

一种设想

现行农村税费改革怎么改?

今后农村税费改革怎么深化?

学术界可谓“仁者见仁，智者见智”。

仅笔者所见，目前主要有3种观点：

一是农民就交一种农业税，其他什么税费都不承担。

农业税交上去以后怎么用，是政府及其部门之间的事情，与农民没有关系。

这种设想的好处是更加简便，也易于监督。

但问题是：

①资金性质上更没有国家与集体之分了；②把村民自治的权利收得太干净，总是有些于情于理不通；③势必还要提高农业税税率，或加大转移支付力度，而从目前情况看两种选择都很困难；④这种设想其实只去掉了“一事一议”（按理又不应当取消），别的没什么根本变化（原来农业税就征附加，去不去掉附加不是什么原则问题），而容易出问题的规费和生产经营性收费同样不可能去掉。

二是农业税不动，把附加去掉，与“一事一议”一起，新开征农村公益事业税（实际如湖南武岗的试点）。

这种设想表面看把关系理顺了，实际上使问题更复杂：

①农村内部发展公益事业所需资金通过公益事业税的形式来体现和取得，这仍没有逃脱“国家资金”之嫌，而且似乎还更强化了；②公益事业税中相当于原“一事一议”的资金部分，按这种办法等于是变成固定收取了，这有违改革初衷，实际又改回去了。

三是少数人还坚持前几年许多人提出和一些地方（如河北魏县等）试点的一种思路，即税费合一，定购改税，征收实物。

现在看，这种思路已明显不合时宜。

姑且不论税费简单合一不合适。

即使定购今后也不可能长期存在（至少绝大部分地区有可能取消），而且一味强调只征实物，看来对非粮食主产区和长远发展也确实有些矫枉过正。

下面，笔者提出自己的建议.即一种“三步曲”的改革设想：

第一步改革——现行改法；第二步改革——减免税费；第三步改革——统一税制。

1.第一步改革：

现行改法

即去掉“三提五统”和各种乱七八糟的集资、收费和基金，实行以农业税及其附加和“一事一议”筹资筹劳为基本框架的税费制度。

这一步改革内容众所周知，各种评论也已很多，这里只想强调两点：

第一，这一步改革十分必要。

它力图通过减项、压量、治乱、规范，达到减轻并长期稳定农民负担的目的；通过“减负、规范、稳定”机制的“倒逼”。

迫使农村上层建筑领域推进改革，减人减事减支出。

既收“一石二鸟”之效，又保农村税费改革的“正果”。

第二，这一步改革不求绝对最好，但求相对最佳。

由于种种条件限制，当前就完全让农民不负担一点农业税，是不太现实的。

何况，至少村里的许多开支项目，不仅现在而且将来不能也不应当由国家包揽，这样，农民还得交一部分钱，还是不彻底、不干净。

此外，目前农村税费改革的一些做法似乎看起来有些“烦琐”，如有人就认为核定农业税没必要搞什么计税“三要素”（计税土地、常年产量、计税价格），主张把地简单分成几等，明确一亩地交多少钱就行了；有人甚至认为可采取“倒算”办法，即先明确减多少负，然后再倒算一亩地或一个人减多少钱；等等。

但我们不能忘了这次改革不光是减负的问题（尽管这很重要），还有很重要的“规范”的任务。

试想，如果现在连哪些税费应当由农民负担、哪些不应当负担，国家、集体和农民三者的利益关系到底如何界定都不明确、不清楚，我们何以真正规范、稳定地减轻农民负担?

因此，考虑当前这一轮的税费改革，不能完全图省事、图痛快。

在当前能给农民什么样的“国民待遇”这个“度”和改革办法“繁”与“简”的关系的把握上，我以为目前的农村税费改革方案已最大限度地兼顾了各方面的利益和要求，尽管这样一来就不免“不解渴”和有些“烦琐”。

第一步改革如何完善?

应从两方面努力：

（1）进一步加强监管。

用治水（与治理负担极其相似）的经验来说，着重抓好3件事情：

①堵住“管涌”。

对“一事一议”的筹资筹劳，一定要合理规定上限，制定严格的议事规程，严禁将“一事一议”变成固定收费。

对什么时候都难以取消的规费，要公布收费依据和标准，接受群众和社会监督。

对有关生产经营性收费，要强调自愿原则，必须在一定范围统一收取的，要制定详细而可操作、可监控的约束管理办法。

对规费和生产经营性收费，都要加强行政监管，明确有关违规责任和处罚办法，并切实加强监督检查。

②清淤疏浚。

要下决心消肿，减人减事减支出。

这是确保农民负担不反弹，确保已有改革成果得到巩固的关键。

鉴于此事意义重大，影响深远，为减少阻力，长痛不如短痛，国家可一次性（当然可能是几年）拿出一大笔钱，用于有关人员的分流安置工作。

村级干部原则上都实行交叉任职，可参照四川等地的做法，不管大村、小村，一律按不超过4个人进行补贴。

③加固“堤防”。

尽快将成熟的政策上升为法律（哪怕执行时间不长），对可能出问题的“口子”筑起一道坚固的法律屏障，是防止农民负担反弹和监管工作“溃堤”最强有力的武器。

在继续建立健全有关政策的基础上，加快农村税费改革的立法工作。

该制定的制定，该修改的修改，该废除的废除。

不管立法条款和技术如何处理，总是应当明确几个基本点：

农民除承担法律法规所允许的税收和劳务外，有权拒交其他一切费用；负担水平确定后，在没有新的税费改革办法出台前，要保持长期稳定；对规费、生产经营性收费和“一事一议”筹资筹劳等项目，一定要制定一套十分严密的约束办法；对收取税费的办法和手段等程序性问题，也应当规定得越具体越有操作性越好；对法律责任，既要规定得非常明确，又要有相当的震慑力。

总之，这方面的立法宜细不宜粗.要尽可能不留或少留漏洞。

（2）进一步完善政策。

突出的是要正确看待并妥善处理不同从业人员负担不均衡的问题。

应当承认，由于原来三提五统特别是乡统筹大多数随人走，而现在全实行税随地走，这确实在一定程度上加重了种地特别是多种地农民的负担。

对此，应给予重视，并采取妥善办法予以解决。

主要措施有：

实事求是调低很多地方普遍定得较高的计税常产和计税价格；按照“村村减负、户户受益”的“硬杠杠”。

对改革后税负水平还超过改革前的，一律予以直接调减；从其他税费负担方面进行“找补”和平衡；对农民进行直接补贴及其他补贴或投入，重点照顾粮食主产区和种地多的农民；等等。

然而。

也有必要指出，对不同从业人员负担不均衡的问题也不宜看得太重。

其一，从全国看，无地的农民并不多，一般只占总人口的5%～10%，而且其中一部分无地人口还并不从事务工经商。

其二，即使无地的务工经商者，他们一般也要向国家交税，从负担的角度讲，他们也承担了某种负担，只是交的税返还不到乡村来使用，但这是体制和管理问题，而不是他们自己的事情。

其三，从一部分试点情况看，允许向无地的务工经商者收取一定的费用，在实践中很容易被“钻空子”和“扩大化”。

如有的地方事实上已出现向无地的小孩也固定收取这类费用的现象。

这说明，一项政策尽管有正向作用，但如果实施和监督成本太高，也可以考虑不实行。

其四。

现在种地特别是多种地的农民感觉负担重，其实主要不是因为改革后的税费问题，而是从大环境看，农产品价格已连续几年持续低迷，农业的比较效益太低.种地本身就不赚钱。

总起来看，对种地多的农民采取不同形式给予优惠，是可以理解的；但要注意不能夸大化，不能为了平衡一部分人的负担而加重另一部分人的负担；两相权衡，应取消向无地的务工经商者收取公益事业费用的政策。

2.第二步改革：

减免税费

第二步改革可概括为：

“两个基础”，即在规范税费制度和推进上层建筑改革的基础上；“一个前提”，即随着国家财力增强；“一个取消”，即逐步取消那些不应当由农民负担的税费项目。

强调规范税费制度和推进上层建筑改革，这既是农村税费改革的重要目标，也是确保第一步改革后农民负担）反弹、第二步改革中能稳定取消那些不应当由农民负担的税费项目的基础所在。

否则，一开始就直接减免农民的税收负担，就会变成简单把农民负担转嫁为国家负担，而且将始终面临“黄宗羲定律”的威胁。

这样，很可能改革的成本付出了，而改革的目的仍然达不到。

规范税费制度，简言之，就是实行法制化、规范化程度很高的以税收为主、少量或基本没有收费的分配形式（具体内容第一步改革建议已涉及）。

推进上层建筑改革，不仅要从表层减人减事减支出，更要从深层重新构造农村的整个组织体系，特别是考虑乡镇一级政府的定位和去向问题。

至于国家财力，从我国工业化水平及横向比较看。

我国总体上已进入“工农业平行发展”的阶段，国家在一定时期、一些方面按理是有一定能力支持农业、农村和农民的。

但由于我国城镇化大大滞后于工业化，国有工业企业效率还很低，体制转轨和各方面改革的任务很重，国家财力不得不大量投入到企业改制、完善社保和推进粮改等方面，这种“支持”或工农业平行发展的阶段事实上被推后了。

然而，随着以上几方面改革和发展任务逐步或在一定程度上完成，仍应适时转变国家财力支持的重点，更多的向农业、农村和农民倾斜，尽快调整和改变过去长期以来在农村实行的“人民事业人民办”的倡导和做法。

如果把城乡居民的收入和税负作个比较，我们就能明显看出，减免乃至取消农民的税收负担，是极具必要性的。

当前，一方面，城乡居民的收入差是3：

1左右（绝对量前者高于后者4000多元），但另一方面，城市居民交纳个人所得税的起征点是年收入9600元，而农民年平均收入才2000多元就要交纳具有收益税性质（还是总收益而不是纯收益）的农业税。

还要看到，对农民实行“普惠式”的减免农业税，也是WTO框架下支持和保护国内农业最可接受的一种方式。

今后，总的看，除村内一部分公益事业外，农村其他公共产品和公共服务原则上都应当比照城镇，按照“国民待遇”的要求，由国家来承担和提供。

作为第一步，首先应当考虑把农村义务教育和农村基层政权运转所需的经费完全改由国家来开支。

可以肯定，实施第二步农村税费改革以后，农民的负担将彻底减轻，防止农民负担反弹的机制将基本建立，农村生产力将极大解放。

农业竞争力将得到很大增强。

根据我国的国情，这一步改革及改革所取得的成果可能将维持相当长的时期。

那么，逐步减免不应当由农民承担的税费后，乡镇财政收支出现缺口怎么办?

这种情况完全可能发生，但我们在实施第二步改革的过程中，必须讲明并时时把握一个基本道理.就是今后满足乡镇财政支出增长的需要必须与农业税脱钩，换言之，要改变一下没有钱就找农民要的长期以来形成的思维“定势”。

今后事业发展，开支增加，不能再从增加农业税上考虑问题，而只能采取以下办法加以解决：

一是及时调整乡以上各级政府的事权和财权，把如教育等占乡镇开支大头而又应当由国家管起来的事权上收；二是加大对乡镇的财政转移支付力度；三是开辟农业税以外的其他税源；四是加强税收征管；等等。

如果经过以上努力收支还不能平衡，那就只好“量人为出”，有多大财力办多大事了。

当然，要根本解决收支矛盾，除了发展经济以外，还必须彻底理顺两个超越农村税制本身而涉及整个国家行政管理体系和城乡关系的大体制：

乡镇管理体制和农村公共品供给体制。

3.第三步改革：

统一税制

第三步改革即按现代税制要求，对农业实行与工商业统一的税制。

由于这一步改革还只是个“远景”，今后的不确定因素很多，这里只能轮廓式地强凋几个要点：

首先，要明确这一步改革是一个很长的过程，千万不能急燥“冒进”。

如前所述.它起码要具备两个大的前提条件：

一是农业已基本实现现代化，客观上有这个要求；二是农业的商品货币化程度很高，具备了起码的稽核手段。

其次。

统一什么样的税制，是一个动态的过程。

这要具体看届时我国经济社会发展的情况，看国际税制改革的趋势。

看整个税制具体怎么设计。

仅就目前情况看，农民大致应当生产农产品，交增值税；有了所得，要么交个人所得税，要么交公司所得税；耕种土地，也可能交土地使用税，也可能不交，而由集体交土地税（名称和角度可能多样）；其余也可能还要交一些杂税或大家都要交的税，等等。

第三，即便统一税制，根据许多国家的实践和经验，对农业仍然要或多或少地给予一定的“优惠”。

具体到我国和我国农业的特殊性，还应当明确“对农业和纯农产基本不征税”的指导思想，即不管税制如何设计或设计得多复杂，反正最终农民不承担“实际”的税负。

第四，在以上总体思路和基本背景下，也不排除个别税种如增值税，由于整个税制统一或别的一些原因，可以先于别的税种“适当”提前出台。

但应特别强调的是，按照“对农业和纯农户基本不征税”的指导思想，在设计对初级农产品的税率时。

一定要把销项税率与进项抵扣率一致起来，而千万不能在两者间有税差（如目前农产品精加工增值税的销项税率就比进项抵扣率要高4个点）。

如销项税率确定为l7%（或13%），进项抵扣率也应当确定为17%（或13%）。

这样，通过税收“转嫁”，农民不承担而由最终消费者承担实际税负。

作者系中央财经领导小组办公室副主任、中央农办副主任

文章来源：

《农村经济》2004年第5期