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导游政策体制的改变
导游体制改革调研报告
为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》,改革导游体制,提高导游服务、导游管理和导游队伍建设水平,国家旅游局组织开展了《导游体制改革》专题调研。
调研工作由邵琪伟局长组织领导,监督管理司牵头,办公室、人事司、中国旅游协会、中国旅游研究院等参加。
调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲和收集资料的基础上,结合历年来的调查研究工作,于2010年3到4月,先后在广西、云南、湖北等地开展实地调研,听取导游人员、导游管理服务机构、旅行社、旅游协会、旅游行政管理部门的意见和建议。
同时,调研组进行了多次集体研究,形成本报告。
一、导游方面存在的主要问题及其原因
我国导游方面存在的问题可以分为几个层面。
第一个是导游服务层面,反映突出的是将导“游”变成导“购”,以及与此目的性质相同或与此密切相关的“加点”、“换点”,具体表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高的自费项目,擅自变更行程计划、压缩计划内项目的游览时间,以便从购物点和景点拿“回扣”。
第二个是在对导游人员的管理服务和权益保障层面,反映突出的是“人头费”、“买团”,即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团服务的机会,旅行社不向导游支付带团服务的劳动报酬,旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障,甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。
第三个是在导游机制、体制层面,反映突出的是“零负团费”、导游公司监管缺位、导游进入-退出机制和监管考核体制不完善。
不是具体工作层面,主要是在导游教育培训、年审、IC卡计分管理、服务监督检查、正面宣传引导和政府、协会的导游服务方面存在不足。
导游问题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作模式和体制方面的不适应。
零负团费操作的基本情形如下:
起点:
游客追求价廉物美而又不太了解和熟悉旅游产品的特性及相关信息,在报名出游时反复多家询价压价。
招徕、组团旅行社:
为适应游客需要以争取客源和业务,竞相压低报价并低价促销、收客,不向游客收取目的地旅游接待费用,因此不向接待旅行社支付接待费用,搞“零团费”结算,甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、增加利润,成为“负团费”结算。
地接旅行社:
不向导游支付劳动报酬,不为导游提供劳动社会保障,反而要求导游支付接待费用并解决旅行社和导游收入问题。
导游:
与司机和购物、景点单位联合起来,通过诱导、欺骗甚至强迫游客购物、参加自费项目即“加点”、“换点”来获取“回扣”。
终点:
导游“导购”、“加点”、“换点”严重影响了旅游质量和效果,且所购物品和所参加自费项目往往都是质价不符、质次价高的,向旅游和相关部门投诉。
导游体制方面存在的主要问题也直接影响导游服务质量、队伍素质、导游权益保障。
一是导游入门条件偏低,主要是高中毕业的学历起点直接影响到导游知识量、服务能力和新导游的年龄起点,对导游服务质量和队伍素质产生直接影响。
二是导游公司性质、经营服务内容及设立条件和程序、监管责任和方式等不明确,大量通过导游公司取得导游证并实际从事导游服务人员的劳动就业、权益保障、监督考核、管理服务严重缺位。
三是导游服务的性质、地位及其与旅行社的关系不明确,“导游自由职业化、导游服务市场化”与“零负团费”、“人头费”、“买团”、“加点”、“换点”的产生、发展关系密切。
四是导游IC卡计分管理、导游年审考核等制度需要改进和完善。
二、遏制、扭转“零负团费”操作模式
主要对策是加强对游客的引导宣传、信息服务和认真贯彻《旅行社条例》两个方面。
一方面,从源头和起点入手,加强宣传引导和信息服务,让游客特别是国民游客掌握旅游的基本性质特征和有关旅游产品、价格的信息,认识“质价相符”、“品质旅游”、“理性消费”等基本理论知识,逐步调整改变报名出游反复询价、无限压价等行为,进一步重视品牌、质量。
具体措施包括运用广播、电视、互联网、报纸、杂志等公众媒体开展公益广告宣传和案例宣传、深度报道,组织开展“品质旅游”进社区等宣传活动,由旅游行政管理部门或行业协会收集发布主要线路、项目价格信息等。
在这方面要注意的是,不能笼统地说“旅游市场不成熟”、“游客不成熟”、“游客消费不理性”,这有将责任推给游客的嫌疑,而应该使用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息服务不够”等说法。
另一方面,认真贯彻落实。
新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节,做出规范、禁止和处罚规定,为遏制、扭转“零负团费”奠定了法规基础。
因此,认真贯彻落实新条例的这些规定,特别是加大执法检查、监督和违规处罚力度,遏制、扭转“零负团费”,是从机制入手解决导游问题的主要对策措施。
三、加强对导游管理机构的监管
我国近60万执业导游,约有七成挂靠在导游管理服务中心和导游公司等机构。
绝大部分导游管理服务中心是当地旅游管理部门成立的自收自支的事业单位,承担办证领卡、年审、人事档案管理等政府职能和组织培训、为导游介绍业务等的社会或中介服务职能,主要靠向导游收取管理费(挂靠费)、年审培训收费等维持运行。
加强对导游管理服务机构监督管理的主要措施是,第一,明确其性质为面向市场(旅行社和自助游客)“提供导游接待服务的独立经营企业;第二,明确规定其经营业务为向旅行社和自助游客派遣导游人员、提供导游服务,承担导游的企业管理职责;第三,明确规定导游公司的设立条件、程序和监管方式;第四,用5年左右的时间逐步清理规范现有的导游管理服务机构,政府管理职责转入各级旅游行政管理部门,行业和社会服务逐步转到行业协会,导游管理服务机构逐步统一为导游服务公司(可以以介绍业务的中介服务为起点逐步发展成为导游派遣)。
四、明确导游的职业定位
《韦氏大词典》对自由职业者的定义是:
独立工作,不隶属于任何组织的人;不向任何雇主做长期承诺而从事某种职业的人。
目前业内有观点认为应将导游变成自由职业者、让其脱离旅行社独立存在,管理、培训、就业、劳动权益保障等,都由政府或有关社会组织来负责。
这个观点混淆了导游就业形式的“自由”与导游从业“不许”自由两个问题。
《导游人员管理条例》明确规定,导游必须经过“旅行社委派”才能从事导游业务,可见我国法律不允许导游单独提供服务,因此导游在法律性质上不是自由职业者。
即使导游不是旅行社的正式员工,依据短期或临时用工合同为旅行社提供服务,但其服务是旅游产品不可分割的部分,导游是旅游产品销售者的履行辅助人,无法脱离旅行社单独存在。
由于我国对旅行社实行特许经营管理,如果导游不经过旅行社即可接待旅游团队,将会产生无数个不经许可从事旅行社业务的个人。
不仅消费者的利益难于保证,市场也将陷入无序竞争的混乱,因此,倡导导游归入自由职业者对旅游业的发展有害无益。
导游不是自由职业者,就不能靠自己“经营”获得收入,而必须由其雇佣者支付合理的劳动报酬,所以,旅行社完全应该且必须将导游劳动报酬纳入旅游报价和费用之中。
五、建立合理透明的薪酬制度
我局《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》中提出应建立“以基本工资和导游服务费为主体,带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”,是符合劳动法规定的。
旅行社向其固定导游发工资目前已经基本做到,但是给社会导游发工资难以落实,因为数量巨大(占总数70%以上),又不是企业员工。
建立合理透明导游薪酬制度的任务和措施是,第一,要求旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游服务费并支付给导游,其幅度和数额由省市旅游部门根据当地经济发展和旅游市场实际情况确定;第二,明确导游带团补贴的主要项目内容和标准,应该包括差旅补贴、超时补贴、加班补贴、通讯补贴等,具体幅度及数额仍由省级旅游部门协调劳动保障部门共同确定执行;第三,明确重申导游可以接受游客自愿、主导支付的小费,但不得以索要小费,并引导游客养成给付导游小费的身份消费习惯;第四,依法规范“回扣”、佣金,使其收受数量合理化和方式合法化,即消除占比过高问题和“公对公”并如实入账,同时要求旅行社按一定比例分配给导游。
六、改革完善导游准入-退出机制
1999年颁布实施的《导游人员管理条例》规定,参加导游资格考试的学历起点为高中毕业,这在十年前是基本合理的。
但经过三十年的发展,我国的高等教育规模及其毕业生大幅度增加,接受高等教育基本成为我国青年一代的普遍现象。
更重要的是,导游是依托基础知识、专业知识和专门技能从事专业服务的人员,接受适当教育是一个人形成良好的基本素质的起码保障。
调研反映的普遍意见是将导游考试的学历要求提高到大专,是比较合理的。
对于少数民族和边远不发达省份,可以有一定的灵活性。
完善导游执业退出机制十方必要,重点是完善年审统计和IC卡计分管理制度。
首先要解决年检和计分制度管理都缺乏法规支撑的问题,明确不予通过年审的导游证及其持有人如何处理。
国家层面上,尽早出台导游IC卡有效时限及注销退出办法。
研究如何进一步改进现有法规规章规定不完善、不合理的方法,如“导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训”,但未明确培训费用由谁承担及其标准和支付方式,出现了借机收费的现象,引起导游不满。
此外,IC卡管理系统亟需升级完善,及早实现信息实时传输,充分发挥科技在提升管理水平上的作用。
七、完善导游分类和等级制度
导游分类问题首先体现在导游如何进入《中华人民共和国职业分类大典》上,当务之急是加强对导游人员职业的研究,包括准入的研究,力争以专业技术职称任职资格性质进入新版《职业分类大典》。
实现以导游职业标准为导向的变革,在构架和改造导游职业教育、培训、鉴定、考核、竞赛和表彰系统的过程中提升导游职业,增强导游职业的凝聚力。
从就业形态上看,可以考虑恢复兼职导游。
一方面,从完善导游劳动保障制度考虑,兼职导游没有以此为业,不必纳入导游职业的社会保障计划,其管理和劳动社会保障等主要由其所在单位负责。
另一方面,他们所具备外语或特定的知识、技能等,是旅游接待服务和提高导游服务水平所必需的。
兼职导游资格及管理问题,要通过修订法规来解决。
建议建立实习导游制度,这是适应高等院校旅游及相关专业教学和培养导游后备人才的需要。
实习导游由省级旅游行政管理部门或其委托的地市级旅游行政管理部门考核发证,以高等院校旅游及相关专业在校学生为对象。
实习导游可以按照教学计划进入旅行社和景区景点观摩、学习和协助导游从事服务,不得独立开展导游服务,由所在学校负责监督管理和权益保障,毕业离校实习导游证自动失效。
目前导游实行了等级制度,由于社会认可度不高,和导游人员就业机会和收入水平联系不紧密,加上多年考试中断,中高级导游比例太小,严重影响了等级制度的影响和作用,应该继续坚持和完善。
需要继续坚持和完善职业技能分类,探索形成合理的职业发展和晋升机制,以提高职业认可度和忠诚度。
八、促进导游协会的建设和发展
20世纪90年代初开始进行导游管理体制改革后,越来越多的导游脱离旅行社成为社会导游、签约导游或挂靠导游。
随着导游与旅行社分离,其在利益上与旅行社的不一致出现并不断扩大后,就有必要有自己的组织来代表、维护其利益,同时发挥桥梁、纽带、规范、服务等作用。
正因为如此,在一些重点地区和旅游城市,逐步建立起导游协会。
这说明,随着旅游业的发展和导游体制改革、队伍壮大,有必要按照市场经济原则,建立导游协会等行业组织。
在开始阶段,导游协会也是沿用旅游协会的模式,采取“官办”方式,即政府批准成立导游协会并负责管理,工作人员主要是政府派,经费由政府资助,主要业务是规范、管理以及在导游与政府之间发挥桥梁作用。
与其他协会的不同之处在于,导游协会的会员和工作对象不是企业、事业单位,而是导游员个人。
重点旅游城市如桂林、昆明等,率先进行改革探索,由导游人员自己来建设、管理导游协会。
就建设和发展的过程来看,导游协会建设和管理的重点,先是在地方和基层,然后根据发展的需要逐层上推。
第一步,鼓励、支持重点旅游城市建立导游自主管理的导游协会,这是导游行业组织建设的基础。
第二步,城市导游协会建立起来后,在省、自治区旅游协会或旅行社协会中,建立导游工作部、导游工作委员会等工作机构,负责指导、支持城市导游协会的建设、管理和发展。
第三步,多数城市建立了导游协会后,省、自治区成立导游协会联合会,以城市导游协会为团体会员,进一步加强对本地区导游协会的管理、指导、服务。
第四步,全国大部分省、自治区成立了导游协会联合会后,成立全国导游协会联合会,以省级导游协会联合会和直辖市导游协会为团体会员,统一组织、指导全国的导游协会工作,同时开展有关国际交流合作。
(李任芷、蔡家成、刘劲柳、杨劲松执笔)
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旅游企业发展环境调研报告
为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》,优化旅游企业发展环境,国家旅游局组织开展了《旅游企业发展环境》专题调研。
调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲、收集资料的基础上,于2010年3月上中旬,先后到北京、河北、上海、山东、河南、四川等地,以典型企业访谈、召开小型座谈会等方式,开展了实地调研。
3月下旬和4月初,调研组对实地调研及有关资料进行了汇总分析和集体讨论。
现以调研中所了解的旅游企业发展环境方面所存在的主要问题及原因、意见和建议为主要内容,形成本调研报告。
一、普遍存在的问题
(一)资金积累和融资困难。
旅游企业的发展资金积累较为缓慢。
旅行社是微利行业,酒店投资量大、成本高、回收期长,景区与酒店基本相同。
有的企业发展几十年规模仍然有限,资金的原始积累过程较长,旅游企业普遍受到资金短缺的困扰。
融资困难主要体现在,第一,旅行社、旅游商品企业、旅游汽车公司等非资源经营性企业多为中小规模,固定资产小,缺少高附加值的抵押财产,难以达到银行贷款规定的条件,申请贷款困难;第二,酒店、景区等资源经营性企业难以将资源资本化,金融部门只规定将景区门票作为质押条件,而不将旅游资源价值作为申请贷款抵押的条件,使得企业申请贷款渠道窄;第三,很多景区仍然是行政管理,政企未分,产权不明,限制了企业通过股份制改造直接融资;第四,农家乐(包括民居接待点)的企业身份不明确,金融部门没有出台农家乐担保、贷款优惠的具体政策,大多数农家乐经营户不能获得银行贷款,持续发展能力受到限制。
(二)旅游项目用地困难。
一是缺乏旅游用地专项支持政策,《土地管理法》及其《实施条例》等法律、法规对旅游用地的范畴、定义及类型没有明确规定,没有对旅游项目用地及旅游投资建设用地优惠等政策的具体规定;二是绝大部分地区在土地利用总体规划中对于旅游用地规定不明确,旅游用地规划没有真正与本地区城市总体规划和土地利用规划有效地结合起来,可变性较大,操作性不强,很多旅游项目用地指标不足,往往只能通过置换集体用地来满足,供需矛盾突出;三是农家乐、乡村酒店等乡村旅游用地多采用租赁方式,办不了“两证”,使得业主很难大规模投入,限制了乡村旅游的提档升级,同时多为当地村民经营,有较大资金实力的外来投资者很难介入,土地紧张和流转规模小、难度大及“差别”待遇等因素制约了乡村旅游的发展壮大;四是旅游业对环境要求高、用地规模大,且没有优惠政策,旅游用地成本高于工业用地,增大了投资商的成本,项目招商困难;五是各地在不同程度上存在旅游用地审批程序繁琐、部分旅游景区和度假村等旅游用地不合理或实际开发不到位等土地浪费现象和旅游用地产权不明确等问题。
(三)员工队伍不稳定和素质呈下降趋势。
首先,长期的价格竞争和成本压力,使得旅游企业无力负担较高的员工薪酬,宣传引导不够和社会评价不高,员工职业自豪感和忠诚度下降,事业凝聚力和向心力减弱,导致旅游行业员工流失率较高、流动速度快、初次就业比例高,员工队伍素质呈下降趋势。
此外,旅游高等教育脱离行业需求,职业教育的技能培养滞后,难以为旅游业输送合格的人才。
(四)认识方面存在的不足。
很多人认为“旅游就是吃喝玩乐”,对旅游产业改善国民经济结构、增进国民福利、提升城市形象和改善城市人居条件的战略性作用认识不足,导致很多地方缺乏对旅游产业发展的主动思考和系统规划,旅游政策措施的制定和落实较为困难,还导致了政府和企事业组织等难以保障公民的旅游福利,影响旅游的公开采购。
二、旅行社面临的问题
(一)合理税负问题。
旅行社中小企业多,利润水平低,资金周转量大,促销投入多,经营中有大量代收代付项目。
很多地区的营业税等地方税费的征缴,往往采取按比例(多为80%)扣除代收代付部分,然后按照法定税率计征,有的还对小旅行社实行定额税,宣传促销经费也都不能计入成本扣减。
从年检数据看,我国旅行社全行业的收入利润率,已经从上世纪90年代初的3%左右,逐步下降到不足1%。
另据了解,目前作为旅行社主要收入项目的综合服务费,占旅游报价的比重低于10%。
因此,旅行社的营业税等税费负担明显不合理。
(二)参与政府采购和服务外包遇到的问题。
鼓励旅行社参与政府采购和服务外包是41号文件确定的新政策,此前在上海、深圳、大连等部分城市实行。
现在的障碍主要是,国家有关部门有文件规定,旅行社的发票不能作为机关、事业单位、国有企业的差旅、考察、会议、展览活动的经费报销凭证,发票“用途”栏目如何填写也不明确。
(三)挂靠承包问题。
挂靠承包者主要追求眼前利益,长远观念、法制观念、诚信观念、质量观念都不强,成为旅行社业散、乱、差和“零负团费”操作模式蔓延的重要原因。
(四)经营保障问题。
主要是火车票、景区门票上涨过快和干扰预订问题。
旅行社需要批量订购火车票,但是一到旺季,火车票代理权就被取消,往往还被以倒票论处,极大地影响了旅行社的业务经营。
景区门票价格上涨过快,在很多地方已经超过地接旅行社总成本的一半,企业经营压力大。
政府在有重要公务接待、大型会议时,强行取消旅行社住房、用餐、用车、游船预订和临时封闭景区、道路,导致旅行社不得不调整计划、增加费用、处理纠纷、赔偿损失。
(五)宣传导向问题。
旅游产品和服务存在的很多问题都通过旅行社反映出来,改进旅游服务质量和规范整治旅游市场往往都要以旅行社为重点,媒体宣传和社会反映也就比较多的涉及旅行社,而正面宣传显得不足,导致旅行社的形象受到很大影响,对从业人员的信心、士气和旅行社业持续健康发展也都产生不利影响。
三、星级酒店面临的问题
(一)水、电、气同价政策落实问题。
《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(国发〔2007〕7号)和《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发〔2008〕11号)均明确提出:
“对列入国家鼓励类的服务业逐步实现与工业用电、用水、用气基本同价”,《国务院关于加快发展旅游业的意见》再次提出:
“落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策”。
但绝大部分地区均未落实,原因主要是没有具体措施和督查机制,而水、电、气生产者也都是企业,价格下调必然减少收入。
(二)高星级酒店规模问题。
很多地方将高星级酒店作为形象,政府对其投资建设予以鼓励、支持,有的纳入发展规划、工作计划进行考核和责任追究,一些地产楼盘为了提升价值和价格而建设五星级酒店,导致高星级特别是五星级酒店规模扩张过快。
(三)多头管理问题。
酒店经营涉及众多部门和方面,各种检查和收费名目繁多,随意性很大,酒店不堪负荷,疲于应付,甚至有的酒店管理人员感到人格尊严都受到侵犯。
(四)星级评定问题。
主要是标准及其实施偏重观光、政府接待、商务会议,对快速发展的经济型酒店、度假酒店、主题酒店、乡村酒店等考虑不够。
(五)节能减排鼓励促进问题。
酒店行业是能源使用大户,目前缺少对酒店节能灯安装、中央空调改造、污水处理、中水回用以及绿色酒店管理等节能减排方面明确有效的鼓励和促进政策。
(六)落实促进农村就业优惠政策问题。
酒店行业为社会提供了大量的中低层服务岗位,其中相当大比率是针对初次就业的农民工群体的,但酒店没有享受到促进农民工就业方面的优惠和补贴政策。
四、景区面临的问题
(一)资金负担问题。
大部分新开发的景区,集中进行基础配套和服务设施建设时,多采用贷款融资方式,在一定阶段还贷压力很大,年纯收入的相当一部分用于还本付息。
(二)管理体制问题。
大部分没有建立现代企业制度,实行政府或政府派出管理的比例大,部门分割、多头管理现象较严重,直接影响景区的经营管理和可持续发展。
(三)周边环境问题。
景区对外部环境缺乏管理手段,周边市场秩序和环境问题突出,随意摆摊设点、不按照标准规范从事经营服务、尾随兜售乞讨、强买强卖、假冒伪劣等现象比较常见。
(四)免票人员的保险保障问题。
一些景区对老年人、学生、青少年、军人、残疾人等实行免票,这部分人员就没有伴随门票提供的保险保障,人身、财物受到损害时的保障责任不明确,易引发纠纷。
(五)内部社区管理问题。
很多景区内都有居民,大型景区还有建制乡镇或村、村民组,居民生产生活以及参与旅游经营服务、搬迁拆迁、环境保护等,往往成为景区管理的棘手问题。
五、其他旅游企业面临的问题
(一)旅游客运管理问题。
旅游汽车运输管理职责划分不明确,标准、规范不统一,部门之间和旅行社与汽车公司之间协调配合比较难,没有运营资质的车辆低价竞争,导致旅游客运市场不规范,安全隐患也明显增加。
(二)小型车辆准入问题。
客运主管部门只允许大中型轿车从事旅游客运,小型轿车不能获得旅游客运资格,而小型团组如家庭团、亲友团大量增加,迫使旅行社使用座位数和运费都比较合适的社会车辆。
(三)非旅游企业从事旅游业务问题。
会展机构、俱乐部、网站、客运公司、汽车租赁公司、政府和企业办事处、教育培训机构、机关服务和外事机构、协会、学会、工会、青年团、妇联等组织从事有偿旅游经营活动,缺乏监管和规范,存在质量和安全隐患。
(四)旅游公共服务滞后问题。
游客咨询服务中心、道路交通和景区指示标识、旅游网站、旅游保险、紧急救援等旅游公共服务,不能满足旅游特别是国内旅游需要。
六、意见和建议
(一)落实水、电、气同价政策。
协调国家有关部门,就贯彻国务院41号文件、落实“旅游企业享受与工业用电、用水、用气同价”政策,制定出台具体执行文件。
(二)推进资源性旅游企业改革机制、增强实力。
联合有关部门出台政策,明确支持旅游资源经营性企业实行股份制改造,明晰产权,政企分开,建立法人治理结构,吸引国内外资本进入,壮大旅游企业,并寻求在境内外资本市场上市融资,增强旅游企业的实力。
(三)保障旅游企业合理用地需求。
将旅游用地纳入城市总体规划和土地利用规划,实行旅游项目与一般工业项目同等用地价格和其他优惠政策,切实保障旅游用地需求。
(四)解决旅游融资渠道问题。
协调金融信贷机构,对经营状况良好、潜力大、信贷记录良好的中小型旅游企业,给予更为优惠的贷款和担保政策;研究出台支持农家乐、家庭旅馆等乡村旅游发展壮大的投融资政策等。
(五)解决旅行社责任过重问题。
通过制定旅游法和其他立法措施,减轻旅行社优先赔付和连带责任。
探索建立综合旅游保险,解决因不可抗力和非旅行社责任导致旅游者权益损失的赔偿问题。
(六)尽可能减少政府接待、会议对旅游经营的干扰。
主要是避免或尽可能减少政府重要接待、大型会议等活动临时征用导致旅游接待酒店、车船预订取消和封闭景区、道路导
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