预算法的修改.docx

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预算法的修改

论公共财政框架下的《预算法》修订问题（中国民商法网）

徐孟洲  中国人民大学法学院  教授

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）自1994年3月22日全国人民代表大会第二次会议通过至今已历时十年。

根据完善社会主义市场经济体制和健全公共财政体制的要求，《预算法》的修订已经纳入第十届全国人大常委会五年立法规划。

按照这个立法规划的部署，《预算法》修订工作于2004年3月22日正式启动，随后《预算法》（修订）起草小组已经开展深入调研、广泛征求修改意见。

本文拟对《预算法》修订的理论依据和涉及的部分问题提出一些意见，以供参考与商榷。

一、修订《预算法》的必要性和理论依据

自1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的载有“建立国家预算，决算制度”内容的《共同纲领》以来，我国的预算法律制度经历了不同的历史发展时期。

（赵梦涵著：

《新中国财政税收史论纲》，经济科学出版社2002年版，第531页。

）经过经济体制的多次改革，尤其是1994年的中央和地方的分税制改革，较好地解决了中央政府与地方政府在财政收入方面的分配关系问题，建立起财政收入分配的规范、稳定机制，实践证明这次改革是比较成功的。

但是，自《预算法》颁布以来的十年中，一方面，随着我国市场经济的快速发展和财政体制改革的深入，财政预算领域出现了许多新情况和新制度，如财政转移支付制度、部门预算制度、国库集中收付和收支两条线管理制度等。

这些新制度需要通过修订《预算法》及时加以巩固，充分发挥其功能。

另一方面，我国财政预算体制中的一些深层次矛盾依然存在，新问题不断显露出来，特别是财政收支范围、财政支出管理权限和法律责任等方面问题突出。

现行预算法律制度的薄弱环节不少，如预算编制不统一、预算体系不完整、预算安排不科学、预算管理不规范、预算内容不透明、预算科目分类不科学等等。

因此，现行预算制度迫切需要进一步的改革与完善，而反映和保障预算制度的《预算法》也要相应进行修改和补充。

换言之，修订《预算法》十分必要。

笔者认为，修订《预算法》的理论依据有以下几点：

第一，修订《预算法》应以市场经济与公共财政理论为指导，有利于推进改革与完善我国市场经济体制和健全公共财政体制。

十多年来，随着我国市场经济目标的确立和改革的不断深化，相应地财政体制也逐步由计划经济财政向市场经济财政转型。

从国外发达市场经济国家的实践看，市场经济财政是以保障和满足社会公共需要为基本职能的公共财政。

具体而言，“公共财政指的是国家（或政府）为市场提供公共服务的分配活动或经济行为，它是与市场经济相适应的一种财政模式或类型。

”（邓子基主编：

《财政学》，中国人民大学出版社2001年版，第28页。

）公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。

所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非排他性和非竞争性，同时也区别于个人消费。

市场经济政府预算制度的实质性内容包括：

（1）所有的政府收入都必须以国家最高权力机关（如议会）通过的法律为依据。

（2）除某些特殊的例外，所有的政府收支都必须纳入政府预算。

（3）所有的政府收支都必须得到国家权力机关的批准。

（4）除某些例外，所有的政府收支都必须向社会公开并接受监督。

（5）国家权力机关审查通过的政府预算具有法律效力，政府及其官员必须严格遵守，否则将受到法律的追究，等等。

由此可见，西方财政正是依托于政府的预算制度，才逐步建成了自己的“公共”财政模式。

（张馨、袁星侯、王玮著：

《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版，第218页。

）《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要“推进财政管理体制改革。

健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。

”而健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任，必然要求修订现行《预算法》。

因为预算是国家管理社会经济事务和政府实施宏观调控的主要手段之一，在整个公共财政体制中居于十分重要的地位。

因此，运用法律手段，规范政府预算行为是完善市场经济体制和确立完备的公共财政框架体系的内在需要。

修订《预算法》必须适应和服务于我国市场经济体制的改革与公共财政体制的健全，为与社会主义市场经济发展相适应的中国模式公共财政体制提供完备的法律保障。

第二，修订《预算法》必须遵循民主政治理论，有利于推进社会主义民主政治的改革与完善。

预算法律制度是一国民主政治的主要组成部分。

预算制度是新兴资产阶级同封建贵族作斗争的产物。

13～17世纪，新兴资产阶级逐渐发展起来，不仅成为社会财富的主要创造者，而且是封建政府财政收入的主要提供者。

与此同时，封建贵族阶级日趋衰落，利用手中掌握的权力，滥收滥支，挥霍浪费，苟延残喘。

为改变这种状况，新兴资产阶级提出，政府财政收支必须编列计划，并须经主要由资产阶级控制的议会批准。

经过长期斗争，这一要求终于成为现实。

英国于17世纪编制了第一个国家预算。

1832年英国国会通过一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书"。

这项法律使英国在世界法制史上首先确立了现代意义的国家预算制度。

此后其他资本主义国家也竞相仿效，到了20世纪，绝大多数国家都建立了国家预算制度。

例如，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。

（王绍光：

《美国“进步时代”的启示》，载《中国财经报》2001年8月18日。

）随后美国又颁布了《1921年预算和会计法》，确立了国家预算制度。

中华人民共和国成立后，早在1951年8月19日中央人民政府政务院就颁布了《预算决算暂行条例》，决定实行现代预算制度。

（刘剑文主编：

《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第204—205页。

）建立社会主义民主法治国家，需要从财政收入和支出方面，强化全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的最后决定权，因为我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

国家预算制度从本质上讲是民主的，是遏制封建腐败的利器，是符合大多数人的根本利益的民主制度。

“财政民主主义是现代社会整个财政法的基础，它在财政法体系中居于核心地位”。

（熊伟：

《财政法基本原则论纲》，载《中国法学》2004年第4期。

）

因此，修订《预算法》应当贯彻财政民主主义原则。

从推进社会主义民主政治改革与完善的方式看，通过修订《预算法》，健全现行预算法律制度是建设我国社会主义民主政治的最佳切入点。

第三，修订《预算法》要按照现代法治理论，促进依法治国，有利于实现全面建设法治政府的目标。

按照依法治国的基本方略要求，需要全面推进依法行政，建立法治政府；需要全面推进经济法制建设。

建立法治政府就必须有完备的财政预算法律制度，使依法理财有法可依；建立法治政府，需要依法行政，而保障依法行政的关健是加大政府财政行为的公开性和透明度。

依法治国，就需要在经济活动领域全面推进经济法制建设。

在2004年3月18日纪念《中华人民共和国预算法》颁布十周年座谈会上，全国人大常委会副委员长李铁映强调指出，“预算法是国家最重要的经济法之一，预算是国家财力的收支计划。

预算看起来是对国家各项财力收支的规范，实际上是对国家行政权力的一种法律规范，是党的领导、人民当家作主和依法治国的基本权利和手段。

”

近年来，随着行政诉讼法、行政处罚法以及最近的行政许可法等行政法制建设的推进，我国在加强对公权力的制约，推进法制进步上有很大的成绩，但行政法比较局限于对非经济性的公权力的约束，而在对国家的经济权力的制衡方面却鲜有作为，也难有作为。

很多揭露出来的案件中，厅局级的官员受贿、挪用在数千万以上者并不鲜见，更遑论更多不负责任、更高层级的领导“拍胸脯”、“拍脑子”工程所造成的预算资金的损失了。

所以，没有在预算法律领域里加强和推进依法治国的政府将是跛脚的、不完整的法治政府，其意义也将大打折扣。

同时，预算法又是政府宏观调控的主要法律手段，因此无论从建设法治政府角度，还是从全面推进经济法制建设的角度分析，修订《预算法》都是依法治国，建设法治政府所必需的。

从国家预算本身看，“法治性是市场经济下政府预算的根本特性。

”（邓子基主编：

《财政学》，中国人民大学出版社2001年版，第284页。

）“20余年的改革历程，也是我国财政陷入愈益困难的境地难以自拔的历程。

在此期间，尽管人们使尽了浑身解数，用尽了一切办法，财政困难仍然有增无减，其关键原因就在于我国的财政和预算行为没有纳入法制的轨道。

”（邓子基主编：

《财政学》，中国人民大学出版社2001年版，第287页。

）因此，适时修订《预算法》，增强预算的法治性，也是依法治国，建设法治政府，扭转我国财政目前的被动局面的内在要求。

第四，修订《预算法》必须弘扬人权保障理论，坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。

发展观是人们关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。

它是在实践的基础上，通过不断总结发展的经验教训和人类社会发展规律而逐步形成的。

发展观影响和决定了发展道路、发展模式和发展战略，对于整个国家的经济和社会发展起着全局性和根本性的作用。

中共中央十六届三中全会提出的以人为本，全面、协调、可持续发展为内容的发展观，包括了系统而丰富的内容。

其中作为谋求经济社会发展的出发点也必须以有利于人的全面发展为目的，应尊重人权。

具体体现为：

“1制定任何经济指标，上任何经济项目，都必须以人民群众的实际承受力作为重要前提。

2任何方面的发展，都应充分倾听人民群众的意见和建议，以此作为领导者决策的重要依据。

3任何方面的发展，都应统筹兼顾人民群众各方面的利益，不仅要使人民群众得到眼前的实惠，而且要有利于长远发展；不仅要使人民群众获得经济利益，而且要注意创造良好的环境利益和政治利益”。

（包心鉴：

《论以人为本》，载《中共中央党校学报》2004年第8卷第3期。

）在推进经济发展过程中，以往我们存在着过分强调政府的行政作用特别是对经济的过多干预，过分强调GDP的增长等忽视经济社会与人的全面和谐发展的现象。

国家预算是经法定程序由最高国家权力机关批准的政府的基本财政收支计划。

它对经济社会的发展影响重大，现行《预算法》中的许多制度和内容直接涉及经济社会与人的全面和谐发展，因此修订《预算法》，必须坚持以科学发展观为指导，按照五个统筹要求，坚持实事求是作风，深入调查研究，总结中外预算的实践经验，把《预算法》修改成一部更加科学，更加符合中国预算实际的基本经济法律。

二、现行《预算法》宗旨和基本原则的修订问题

《预算法》的立法宗旨、基本原则是修订《预算法》必须涉及的重大问题。

修订《预算法》必然要按照完善社会主义市场经济体制和公共财政框架的要求，对这些基本问题进行重新审视和深入研究，以便作出更加科学的规定。

（一）《预算法》立法宗旨的修订问题

现行《预算法》的立法宗旨是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。

这些规定依科学发展观进行审视是存在问题的。

笔者认为，修订《预算法》应当确立“坚持以人为本、取之于民、用之于民，健全国家对预算的管理，保障财政职能作用的发挥，促进经济社会和人的全面发展”为宗旨。

第一、《预算法》的立法宗旨应确立“以人为本、取之于民、用之于民”的理念。

现行《预算法》的宗旨对“以人为本、取之于民、用之于民”的理念体现不充分。

法的理念是一国法律制度及其运行之最高原理的集中体现。

对部门法而言，其法理念定位准确及形成与否，是判断该部门法是否成熟的重要标志之一。

以人为本是现代法治社会的一个普遍理念，以人为本在各个法律部门都有所体现。

但是，对财政预算法来说，树立以人为本的理念尤为重要。

因为每年的财政预算对于财政收入的来源、结构和比例，财政支出的投向和比例分配，都与人的利益协调与全面发展息息相关。

坚持以人为本、取之于民、用之于民的理念，预算过程与结果就会有利于人的全面健康发展，否则，就会出现“政绩”压人权、扰民害人形象工程等现象，不利于保护绝大多数人的根本利益。

第二，《预算法》的立法宗旨应全面保障财政职能作用的发挥。

现行《预算法》的宗旨，突出“强化预算的分配和监督职能”，而对资源配置职能有所忽视，影响了财政资源配置职能作用的发挥。

财政职能指财政活动所具有的客观功能。

一般认为，“我国的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面”。

（项怀诚主编：

《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年版，第15页。

）也有学者认为，“社会主义市场经济条件下的财政职能可以概括为三个方面：

资源配置、收入分配、经济稳定和发展”。

（陈共主编：

《财政学》，中国人民大学出版社1999年版，第32页。

）财政的资源配置职能的特点和作用是通过财政收支活动为政府提供公共物品，提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。

“过去，我国农业、基础设施、基础产业滞后所形成的‘瓶颈’制约长期不能从根本上解除，这是财政资源配置职能弱化的重要表现”。

（陈共主编：

《财政学》，中国人民大学出版社1999年版，第33页。

）应当说现行《预算法》忽视财政资源配置职能作用，也是造成资源配置职能弱化的重要原因。

所以，在《预算法》宗旨中只明确“保障发挥财政职能”即可，而不必单列“强化预算的分配和监督职能”，更符合全面协调与统筹兼顾的发展观。

第三，《预算法》的立法宗旨应确立“促进经济社会和人的全面发展”的目的。

现行《预算法》的宗旨仅仅明确了“保障经济和社会的健康发展”，然而，在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已将“统筹人与自然和谐发展”、“促进经济社会和人的全面发展”作为完善社会主义市场经济体制的目标和深化经济体制改革的原则。

如前所述，修订《预算法》是改革与完善我国市场经济体制的客观要求，修订《预算法》必须适用和服务于我国市场经济体制的改革目标、原则和任务。

因此，只有以“促进经济社会和人的全面发展”的表述替代“保障经济和社会的健康发展”，才能符合改革与完善我国市场经济体制的客观要求，才能符合以人为本的科学发展观。

（二）《预算法》确定的国家预算基本原则修订问题

国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的根本准则。

对国家预算原则的探究，自预算制度确立之时起就已开始，目前各国财政学界形成了种种不同流派的观点，而影响大并为大多数国家所接受的观点是主张国家预算必须遵循五条原则，即公开性原则、可靠性原则、完整性原则、统一性原则和年度性原则。

（国家预算的五原则为：

（一）公开性原则。

国家预算是反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益，因此国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。

（二）可靠性原则。

每一收支项目的数字指标必须依据充分确实的资料，进行科学计算，不得假定、估算，更不能任意编造。

（三）完整性原则。

该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏，造假账，预算外另列预算。

国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

（四）统一性原则。

各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，各级共同组成统一的国家预算。

这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。

（五）年度性原则。

任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即预算年度。

它是指预算收支起讫的有效期限，通常为1年。

）我国财政经济学界大多认同这五项原则。

（关于国家预算五原则说，项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》、陈共主编的《财政学》和魏杰、于同申主编的《现代财政制度通论》等著作均作了大体相似的阐释。

）但是，我国现行《预算法》对这五原则没有作直接全面的规定。

笔者认为这五项原则是国家预算本质的反映，符合市场经济公共财政的内在要求，在修订《预算法》时应当吸收，明确规定到总则之中。

按照我国现行《预算法》的规定，我国国家预算还必须遵循一级政府一级预算的原则。

依此项原则，我国目前实行五级预算，即设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算；国家实行收支平衡原则，要求各级预算应当做到收支平衡；国家实行中央和地方分税制原则，以事权与财权相统一，按税种划分财政收入，调动中央和地方两个积极性，实现财政收入的合理、稳定增长；国家实行预算法治原则，国家预算必须依照《预算法》制定，各级预算经本级人民代表大会批准后，非经法定程序，不得改变。

这些原则反映了我国的政治、经济体制的实际，根据完善我国法治经济和健全公共财政体制的要求，作出调整后可以保留。

例如，国家预算法治原则，应当在《预算法》总则条文中明确规定，“国家法定预算制度，政府预算行为必须经法律程序成立。

各级预算受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。

”

三、《预算法》修订中涉及的具体制度问题

修订现行《预算法》涉及的具体制度问题和条文内容较多，例如，各级预算编制、预算初审和审查批准机构等预算法主体制度，预算管理与预算管理职权划分制度，预算收入和支出制度，预算编制制度，预算审批制度，预算执行制度，预算调整制度，预算监督制度，决算制度和预算法律责任制度等。

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也列出了改革现行预算制度的若干问题。

下面笔者仅就复式预算制度、部门预算制度、国库集中统一支付制度和强化预算法律效力等问题进行探讨。

（一）修订《预算法》要完善复式预算制度

现行《预算法》第26条规定：

“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，《预算法实施条例》第20条进一步规定：

“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。

”这两条规定对于改变以往实行的单式预算，对于区分政府以公共管理者与国有资产所有者身份取得收入和支出的不同性质，具有重大意义，是向公共财政体制方向迈进的一步。

但是，这样划分的复式预算，仍然不能适应市场经济体制和公共财政体制的要求。

因为市场经济体制条件下一般要区分为政府公共预算和国有资本预算。

公共预算是政府以社会公共管理者身份取得的收入和用于维持政府公共管理职能活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。

它不管是经常性支出还是资本性支出，都是为提供公共产品服务的，基本上是不涉及直接从事营利活动的。

“公共预算由经常预算、公共投资预算和社会保险预算所组成。

”（张馨、袁星侯、王玮著：

《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版，252页。

）而国有资本预算是政府以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于有盈利的国有资本的投资建设或经营方面支出的预算。

为使我国复式预算制度更加符合市场经济体制和公共财政体制的要求，应将为实现政府公共管理职能的不以盈利为目的的财政收支划入政府公共预算，而将实现政府国有资产出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围（包括国家财政投融资预算），如同一般市场主体预算，要承担市场风险。

社会保障具有特殊性，它既可纳入政府公共预算，也可以独立于政府公共预算和国有资本预算之外，形成社会保障基金预算。

据此，我认为修订《预算法》应将“中央预算和地方各级政府预算按照政府公共预算、社会保障基金预算、国有资本经营预算组成的复式预算方式编制。

复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定”的表述明确规定到《预算法》的条文中。

（二）修订《预算法》要确立部门预算制度

实行部门预算是市场经济体制对财政管理模式的基本要求，也是市场经济国家的普遍做法。

（张馨、袁星侯、王玮著：

《部门预算改革研究》，经济科学出版社2001年版，279页。

）

所谓部门预算是指一个部门本身及其所属的行政事业单位一年所需开支经费的政府预算，这些经费要统一、完整地编列到部门预算中，并经财政部门审核报经同级人大审议批准后执行。

对一些部门负责向下级政府分配的资金，不能列入部门预算中，这些资金要按专项资金进行管理。

（财政部办公厅编：

《省部级干部财政专题研究班文集》，经济科学出版社2000年版，第133页。

）

在《预算法》修订中，明确和细化部门预算的规定是一个主要的内容。

作为部门预算，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出，不论是预算内还是预算外的收支，也不论是财政拨款或部门安排的资金，部门在预算编制时，都要编列到项目中。

因而部门预算是涵盖一个部门内所有公共资源的完整综合预算。

实施部门预算，就要改革政府收支科目体系，细化预算编制内容。

这样，采用部门预算后，人大代表审议时，不仅知道某个系统整体的收支状况，还可以看出系统内部某个单位具体开支，知道财政资金花到了什么地方。

这对于规范财政秩序，克服低效、浪费、腐败都具有重大意义。

因此，我认为修订《预算法》应把部门预算中一般预算和基金预算的主要内容、编制方式、编报程序等规定下来，从法律上确立部门预算制度。

（三）修订《预算法》要建立国库集中收付制度

国库集中收付制度，就是由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理；同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。

在这种制度下，各种政府性收入将不再经过各种中间环节，而直接缴入国库账户，财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨，各部门和单位根据自身履行职能的需要，在预算确定的范围内，决定购买何种商品和劳务，但付款过程由国库集中处理。

国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各部门和单位的支出实行全程监督。

国库管理体制改革就是要将现行的国库分散收付制度改为集中收付制度，取消各部门和单位在银行设立的收支账户，改变财政部门向各部门和单位按期拨付预算资金的做法，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

从而有效地发挥财政的国库管理职能。

国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法。

建立国库集中收付制度是建立我国科学、规范的预算管理制度的基础工作。

这是对我国几十年来实行的收付制度所进行的一项重大改革。

修订《预算法》，就应当促进和深化这项改革，并将改革已取得的成果制度化，在《预算法》中规定国库集中收付制度。

（四）修订《预算法》要强化预算法律效力、完善法律责任制度

国家预算生效以后，即具有法律效力。

为了增强国家预算的法律效力，结合我国的具体情况，修订《预算法》应当规定预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批。

具体来说，一是要明确预算调整在预算执行中的特殊性。

预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象；二是要严格预算调整的审批程序；三是取消县级以下政府追加预算的权力；四是规范预算变更的审批标准和程序。

（熊伟：

《预算执行制度改革与中国预算法的完善》，载《法学评论》2001年第4期。

）

为了保证预算的权威性，这次修订《预算法》时应完善预算法律责任制度。

对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为，《预算法》都应当规定明确的便于操作的法律责任条款。

同时，加大处罚力度，对于违法者，除了应承担行政责任外，依性质及程度不同，分别承担经济赔偿以及刑事责任。